張心國

我們應該明確地認識到，救災事大，救災工作必須以政府為主導。且不說歷史上災害與賑災在社會發(fā)展和朝代變遷中發(fā)揮著多大的作用，就現(xiàn)代社會發(fā)展的歷程來看，這一前提都是很難改變的。之所以如此，原因在于：一、救災工作涉及人的生命，人命關天，對生命的保護與關注是執(zhí)政為民的第一要務；二、救災工作涉及政治、經(jīng)濟、軍事、外交、文化等各個領域，是恢復經(jīng)濟、保障民生和社會持續(xù)發(fā)展的重要且龐大的系統(tǒng)工程；三、實踐證明，在重大的救災活動中，哪級政府如稍有松懈和怠慢或指揮不力，重者引發(fā)政治動蕩，影響甚至危及政權的穩(wěn)定，輕者動搖政府領導人的公信力和威望；四、救災活動已成為各國軍事在非傳統(tǒng)安全領域增強互信與合作的國際外交途徑；五、國家賦予政府的職責，所建立的資金、物資保障機制以及政府部門強大的運轉(zhuǎn)機制決定了政府是救災的主渠道。

在救災工作領域內(nèi)，救災捐贈屬自然災害救助工作范疇。2010年9月開始施行的國務院《自然災害救助條例》，規(guī)定了災害救助工作必須遵循“以人為本、政府主導、分級管理、社會互助、災民自救的原則”；明確了“國家鼓勵和引導單位和個人參與自然災害救助捐贈、志愿服務等活動”；確立了“紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織依法協(xié)助人民政府開展自然災害救助工作”的地位和職責。這是對我國救災捐贈工作幾十年來實踐和發(fā)展過程的總結，也是指導救災捐贈工作的根本方針和政策。

如何做好救災捐贈工作，必須對救災捐贈工作發(fā)展歷程、有關政策和工作原則、中華慈善總會如何開展救災捐贈有所了解。以下將就這三個層面做些回顧與介紹，供大家參考。

救災捐贈工作發(fā)展歷程的簡要回顧

新中國成立以來，災害救助工作一直由內(nèi)務部負責。文革結束，原內(nèi)務部恢復更名為民政部后，這項工作仍歸民政部負責。長期以來，其工作方針是立足于“生產(chǎn)自救”和“輔之于國家必要的救濟和扶持”。社會互助領域局限于小范圍的鄰里鄉(xiāng)親、集體之間的互助，開展全社會大規(guī)模的救災捐贈無從談起。上世紀八十年代，民政部打破禁錮，首先從接受國際援助為突破口，開辟了救災捐贈工作新領域。經(jīng)歷八十年代接受聯(lián)合國開發(fā)署、救災署、歐共體的幾次物資援助后，八十年代末民政部初步形成政府對政府、民間對民間接受國際救災援助的思路，開辟了民間力量這個重大的新途徑。

1991年，華東地區(qū)遭遇特大洪澇災害，損失嚴重。我國政府以“中國國際減災十年委員會”名義，第一次向國際社會緊急呼吁提供救災援助，直接引發(fā)了第一次全國性大規(guī)模的救災捐贈活動，在國內(nèi)外特別是港澳臺地區(qū)引起前所未有的震動和響應，所籌募的捐贈款物達23億元人民幣，相當于該年中央特大自然災害救濟款預算的近3倍。這次行動對救災捐贈工作的建立與開展具有深遠的影響和重大的意義，表現(xiàn)在：一、形成了全國性組織社會力量開展救災捐贈的工作雛型；二、印證了發(fā)動民間力量參與救災的條件已趨成熟；三、促進民政部開辟了災害緊急救援、救災物資儲備、應急響應機制等工作新領域；四、萌生了建立民間慈善組織的思路，促進了中華慈善總會在1994年正式建立。隨著1991年之后幾次較大規(guī)模的接受救災捐贈活動，逐步充實了救災捐贈工作內(nèi)容，在注重農(nóng)房恢復重建、豎立永久性紀念標志和組織捐贈者考察、向捐贈者交代等方面建立了示范性的模式。

