廖艷

按照《中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）規(guī)定，未成立事后監(jiān)督中心的分支行，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督由國(guó)庫(kù)部門(mén)自行辦理。因此，目前人民銀行縣支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)監(jiān)督大多采取由國(guó)庫(kù)部門(mén)內(nèi)部實(shí)施的監(jiān)督模式，雖然在規(guī)范會(huì)計(jì)核算、防范資金風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了一定的作用，但仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。本文在分析當(dāng)前縣支行國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作現(xiàn)狀與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，就如何理性選擇基層央行國(guó)庫(kù)監(jiān)督模式問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

一、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與問(wèn)題

自2005年以來(lái)，人民銀行各分支行大都實(shí)行了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)同級(jí)監(jiān)督的新機(jī)制，對(duì)促進(jìn)提高國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量、防范資金風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。但隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展和資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的明顯增多以及風(fēng)險(xiǎn)程度的相應(yīng)加大，基層央行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督工作的現(xiàn)狀已越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，存在的問(wèn)題更是不容忽視，主要表現(xiàn)在：

一是監(jiān)督身份缺乏獨(dú)立性。據(jù)對(duì)某市中心支行下轄8個(gè)縣支行的調(diào)查，從事國(guó)庫(kù)工作的人員多數(shù)為4-5人。受崗位多、人員少的制約，有7個(gè)縣支行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)主管兼任事后監(jiān)督崗。雖然這種兼崗方式與現(xiàn)行《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》的相關(guān)要求并不抵觸，但既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，勢(shì)必弱化其監(jiān)督的效果。即使事后監(jiān)督崗由其他人員兼任，由于監(jiān)督獨(dú)立性的缺失，監(jiān)督人員礙于情面，難以嚴(yán)格履行監(jiān)督程序，其監(jiān)督效果也大打折扣。

二是監(jiān)督意識(shí)淡薄?？h支行部分國(guó)庫(kù)人員對(duì)事后監(jiān)督存在模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為事后監(jiān)督就是復(fù)核崗位的簡(jiǎn)單重復(fù)，僅僅是多了一道復(fù)核程序而已。國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督人員對(duì)其崗位責(zé)任的重要性也認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差，存有僥幸心理，甚至有的監(jiān)督人員思想麻痹，工作不主動(dòng)，監(jiān)督不到位。

三是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性。《辦法》雖在監(jiān)督內(nèi)容、方法和程序上作了規(guī)定，但原則性較強(qiáng)，加之近年來(lái)，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)變化較大，部分規(guī)定已不適應(yīng)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)監(jiān)督的需要。由于缺乏全面統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，因此，在實(shí)際工作中，縣支行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督人員大多依據(jù)自身對(duì)制度的理解，往往只注重“賬平表對(duì)”，而忽視國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算中的易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)督重點(diǎn)和針對(duì)性不足，隨意性較大。

四是監(jiān)督工作缺乏指導(dǎo)性。雖然《辦法》第二十二條規(guī)定“上級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)定期或不定期地對(duì)轄屬?lài)?guó)庫(kù)會(huì)計(jì)事后監(jiān)督工作檢查指導(dǎo)，促進(jìn)事后監(jiān)督工作順利進(jìn)行”，但在實(shí)際工作中，由于上級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)的檢查指導(dǎo)往往注重的是核算質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)管理，而專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的事后監(jiān)督部門(mén)又無(wú)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，因此，該規(guī)定的可操作性不強(qiáng)。

五是監(jiān)督手段落后。直至目前，縣支行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督工作仍處在手工監(jiān)督階段，監(jiān)督方式已嚴(yán)重落后于國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算電子化快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，加上事后監(jiān)督最快也只是審核上一個(gè)工作日已處理完畢的業(yè)務(wù)，因此等到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，往往“生米已煮成熟食”。

六是監(jiān)督機(jī)制不完善。目前，按照有關(guān)規(guī)定，縣支行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督業(yè)務(wù)雖然要接受上級(jí)行國(guó)庫(kù)、內(nèi)審等部門(mén)的檢查和指導(dǎo)，但從幾年的實(shí)踐來(lái)看，由于上級(jí)行事后監(jiān)督部門(mén)既無(wú)垂直管理職能，也無(wú)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，因此，縣支行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督工作在上級(jí)行有關(guān)部門(mén)以及本行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常組織的國(guó)庫(kù)檢查時(shí)往往被忽略，實(shí)際上幾乎處于無(wú)人管理的“邊緣地帶”。

七是監(jiān)督方式傳統(tǒng)。目前，縣支行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督人員日常監(jiān)督的內(nèi)容，主要是憑證要素是否正確和完整、賬務(wù)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確等，缺乏對(duì)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算全過(guò)程的檢查和監(jiān)督。如系統(tǒng)口令是否定期更換和嚴(yán)密保管；撥款、退庫(kù)、更正等重要業(yè)務(wù)是否合法、合規(guī)；人員變動(dòng)、離崗時(shí)是否嚴(yán)格執(zhí)行交接制度；印章、重要空白憑證的保管、使用是否符合制度等。

