李立新

摘要：本文在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展過程中存在的問題，并提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶小額信貸；對(duì)策建議

小額信貸是發(fā)展中國(guó)家大力發(fā)展的農(nóng)村信貸產(chǎn)品之一，是金融支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段。為全面了解農(nóng)戶小額信貸經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀和原因，研究可行性對(duì)策，最近，我們采取座談、走訪、問卷調(diào)查等形式，對(duì)衡陽市農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代起，衡陽市開始引進(jìn)并推行以政府為主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)直貸到戶的小額信貸“孟加拉模式”。經(jīng)過10多年的實(shí)踐，農(nóng)戶小額信貸在支持“三農(nóng)”發(fā)展、幫助農(nóng)村低收入群體脫貧方面起到了不可替代的作用，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分。目前衡陽市經(jīng)營(yíng)小額信貸的正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用社，資金來源為吸收存款和中央銀行再貸款。2011年全市農(nóng)村信用社建立農(nóng)戶信用檔案35.62萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的24.6%，累計(jì)發(fā)放小額農(nóng)戶貸款15億元，余額9.14億元，有效支農(nóng)覆蓋面達(dá)到29.3%；轄區(qū)農(nóng)業(yè)在遭受歷史罕見冰災(zāi)等不利因素影響下，仍保持良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)民人均純收入5617元，比上年增長(zhǎng)15%，高于湖南省平均水平1105元。

二、主要問題

（一）農(nóng)戶小額信貸手續(xù)繁瑣與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)在特征的矛盾

作為農(nóng)村信用社聯(lián)結(jié)千家萬戶的金融紐帶，農(nóng)戶小額信貸其顯著特點(diǎn)是額小、量大、分散，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理方式。從貸款程序來看，分為建檔、評(píng)級(jí)、頒證、貸款等操作手續(xù)，審批環(huán)節(jié)多，時(shí)限較長(zhǎng)。面對(duì)眾多的貸款農(nóng)戶，特別是在交通不便、位置偏遠(yuǎn)的落后山區(qū)，不但貸前調(diào)查難度加大，而且貸時(shí)審查、貸后檢查和貸款催收的任何一個(gè)環(huán)節(jié)也不能少，要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，增加了小額信貸的管理難度和經(jīng)營(yíng)成本，降低了小額信貸的質(zhì)量與效益。同時(shí)，由于基層社審批權(quán)限不大，絕大多數(shù)農(nóng)戶提出貸款申請(qǐng)，都要上報(bào)縣（區(qū)）聯(lián)社審批，不僅耽誤時(shí)間，而且在貸款數(shù)量上也打折扣，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)效性、季節(jié)性較強(qiáng)等內(nèi)在特性。據(jù)調(diào)查，衡陽市距離縣城最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近80公里，信貸員調(diào)查一筆貸款業(yè)務(wù)最長(zhǎng)需2-3天。

（二）農(nóng)戶小額信貸支農(nóng)政策性與農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的矛盾

一是小額信貸主要面向中低收入農(nóng)戶，支持農(nóng)村弱勢(shì)群體，缺乏有效抵押物，客觀性決定了其所面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)不可回避。二是小額信貸支農(nóng)義務(wù)與政策扶持不對(duì)等，缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和一定的利息補(bǔ)貼、呆賬貸款核銷等配套措施，制約其支農(nóng)后勁。三是小額信貸受地方政府直接干預(yù)較多，盈利能力較弱，與農(nóng)村信用社商業(yè)性和可持續(xù)性發(fā)展的要求不匹配。由于缺乏內(nèi)在動(dòng)力，“后顧之憂”頗多，農(nóng)信社發(fā)放小額信貸仍然較為謹(jǐn)慎，中低收入農(nóng)戶可獲得小額信貸的可能性仍然沒有較大的改觀，甚至出現(xiàn)“扶富不扶貧”的現(xiàn)象。據(jù)對(duì)衡陽市100個(gè)農(nóng)戶跟蹤調(diào)查，2011年第四季度支農(nóng)貸款滿足率僅為36%，同比下降21個(gè)百分點(diǎn)；80%左右的農(nóng)戶小額信用貸款實(shí)際上是投向高收入農(nóng)戶。農(nóng)民“貸款難”問題并未根本好轉(zhuǎn)，對(duì)抵御當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。