1991年的救災捐贈，僅是政府部門自行組織和操作的工作模式，還沒有任何民間社會組織或機構參與其中。1994年中華慈善總會成立，其章程開宗明義地指出，中華慈善總會將發(fā)揚人道主義精神，為幫助社會上不幸的個人和困難群體開展多種形式的社會救助工作；其業(yè)務范圍除籌募善款外，首要的是協(xié)助或受政府委托開展救災賑濟工作。這預示著中華慈善總會將在救災捐贈工作領域發(fā)揮重大的作用。

1998年中華慈善總會在抗洪搶險中斗爭中的重大亮相，歷史性地宣示慈善組織站上了救災捐贈工作舞臺，民間組織將在該領域發(fā)揮重大的作用?？购閾岆U斗爭中，總會充分發(fā)揮民間組織的特點，繼承開展全國性接受救災捐贈的工作模式，在艱難的環(huán)境中，轟轟烈烈地開展了具有里程碑意義的救災捐贈活動。是年8月16日由中華慈善總會、中國紅十字會、中央電視臺主辦的現(xiàn)場直播電視晚會，籌募款物6億多元，總會的知名度一夜之間從2％上升到36％，形成極大的轟動和影響。從國家領導人，政府各部門到平民百姓，整個社會認識到了慈善總會這個民間社會組織的存在以及其發(fā)揮的作用。從此，在歷次重大的全國性救災捐贈活動中，中華慈善總會與中國紅十字會均成為代表社會組織接受救災捐贈的主體機構。突出表現(xiàn)在2003年的“抗擊非典”、2005年的“援助印度洋海嘯國家”、2008年的“抗低溫雨雪冰凍災害”和“512汶川地震抗震救災斗爭”、2010年的“西南地區(qū)嚴重旱災”、“414玉樹地震抗震救災斗爭”和“甘肅舟曲泥石流災害”等所參與和開展的救災捐贈活動。

1998年至2010年13年間，歷次的救災捐贈活動直接或間接地影響了我國有關政策法規(guī)的制定，提升了慈善組織的地位，爭取到了社會組織的話語權，促進了全社會關注和熱心慈善的氛圍。這可以從黨和政府的文件、國家所制定的法律法規(guī)、慈善組織的蓬勃發(fā)展、慈善成為社會熱點話題等方面得到驗證。最為突出的表現(xiàn)是：如果說1991年全國性的救災捐贈活動僅是民政部門獨攬的話，從1998年抗洪搶險斗爭直至2008年汶川地震、2010年玉樹地震斗爭中，全國的救災捐贈活動已形成民政、慈善、紅會三家共同合作的局面。（汶川的700多億元、玉樹的80多億元）。

有關救災捐贈政策法規(guī)的解讀

從1999年6月28日頒布9月1日施行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》到2010年7月8日公布9月1日施行的國務院《自然災害救助條例》，歷時11年。11年間，有十多個涉及慈善工作的法規(guī)和政策陸續(xù)出臺。其中重要的法規(guī)有：2004年3月8日國務院頒布的《基金會管理條例》和2008年4月28日民政部頒布的《救災捐贈管理辦法》；重要的政策性文件有：2001年1月15日財政部、國家稅務總局、海關總署發(fā)布的《扶貧、慈善組織慈善性捐贈物資免征進口稅收的暫行辦法》、2008年5月31日國務院辦公廳《關于加強汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用的通知》、2008年6月30日國務院辦公廳《關于汶川地震抗震救災捐贈資金使用指導意見》、2010年7月7日民政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、審計署《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》。這些政策法規(guī)對于慈善組織在救災捐贈活動中所涉及的關鍵問題都做了規(guī)定。