八是監(jiān)督程序缺乏規(guī)范性?！掇k法》雖對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)實(shí)施事后監(jiān)督必須遵循的“移交會(huì)計(jì)資料，進(jìn)行事后監(jiān)督，記載監(jiān)督事項(xiàng)，反饋監(jiān)督結(jié)果，整理、裝訂、保管會(huì)計(jì)資料，報(bào)告監(jiān)督情況”等監(jiān)督流程有原則規(guī)定，但實(shí)際工作中，縣支行國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督不能?chē)?yán)格執(zhí)行諸如填制資料交接清單、記載監(jiān)督工作日志、發(fā)出事后監(jiān)督通知書(shū)等監(jiān)督程序的現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)督實(shí)則成為走過(guò)場(chǎng)。

九是人員配備不足、素質(zhì)欠佳。有些縣支行至今尚無(wú)專(zhuān)職的事后監(jiān)督人員，大部分是由會(huì)計(jì)或其他崗位人員兼職，加上近幾年來(lái)，對(duì)事后監(jiān)督人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的次數(shù)屈指可數(shù)，因此，其日常監(jiān)督工作僅限于對(duì)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算進(jìn)行簡(jiǎn)單的勾對(duì)、檢驗(yàn)，對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度和操作規(guī)程以及財(cái)、稅、庫(kù)方面的政策規(guī)定了解不多，不能隨時(shí)洞察國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算中存在的疑點(diǎn)或漏洞，更談不上對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深層次的分析和反映。

二、改進(jìn)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)監(jiān)督模式的比較分析

從上述所述，不難看出，現(xiàn)行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)監(jiān)督模式已經(jīng)明顯不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，已到了非改不可的時(shí)候。但如何改進(jìn)并能達(dá)到最佳效果？這就需要通過(guò)分析比較、綜合利弊才能得出。為此，我們先提出以下幾種可選的國(guó)庫(kù)監(jiān)督模式進(jìn)行比較分析。

模式一：縣支行同部門(mén)監(jiān)督。即在縣支行國(guó)庫(kù)部門(mén)設(shè)立事后監(jiān)督崗，指定專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算事后監(jiān)督工作，但不參與賬務(wù)處理。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：監(jiān)督人員能夠按照有關(guān)要求同步實(shí)施監(jiān)督，可實(shí)時(shí)、實(shí)地觀(guān)察國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的全過(guò)程，并能方便地同國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)主管或會(huì)計(jì)經(jīng)辦人員進(jìn)行溝通交流。存在的弊端，主要是監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，在一定程度上影響監(jiān)督人員實(shí)施監(jiān)督的主動(dòng)性、客觀(guān)性和公正性，從而降低事后監(jiān)督的效果。

模式二：實(shí)行跨部門(mén)監(jiān)督。為了體現(xiàn)事后監(jiān)督的獨(dú)立性原則，提高事后監(jiān)督的有效性，可在縣支庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)實(shí)行集中監(jiān)督前，國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督職責(zé)由縣支行監(jiān)察室或辦公室熟悉會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的人員擔(dān)任。每個(gè)工作日，縣支行國(guó)庫(kù)部門(mén)專(zhuān)人負(fù)責(zé)將上一工作日會(huì)計(jì)資料跨部門(mén)移交事后監(jiān)督人員，監(jiān)督后的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算資料由縣支行綜合檔案管理部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。這種模式是由縣支行國(guó)庫(kù)以外的其他部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，一般為辦公室或紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。其有利的方面主要體現(xiàn)在：能夠較好地克服自身監(jiān)督所不可避免產(chǎn)生的局限性，在一定程度上提高了監(jiān)督的獨(dú)立性和公正性。不利的方面主要表現(xiàn)為：監(jiān)督人員了解掌握有關(guān)要求存在“時(shí)差”;監(jiān)督內(nèi)容往往局限于憑證、賬表的規(guī)范性等表面內(nèi)容，對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督；監(jiān)督人員多為兼職，時(shí)間、精力難以得到保障。