（三）農(nóng)戶小額信貸的推廣發(fā)展與農(nóng)信社管理體制的矛盾

雖然農(nóng)村信用社投放農(nóng)戶小額信貸取得了一定成效，但由于政策變化、體制不順等原因，小額信貸的推廣和發(fā)展面臨一系列阻力。一是農(nóng)村信用社缺乏完善的組織體系，管理水平難以適應(yīng)小額信貸的現(xiàn)實(shí)需要?？h（區(qū)）聯(lián)社實(shí)行統(tǒng)一法人后，與市辦事處的管理體制并未完全理順；基層社缺乏獨(dú)立性，信貸責(zé)、權(quán)、利不清甚至脫節(jié)等。二是農(nóng)村地域遼闊、貸款農(nóng)戶居住分散，行業(yè)管理部門對(duì)小額信貸的管理監(jiān)督工作難以有效跟進(jìn)，加之人員素質(zhì)良莠不齊，一定程度上弱化了小額信貸在農(nóng)村的發(fā)展速度和推廣程度。

（四）農(nóng)戶小額信貸現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民需求變化的矛盾

主要反映在：一是額度太小。目前農(nóng)戶小額信貸額度大多在1-3萬元區(qū)間，還有更小的幾百元。這種小額度扶貧性貸款只能解決種子、化肥、農(nóng)藥等所需資金，難以滿足農(nóng)戶家庭及新型經(jīng)濟(jì)組織多元化的信貸需求。而大部分農(nóng)戶小規(guī)模的生產(chǎn)資金可通過自籌解決，除了經(jīng)營(yíng)狀況不善的外，其余基本不需要小額信貸。近幾年，衡陽市小額信貸規(guī)模逐步減少，到2011年降至2005年后的最低水平，市場(chǎng)平均占有率不足10%。二是期限過短。農(nóng)戶小額信貸一般控制在1年以內(nèi)，“春放秋收冬不貸”做法與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)反季節(jié)、長(zhǎng)周期的特點(diǎn)不甚匹配，導(dǎo)致信貸與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾日益尖銳。如林果業(yè)約1-3年；農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、儲(chǔ)運(yùn)業(yè)、農(nóng)民住房與子女助學(xué)貸款需1-4年；油茶林開發(fā)見效期一般要5-7年，甚至更長(zhǎng)，而短期的信貸投入難以發(fā)揮應(yīng)有的資金扶持作用。三是利率偏高。農(nóng)戶小額信貸按照同檔次基準(zhǔn)利率上調(diào)60%－80%甚至“一浮到頂”。農(nóng)民承受利率壓力，金融需求欲望日益降低。據(jù)對(duì)衡陽市100戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，認(rèn)為小額信貸額度偏低的占64%；認(rèn)為期限太短的占50%；認(rèn)為利率過高的占59%，而在農(nóng)戶能承受的最高年利率方面，50%在5%以下，32%在5%-10%，僅有18%能承受10%以上的利率。

三、對(duì)策建議

（一）加大國(guó)家宏觀政策的支持與引導(dǎo)

產(chǎn)業(yè)政策方面。要制定國(guó)家擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，加大“家電下鄉(xiāng)”、“汽車下鄉(xiāng)”、“萬村千鄉(xiāng)市場(chǎng)”、“雙百市場(chǎng)”、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)村信息化建設(shè)進(jìn)程。建立政府主導(dǎo)的多元化農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，大幅度提高政府土地出讓金收益、耕地占有稅新增收入用于農(nóng)業(yè)比例，拓寬農(nóng)業(yè)投入來源渠道。加快農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)，從根本上解決農(nóng)民因缺失有效抵押導(dǎo)致“貸款難”的問題。財(cái)政政策方面。要建立財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，免征農(nóng)村信用社營(yíng)業(yè)稅，免征農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)所得稅，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等。加大財(cái)政有效投入，擴(kuò)大財(cái)政貼息貸款的范圍和額度。貨幣信貸政策方面?；鶎尤诵幸浞职l(fā)揮“窗口指導(dǎo)”作用，完善“三農(nóng)”信貸考核制度及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)資金及時(shí)回流農(nóng)村。對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金政策，對(duì)農(nóng)戶小額信貸實(shí)行優(yōu)惠利率等。創(chuàng)新支農(nóng)再貸款政策，在期限、利率上采用“區(qū)別對(duì)待、分類管理”的辦法，使資金使用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相吻合。金融監(jiān)管政策方面。要改變監(jiān)督理念，對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管要從合規(guī)型轉(zhuǎn)向防范風(fēng)險(xiǎn)與提高效率相結(jié)合，將改善金融監(jiān)管與鼓勵(lì)金融創(chuàng)新相結(jié)合，適時(shí)適度放寬資金、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，防止“一刀切”，以免挫傷其支農(nóng)積極性。對(duì)僻遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社，由銀監(jiān)機(jī)構(gòu)委托當(dāng)?shù)匮胄蟹种C(jī)構(gòu)監(jiān)管，以此節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