一、關于救災捐贈募捐主體的認定。1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定：公益事業(yè)包括救助災害；國家支持鼓勵公益事業(yè)的發(fā)展，對公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位給予扶持和優(yōu)待；公益性社會團體是指依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體。2008年4月28日民政部頒布的《救災捐贈管理辦法》規(guī)定：救災募捐主體是指在縣級以上人民政府民政部門登記的具有救災宗旨的公募基金會。由于中華慈善總會成立于1994年，其名稱和機構性質(zhì)在1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)范為“以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體”，與基金會同類。2004年頒布的《基金會管理條例》第一次明確基金會分為公募和非公募。根據(jù)捐贈法的類別規(guī)范以及登記部門認可的總會章程（業(yè)務范圍包括籌募善款），民政部對中華慈善總會按照《基金會管理條例》予以規(guī)范，按“公募基金會”進行管理。2008年國務院辦公廳在有關汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用政策性文件更是進一步明確了“各級紅十字會、慈善會等具有救災宗旨的公募基金會可以救災名義向社會開展募捐活動，接收救災捐贈”。2010年國務院頒布的《自然災害救助條例》規(guī)定：“紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織依法協(xié)助人民政府開展自然災害救助工作”，再一步確認了紅會、慈善會和公募基金會同屬公募機構的社會組織屬性。

以上募捐主體的認定，各地在制定法規(guī)中涉及資格認定條款的聽證會上，可以充分地、有理有據(jù)地給予說明。

二、關于救災捐贈款物管理使用的工作原則。2008年8月10日溫家寶總理批示：“捐贈款物的接受、管理、使用要做到合理、合法、公開、透明，最后要向社會有個完整、準確、明白的交代”，非常明確地闡述了救災捐贈款物管理使用工作原則。多次的實踐總結以及歷次政策法規(guī)對救災捐贈款物的管理使用工作原則的表述，救災捐贈款物管理使用的工作原則可以歸結為：

（一）統(tǒng)籌安排的原則。在救災捐贈款物的分配上，必須按照國家救災工作部署和災后恢復重建規(guī)劃進行安排。在使用方向上，應根據(jù)救災條例的規(guī)定，主要用于受災人員的緊急轉(zhuǎn)移安置，基本生活救助，醫(yī)療救助，教育、醫(yī)療等公共服務設施和住房的恢復重建，自然災害救助物資的采購、儲存和運輸，以及因災遇難人員親屬的撫慰等項支出。按照社會捐贈的特性，可以具體為：住房重建；學校、醫(yī)院、社會福利等公共服務設施及配套設備的恢復；特困群體的生活補助；農(nóng)村道路、橋梁等基礎設施的恢復重建等有關民生的項目。對于政府統(tǒng)一規(guī)劃的重建項目，社會捐贈資金可以采取認捐認建的方式進行。

（二）尊重意愿的原則。尊重捐贈者意愿是救災捐贈工作以至整個社會捐贈工作的一個重要特點和必須遵循的原則。對于定向捐贈的款物，應當按照捐贈人的意愿使用。要盡量做到滿足要求、優(yōu)先安排，實現(xiàn)民間組織為捐贈者提供服務的基本要求。當由于客觀原因不能達到捐贈人要求時，也要征求捐贈人同意，對捐贈意愿進行調(diào)整和修改。

（三）專賬管理的原則。必須嚴格區(qū)分財政資金與社會捐贈資金的性質(zhì)，不能混淆管理。社會組織所接收的救災捐贈款物，應有別于政府部門，不納入財政專戶，嚴格按照專賬管理，?？顚Ｓ玫脑瓌t進行管理。資金的撥付也應當劃付到有關地方的慈善機構帳戶，簽定委托協(xié)議，按照使用原則進行嚴格的管理。

（四）項目管理的原則。在捐贈資金的使用上，特別是用于恢復重建資金，必須堅持將資金落實到具體項目上，按照項目管理的原則，簽定項目協(xié)議書，以具有法律效用的法律文書規(guī)范、把控、監(jiān)督資金的使用和管理，以保障資金的安全和合理合法的使用。

