李斯令

摘 要：高校行政權力是指高校因法律、法規(guī)授權，依法以自己名義行使對公共事務管理職權的權力。當前高校行政權力與法人權利混淆于“辦學自主權”，存在權力屬性不清晰、程序規(guī)范不到位與救濟體系不完善等問題，可以從法律法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等多層次多部門完善立法，在權力來源、程序設定、外部監(jiān)督等多方面加強對高校行政權力的法律控制。

關鍵詞：教育法；高校行政權力；法律控制

在我國目前的教育法律體系下，高校作為法人組織應有的固有權利和具有國家公共管理職權性質的行政權力，都被作為高校辦學自主權籠統(tǒng)地規(guī)定于《教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)，導致人們對“高校權力”認識的混淆與誤解。高校行政權力作為行政性的權力，卻一直未能納入嚴格的行政法規(guī)制。

一、行政法規(guī)制高校行政權力的法理依據(jù)

高校依據(jù)以《教育法》和《高等教育法》為主的公法而設立，履行以提供高等教育為內容的公共服務職權，其目的在于保障公民高等教育權的實現(xiàn)，具有維護社會整體利益的價值。為了保障高校提供高等教育職能的實現(xiàn)，法律授予其在招生和日常的教育和管理活動中，享有優(yōu)越于教師、學生的教育、教學和管理的權力。這些權力到底是什么法律屬性？在司法實踐中，最高人民法院曾以公報的形式指出，“由于其（高校）代表國家行使對受教育者頒發(fā)學業(yè)證書、學位證書的行政權力時引起的行政爭議，可以適用行政訴訟法予以解決”[1]。2004年更是傳出最高人民法院將專門就高等教育領域的行政訴訟問題出臺司法解釋，但反復征求意見后至今尚未出臺，爭論的焦點是如何界定高校行政權力，以及哪些可以納入行政訴訟受理范圍。

高校行政權力是指高校因法律、法規(guī)授權，依法以自己名義行使對公共事務管理職權的權力。行政權力一般具有以下特征：相對于其它國家權力而言，行政權力具有裁量性、主動性和廣泛性等特點；相對于社會組織、公民個人而言，它則有強制性、單方性和優(yōu)益性等特點。[2]高校所承擔的某些具有國家公共管理職權性質的職能和權力，實際上是行政機關在高等教育領域中的職能和權力的具體反映，其權力內容屬于公權力的范疇。如《教育法》第28條第4項規(guī)定的學籍管理、獎勵、處分權，第5項規(guī)定的頒發(fā)學業(yè)證書權等都具有明顯的強制性、單方面意志屬性，符合行政權力的主要特征。

一般認為，學校按照章程自主管理，招生錄取，對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書，對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分等，是高校具有一定社會公益職能、行使社會管理職能的表現(xiàn)，因而所行使的權力是行政權力。[3]行政法學中存在一種主張控制行政權力的觀念或學說。要加強對高校行政權力運行的控制，這是由行政權力本身的特征所決定的。第一，權力的運行規(guī)律告訴我們，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，無論行政權力怎么發(fā)展，這條規(guī)律是不會變的；第二，權利的實現(xiàn)規(guī)律告訴我們，行政權力不僅與公民權利之間的強度差異懸殊，而且非常容易直接影響甚至侵害公民權利。從現(xiàn)代行政來看，隨著行政權力的不斷擴張，必須加強對其控制，高校行政權力也不例外。

二、高校行政權力現(xiàn)行法律制度存在的問題

自上世紀末以來，教育訴訟案件頻繁出現(xiàn)，引發(fā)了學者對高校法律地位、高校行為性質的大討論，其中較多的是從教育管理的視角進行研究，而從行政法視角對高校行政權力相關法律制度進行全面審視的相對較少。

（一）權力設定：高校行政權力與法人權利相混淆

雖然學界基本承認高校行使的部分權力是通過法律、法規(guī)授權給高校行使的公共職權，但目前《教育法》、《高等教育法》對學校的法律性質、學校與學生之間法律關系以及高校權力的屬性并沒有作出明確規(guī)定。由于高校權力在源頭上沒能解決權力性質的問題，導致了高校法律地位云遮霧罩，高校行使的權力屬性不清晰，高校行政權力與高校作為法人組織的固有權利都因為“辦學自主權”的籠統(tǒng)規(guī)定而相混淆。