（二）重視農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的定位與布局

當(dāng)前，亟待構(gòu)建商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融互為補(bǔ)充、機(jī)構(gòu)多元、產(chǎn)權(quán)明晰、競(jìng)爭(zhēng)充分的農(nóng)村金融服務(wù)體系。農(nóng)村信用社要立足服務(wù)“三農(nóng)”不動(dòng)搖，加快推進(jìn)股份制改造，改善法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮支農(nóng)主力軍作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)發(fā)展。郵儲(chǔ)銀行要充分發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣、資金來源較充裕的優(yōu)勢(shì)，逐步占據(jù)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)主導(dǎo)地位，開辟郵儲(chǔ)資金回流農(nóng)村新渠道。加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。探索建立多層次、多形式的政策性農(nóng)村擔(dān)保機(jī)制。

（三）推進(jìn)小額信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新服務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)防范

要積極探索、創(chuàng)新適合“三農(nóng)”特點(diǎn)、具有差異性和多樣化的小額信貸新產(chǎn)品，為新農(nóng)村建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。大力發(fā)展林權(quán)質(zhì)押、土地使用權(quán)質(zhì)押、訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)村廠房抵押貸款等信貸新品種，滿足農(nóng)村多元化的信貸需求。在小額信貸和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的基礎(chǔ)上，試行農(nóng)戶貸款+貸記卡“一卡通”，推行發(fā)展“信貸+訂單”、“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“市場(chǎng)+基地+農(nóng)戶”等信貸模式，開發(fā)“信貸＋擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)”、“信貸+財(cái)政貼息”等金融服務(wù)新產(chǎn)品。針對(duì)目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢(shì)、新要求，對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款的對(duì)象、額度、期限等進(jìn)行延伸，適當(dāng)下放基層農(nóng)信社貸款權(quán)限和授信額度，減少審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化信貸手續(xù)。適時(shí)開展業(yè)務(wù)雙向培訓(xùn)，充實(shí)農(nóng)村信貸專業(yè)隊(duì)伍。同時(shí)，建立一套科學(xué)嚴(yán)密、行之有效的信貸管理機(jī)制，努力提高產(chǎn)品創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)防范和控制能力。

（四）強(qiáng)化農(nóng)村金融環(huán)境與誠(chéng)信建設(shè)

一是夯實(shí)信用基礎(chǔ)。強(qiáng)化農(nóng)村信用知識(shí)宣傳，繼續(xù)全面推進(jìn)信用單位、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村和信用戶等信用工程創(chuàng)建活動(dòng)，營(yíng)造“守信光榮、失信可恥”的社會(huì)環(huán)境。加快社會(huì)征信體系建設(shè)，建立農(nóng)戶信用檔案和信用數(shù)據(jù)庫(kù)。建議人總行盡快出臺(tái)相關(guān)辦法，制定統(tǒng)一的農(nóng)村信用評(píng)級(jí)和采集標(biāo)準(zhǔn)。二是完善責(zé)任機(jī)制。由政府部門牽頭，組織成立區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各相關(guān)部門職責(zé)，建立區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系，納入政府目標(biāo)管理。三是營(yíng)造法治環(huán)境。建議執(zhí)法部門推廣簡(jiǎn)易訴訟程序，降低金融債權(quán)案件訴訟費(fèi)用，堅(jiān)決打擊惡意逃廢債和賴債行為，增強(qiáng)金融維權(quán)的成效。地方政府要制定完善有關(guān)信用管理、房產(chǎn)抵押登記、評(píng)估等地方性法規(guī)，規(guī)范當(dāng)事人的金融行為。

（五）加快建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保險(xiǎn)機(jī)制

要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為農(nóng)戶小額信貸成果提供保障。一是建立體系，成立專業(yè)組織。建議國(guó)家盡快將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從商業(yè)保險(xiǎn)公司中分離出來，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司開辦涉農(nóng)保險(xiǎn)，引導(dǎo)建立互助保險(xiǎn)組織。完善農(nóng)村巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，探索建立農(nóng)村再保險(xiǎn)體系。二是創(chuàng)新產(chǎn)品，延伸服務(wù)領(lǐng)域。積極開發(fā)適合農(nóng)村和農(nóng)民需要的險(xiǎn)種，嘗試建立政府補(bǔ)貼、農(nóng)戶自繳、保險(xiǎn)公司承擔(dān)保費(fèi)“三三制”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度和廣度，如推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)；為進(jìn)城農(nóng)民工提供人身、醫(yī)療保險(xiǎn)等。三是完善立法，提供法制保障。明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中的職能與作用，確定政府的財(cái)政投入與政策措施，推動(dòng)和扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。