（五）公開透明的原則。公開透明是社會組織得以生存和發(fā)展的基礎。在信息公開、接受社會監(jiān)督等方面，必須采取強有力的措施：一是公示。對于所接收的資金和物資，其安排撥付情況、使用流向、具體項目與具體捐贈者捐款的對接情況、項目建設和效益等，必須向社會公示，向社會以及捐款者做出完整、準確、明白的交代。二是在援建項目址上設立標有捐贈人、捐贈額的碑、匾或其他永久性紀念物，組織捐贈人進行實地檢查。三是積極主動配合審計、監(jiān)察部門的審計和監(jiān)督。四是接受社會各界、媒體的檢查和監(jiān)督。

三、關于開展救災捐贈提取工作經(jīng)費的政策。救災捐贈與其他的慈善項目捐贈有所不同，根本的區(qū)別在于救災捐贈是政府組織發(fā)動的捐贈活動，政府的號召和組織很大程度地降低了勸募成本，所募的捐贈款物數(shù)額巨大。按照規(guī)定，社會組織要嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)及其自身章程的規(guī)定，并盡可能少提或不提取管理費用。按照我會多年來執(zhí)行的狀況以及國家政策的明確規(guī)定，目前，我會提取的工作經(jīng)費一般控制在所接收救災捐贈資金總額的1％。即使如此少，我們還要向社會明明白白告示：提取經(jīng)費的法律法規(guī)和政策依據(jù)；沒有政府財政一分錢的投入，沒有編制的現(xiàn)實；民間組織生存、發(fā)展以及運作等實際情況，讓全社會對社會組織，至少對中華慈善總會有所了解和理解，從而主動地避免社會對總會的誤解和輿情的誤導。

中華慈善總會如何開展救災捐贈

救災捐贈工作是中央政府統(tǒng)一安排部署下所開展的特殊捐贈活動。他不同于一般日常的慈善捐贈工作，又相對集中地涵蓋了幾乎所有的慈善捐贈形式。其突發(fā)性、集中性、緊急性等特點決定了他必須采取不同于日常工作的形式開展工作。

中華慈善總會歷來所開展的救災捐贈活動，主要從參與中央的救災協(xié)調(diào)機制和啟動救助應急預案兩個方面著手進行的。

一、參與中央政府部門的救災協(xié)調(diào)機制。

在重大自然災害發(fā)生，需動員全社會參與救災時，中央政府均會成立指揮部，并建立有關方面的協(xié)調(diào)機制。在配合政府部門救災工作部署方面，中華慈善總會主要是通過三個既定的重要機制開展工作。一是熱絡，即保持與救災主管部門的熱線聯(lián)絡，如啟動全國性救災捐贈的指令、緊急事務的處理、重要信息的溝通等均通過該機制完成。二是議事，即參加救災工作協(xié)調(diào)會議，商討有關救災事務的處理方案、制定工作原則、接受工作任務等。如汶川地震緊急救援時根據(jù)國家計劃認購1億元活動板房、玉樹地震按照國家重建規(guī)劃安排23億元用于民生重建項目、印度洋海嘯由紅會和我會聯(lián)合在印尼、斯里蘭卡、馬爾代夫三國修建災民新村項目等工作部署均是通過協(xié)調(diào)會議完成的。三是獻策，即通過各種渠道反映捐贈者的意愿和民間組織的看法，提出建設性的意見和建議。如國務院《自然災害救助條例》在制定過程中采納了我會意見，明確提出鼓勵和引導單位和個人參與自然災害救助捐贈的方針，確立了慈善會等社會組織開展自然災害救助工作的法定地位。民政部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、審計署五部門在《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》中采納了我會關于救災捐贈資金管理使用原則和提取工作經(jīng)費的建議等。