目前，立法上尚未真正解決高校法律地位的問題，更沒有解決高校哪些權力應屬行政權力的問題。雖然一般認為高校是因“法律、法規(guī)授權”獲得行政主體資格，可以行使部分行政權力，但法律法規(guī)怎樣的規(guī)定可以認為是授權行為？高校根據(jù)《教育法》、《高等教育法》規(guī)定享有的諸多權力中，到底哪些權力是授權獲得，哪些是高校作為法人組織本身應該就有？哪些屬于行政法意義上的行政權力，哪些又根本不具有行政權力特性？這些疑惑的存在都使“法律、法規(guī)授權”在解釋“授權”現(xiàn)象時顯得模棱兩可。

（二）權力運行：高校行政權力在行政法制外游離

凡行政權，其核心即為自由裁量權，它是國家賦予行政主體在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力。高校的主要活動是從事教學、科研工作，要求有一個較寬松的學術環(huán)境。因此高校作為行政主體，需要擁有比一般行政主體更大的自主權。但任何權都可以被濫用，行政自由裁量權更是如此。孟德斯鳩早就指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經(jīng)驗，有權力的人行使權力一直遇到有界限的地方才休止?！?/p>

高校管理由于其專業(yè)技術性，法律法規(guī)往往只做一些籠統(tǒng)原則的規(guī)定，很多具體的操作性規(guī)定都需要學校通過管理細則的形式予以明確。目前，在我國教育類法律、法規(guī)中，直接涉及高校學生管理的主要有兩部規(guī)章，即原國家教委頒布的《高等學校學生行為準則》與《普通高等學校學生管理規(guī)定》。各高校對學生進行管理的規(guī)定一般都是在以上兩部規(guī)章的基礎上自行制定的，林林總總、各具特色，但總的特征是抽象、籠統(tǒng)、粗糙。[4]高校對法律法規(guī)規(guī)定的哪些事項可以制定更高標準的規(guī)則，哪些又不能制定更加嚴格的規(guī)定，這些規(guī)定的缺失導致高校行政權力界限模糊。

（三）權力監(jiān)督：高校行政權力相應權利救濟體系缺失

法律、法規(guī)對高校法律地位沒有作出明確規(guī)定，不僅使學生在尋求權利救濟時不知道該選擇何種途徑，甚至裁判機構在受理此類案件時也會難以判定。任何合法權益的存在，都要求提供救濟途徑。雖然《普通高校學生管理規(guī)定》第五條規(guī)定，對學校給予的處分或者處理有異議，學生享有向學校、教育行政部門提出申訴的權利，但校內申訴制度的設計作為一個教育部門設計的內部權利救濟制度，其公正性和權威性顯然不及外部監(jiān)督。

既然高校部分權力在性質上屬于行政權力，按照行政法制的基本要求，就應設計行政復議與行政訴訟制度為之提供救濟。然而，目前行政復議制度在處理高校行政案件時還處于空白。《普通高校學生管理規(guī)定》第五條只字未提“行政復議”，而只是籠統(tǒng)規(guī)定可以“提出申訴”。作為一種權利救濟制度的規(guī)定，這是非常模糊且不嚴謹?shù)?。同樣是《普通高校學生管理規(guī)定》第五條的規(guī)定，“對學校、教職員工侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”，字面上只能理解為只有人身權、財產(chǎn)權受到侵害時才能提起訴訟，而且這種訴訟的性質也是模糊不清的，這也一直被大家所詬病。

三、完善高校行政權力相關法律制度的建議

再完善的行政法都無法把所有行政性的權力都納于其規(guī)制之中，行政法制發(fā)展相對于行政權力擴張總是表現(xiàn)出一定的滯后性。但當某一領域的行政權力弊端日漸暴露，甚至在司法實踐中已經(jīng)有所突破后，以法律制度的形式規(guī)范這種權力才是理性的選擇。