模式三：上級(jí)行集中監(jiān)督。是指縣支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算事后監(jiān)督業(yè)務(wù)全部集中到上級(jí)行事后監(jiān)督中心辦理，同時(shí)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)資料一并集中保存，如遇調(diào)賬、更正等業(yè)務(wù)由縣支行相關(guān)人員到上級(jí)行事后監(jiān)督中心進(jìn)行查詢(xún)。此種模式兼具同級(jí)和跨部門(mén)監(jiān)督的長(zhǎng)處，并有以下明顯優(yōu)點(diǎn)：一是有利于增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威，促進(jìn)縣支行不斷改進(jìn)和夯實(shí)國(guó)庫(kù)基礎(chǔ)工作，努力提高國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。二是有利于提高國(guó)庫(kù)工作效率。事后監(jiān)督工作上收，勢(shì)必要求縣支行國(guó)庫(kù)部門(mén)改進(jìn)工作作風(fēng)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，準(zhǔn)確辦理當(dāng)日業(yè)務(wù)，并及時(shí)上報(bào)有關(guān)會(huì)計(jì)資料。三是有利于保證監(jiān)督質(zhì)量。由上級(jí)行事后監(jiān)督中心專(zhuān)人實(shí)施集中監(jiān)督，能夠排除同級(jí)監(jiān)督產(chǎn)生的各種干擾，保證監(jiān)督質(zhì)量。不利的方面主要有:一是如遇惡劣天氣、自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)中斷等異常情況，可能導(dǎo)致當(dāng)日憑證不能及時(shí)送達(dá)，影響事后監(jiān)督的時(shí)效性。二是時(shí)空距離將給縣支行國(guó)庫(kù)賬務(wù)查詢(xún)、檔案調(diào)閱等造成不便。三是由于一級(jí)政府一級(jí)國(guó)庫(kù)，縣支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算內(nèi)容必然包含地方特色，因此，在一些具體業(yè)務(wù)處理上可能與上級(jí)行事后監(jiān)督中心存在認(rèn)識(shí)偏差。

模式四：上級(jí)行派駐或委派監(jiān)督。這種監(jiān)督模式雖然在形式上解決了由縣支行自身監(jiān)督帶來(lái)的獨(dú)立性和權(quán)威性不夠的問(wèn)題，又可在一定程度上避免出現(xiàn)由上級(jí)行集中監(jiān)督而產(chǎn)生的不利情況。但也存在以下不足之處：一是派駐監(jiān)督對(duì)監(jiān)督人員的管理難度增加，人力、物力耗費(fèi)較大；二是委派監(jiān)督必將形成業(yè)務(wù)歸上級(jí)行管理和人員歸所在支行管理的“雙重”管理方式，難以保證事后監(jiān)督完全的獨(dú)立性和超脫性；三是不論派駐監(jiān)督或委派監(jiān)督，相對(duì)于縣支行其他工作人員而言，監(jiān)督人員可能會(huì)產(chǎn)生某種程度上的優(yōu)越感，加之對(duì)監(jiān)督人員的管理難度較大，易使其發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，從而影響監(jiān)督效果。

三、基本結(jié)論

1.關(guān)于上級(jí)行集中監(jiān)督模式。很顯然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種監(jiān)督模式是發(fā)展的方向。但在目前各種基礎(chǔ)性條件尚不具備的情況下，如國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)由TBS（國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)）過(guò)渡到TCBS（國(guó)庫(kù)集中核算系統(tǒng)）、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算事后監(jiān)督系統(tǒng)上線(xiàn)運(yùn)行、中心支行國(guó)庫(kù)核算監(jiān)督人員數(shù)量增加、素質(zhì)提高等，陡然把縣支行的國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督工作在空間上“移位”到上級(jí)行，是很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，相反還會(huì)在一定程度上降低基層央行國(guó)庫(kù)的服務(wù)質(zhì)量和效率，尤其是對(duì)所轄縣支行較多的上級(jí)行來(lái)說(shuō)，此種監(jiān)督模式的監(jiān)督效果更是難以想象。

2.關(guān)于其他三種監(jiān)督模式。由上述分析不難看出，縣支行同部門(mén)監(jiān)督模式因在獨(dú)立性和權(quán)威性問(wèn)題上存在缺陷，故難以真正起到防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)水平提升的作用；縣支行跨部門(mén)監(jiān)督模式較同部門(mén)監(jiān)督模式有較大改進(jìn)，但在推進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新與提升服務(wù)效率方面又存在明顯不足；上級(jí)行派駐或委派監(jiān)督模式雖然兼有前兩種模式的優(yōu)勢(shì)，但真正付諸實(shí)施難度較大，且制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果很難得到保證。

3.切實(shí)可行的過(guò)渡監(jiān)督模式。通過(guò)全面比較分析，我們認(rèn)為，構(gòu)建比較切實(shí)可行的過(guò)渡監(jiān)督模式，應(yīng)該是在加大縣支行人員整合力度的基礎(chǔ)上，從縣支行現(xiàn)有的人員中選取1-2名精通國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的人員，專(zhuān)職從事國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督，不隸屬于國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)部門(mén)，直接對(duì)分管行領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)行相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，并在制度上明確規(guī)定其享有參加各類(lèi)相關(guān)會(huì)議和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的權(quán)利。這樣，既可較好地解決現(xiàn)行監(jiān)督模式中獨(dú)立性和權(quán)威性不夠的問(wèn)題，又能在很大程度上提高國(guó)庫(kù)事后監(jiān)督的效果，不失為一種易于施行并行之有效的應(yīng)對(duì)之策。