二、啟動救助應急預案

中華慈善總會在強化各項制度建設（籌募、物資、財務、進口、外事）和總結歷次的救災捐贈工作經(jīng)驗的基礎上，制定了《特大自然災害等救助應急預案》。這是結合日常工作制度和緊急事務處置兩方面的特性，從操作性和程序性兩方面入手，建立起來的救災捐贈工作應急機制。其內(nèi)容主要包括以下幾個方面：1、啟動條件及程序。2組織指揮和工作體系。3、應急運轉(zhuǎn)機制和工作程序。4、應急準備、捐贈信息的統(tǒng)計與公示。5、救災捐贈款物管理、使用的工作程序。等等。

（一）啟動救災捐贈工作的前提條件是，民政部和有關部門啟動救災一級應急響應并組織開展全國性救災捐贈活動時，才啟動本會的應急預案。（民政部一級應急響應的條件是：一次災害死亡人口達200人以上、轉(zhuǎn)移安置100萬人以上、倒房20萬間以上等）?；蚋鶕?jù)中央及有關部門的指令，啟動預案。

（二）建立組織機構并明確職責。首先是建立以會領導為首的總指揮部，設立總協(xié)調(diào)人。其次是建立各司其職的臨時辦事機構。一般來說應包括：資金組、物資組、宣傳組、前臺辦事機構等等。

（三）建立各項工作流程。如專人負責的資金接收、分配、撥付以及物資接收、調(diào)度、運輸、通關等各環(huán)節(jié)的工作流程。

（四）所有的款物管理分配及其使用，必須由指揮部作出決定，按照程序運轉(zhuǎn)。

（五）人、財、物的準備。包括志愿者的準備。

啟動救災捐贈預案，要求具備如下應對能力：一是要有緊急處置問題、果斷決策的能力與程序（例如緊急采購物資的決定與運作、物資接受的緊急處置）；二是統(tǒng)協(xié)整合，類似戰(zhàn)爭中多兵種的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的指揮，急而不躁，忙而不亂；三是強勢的宣傳，及時果斷地做出應對全社會的動作、言論、對策等，向全社會做出公開、透明、清晰的公關形象；四是強有力的協(xié)調(diào)聯(lián)絡，針對政府部門、辦事部門、各式各樣的捐贈人、捐贈活動等等，要有很高的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡、辦事、決策、政策理解等公關能力；五是要有很好的組織能力，如舉辦大型的義演、義拍等籌募活動。

需注意的工作要點：

一、及時打通物資運輸免過路費的渠道。

二、捐贈渠道的開辟。（銀行、郵局、網(wǎng)絡、手機、等等）。

三、24小時運作的保證（熱線、指揮人員之間的聯(lián)絡、緊急情況下處置程序與方式、志愿人員的培訓等等）。

四、準確完整的捐贈信息隨時錄入的重要性。

五、資料、文檔的歸整的重要性（全面和完整）。

救災捐贈工作是否成功有兩個重要指標，一是規(guī)范和有序，一是公開和透明。作為全國性的民間慈善組織，如何做到這一點，最重要的是：在密切配合政府救災工作部署的前提下，保持民間組織的獨立運作。根據(jù)多年的實踐來看，政府和民間，兩者并不矛盾，而是相輔相成的。在保持民間組織獨立運作方面，我們不僅在啟動應急機制上下功夫，而且通過與全國的三百多個會員單位建立起來的業(yè)務指導、工作配合、項目合作的伙伴關系，為救災捐贈活動的開展、救災捐贈款物的使用管理、救災項目的執(zhí)行等方面奠定了組織基礎。同時，通過企業(yè)家、志愿者、媒體等社會資源為外圍的支持網(wǎng)絡開展好工作。

中華慈善總會在中國災害管理體系中所發(fā)揮的作用，可以歸結為：發(fā)動社會力量組織募捐，堅持項目管理、公開透明等原則和獨立運作的機制，增強了救災資金實力，促進了救災捐贈事業(yè)的發(fā)展和壯大，為我國的自然災害救助制度發(fā)揮了重要的補充作用。