（一）以法律法規(guī)明確高校行政權力的合法來源

法律、法規(guī)要在高校行政權力設定階段加強控制，即規(guī)范授權現(xiàn)象。法律、法規(guī)要對高校權力屬性進行清晰界定，至少要在立法中將行政權力從高校一般權力中析出。既然我們已經(jīng)認識到高校行政權力客觀存在，就要明確對這種權力的安排并設定權力界限。特別是要解決法律法規(guī)何為授權、如何授權的問題。筆者認為，目前可以通過修訂《教育法》、《高等教育法》，進一步明確高等學校的法律性質，確認其部分權力的行政性，從而確定高校與學生之間存在的行政法律關系。同時，要加快《學校教育法》的立法工作，系統(tǒng)地規(guī)定教育領域的重要法律問題，使高校行政權力的來源更加明確，范圍更加清晰。

（二）以部門規(guī)章完善高校行政權力運行體系

規(guī)章相對法律法規(guī)更加具體、更具操作性，高校往往都是直接依據(jù)規(guī)章行使行政權力，因此依托部門規(guī)章進一步規(guī)范和完善高校行政權力運行體系是非常必要和完全可行的?？紤]到目前我國法制建設的實際情況，可以授權教育行政主管部門根據(jù)《教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)，以部門規(guī)章的形式對高校行政權力的規(guī)范運行作出具體規(guī)定。這種規(guī)定的核心內容包括：（1） 強化高校行政權力行使的正當程序。行政法原理的基本要求是行政權力的行使一定要遵從嚴格的程序規(guī)范，這就要求高等學校在實施行政行為時，必須遵循正當程序原則，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據(jù)和理由，聽取相對人的陳訴、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。（2） 進一步完善教育申訴制度。教育申訴制度是一項維護學生、教師合法權益的內部救濟制度，這種校內申訴制度在解決教育糾紛的問題上，具有便利性、專業(yè)性等優(yōu)勢?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》已經(jīng)規(guī)定“學校應當成立學生申訴處理委員會”，這是一個很大的進步，但具體的申訴程序與辦法，還有待《學生申訴辦法》等規(guī)范性文件予以明確。（3） 探索切實可行的行政復議制度。建議將《普通高校學生管理規(guī)定》第六十三條“學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定之日起15個工作日內，可以向所在地省級教育行政部門提出書面申訴”中的“提出書面申訴”明確修改為“提起行政復議申請”。如此規(guī)定，不僅為教育系統(tǒng)的行政復議制度提供更加明確的依據(jù)，也將有利于與即將到來的高等教育行政訴訟制度的銜接。

（三）以司法解釋強化高校行政權力司法監(jiān)督

為保護高校學生的合法權益，維護和監(jiān)督高校依法行使行政職權，最高人民法院可以通過司法解釋的形式，將高校招生錄取、學歷學位頒發(fā)、影響學生身份或學歷學位獲得的重大紀律處分等行政行為，明確納入行政訴訟范疇，為高校行政權力的司法監(jiān)督提供明確的依據(jù)。當然，在建立司法審查制度的同時，也要注意把握審查廣度和深度，即要遵循司法審查有限原則，不能侵犯高?；谄鋵W術能力或一般法人管理職能而行使的自主權。筆者認為，司法審查介入高等教育領域，其廣度應當限定為對學生基本權利的保護，其深度則應當以不超越合法性審查為邊界。同時，鑒于高等教育糾紛的專業(yè)性、技術性，可以考慮設計行政復議前置制度。行政復議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟。這樣的制度設計，不僅能夠保證司法對教育領域的有效監(jiān)督，又能充分發(fā)揮教育系統(tǒng)內部自身糾錯的能力，實現(xiàn)二者的和諧統(tǒng)一。

參考文獻：

[1]最高人民法院公報[J].1999（4）：141.

[2]羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，1996.5.

[3]石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學評論，2003（4）：23.

[4]段海峰.行政法視角下的高校管理[M].北京：人民出版社，2010.243.

(責任編輯 劉第紅)