王珍

【摘要】長期以來，我國的基本公共服務(wù)發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同人群之間在基礎(chǔ)教育、社會保障、文化教育方面均存在較大差距。在對陜西省咸陽市農(nóng)村走訪及問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析其城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中存在的問題，并提出以制度創(chuàng)新促進(jìn)均等化進(jìn)程的辦法，如服務(wù)政策的傾斜、供給主體的開發(fā)等。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù) 均等化 供給主體 社會保障

基本公共服務(wù)均等化的涵義

基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)的均等化，就是本著公平公正的原則，盡可能為需求主體提供大致均等的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi)，促進(jìn)社會公平正義，保障社會和諧穩(wěn)定；在保證全體社會成員基本生存和健康的前提下，基本公共服務(wù)均等化更加關(guān)注困難群體的生存和發(fā)展權(quán)利。

咸陽城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化存在的主要問題

咸陽市轄1市、2區(qū)、10縣，人口504萬，農(nóng)業(yè)人口占80.07%。近些年來，咸陽市委、市政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面付出了艱辛的努力，做了大量開拓性工作，并取得了長足進(jìn)步。然而，這種努力還難以滿足農(nóng)民對基本公共服務(wù)需求的全面增長，基本公共服務(wù)方面的供求矛盾依然突出。

咸陽市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育不均衡。主要表現(xiàn)有二：

首先是起點(diǎn)與過程不均衡。咸陽市現(xiàn)有幼兒園603所，普通中小學(xué)1683所，專任教師5.7萬名。值得關(guān)注的是，幼兒園大都集中在城市或縣城，分散的鄉(xiāng)村幾乎沒有正規(guī)幼兒園。以武功縣為例，幼兒園只有2所，這意味著只能吸收縣城里的孩子入托，絕大部分農(nóng)村幼兒未能進(jìn)幼兒園集體生活和接受訓(xùn)練，主要由祖父母看護(hù)。從起點(diǎn)教育開始，農(nóng)村孩子就已經(jīng)比城市孩子晚了幾年。①據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，咸陽農(nóng)村擁有2527所中小學(xué)，而截止2011年，整個(gè)咸陽城鄉(xiāng)共有中小學(xué)1683所，撤并了近千所農(nóng)村中小學(xué)。很多家長支付高成本把子女轉(zhuǎn)向城市中學(xué)，出現(xiàn)了生源的梯級流動(dòng)。一方面，農(nóng)村中小學(xué)校逐漸萎縮，有些學(xué)校出現(xiàn)了自然消亡態(tài)勢；另一方面加大了農(nóng)村學(xué)生求學(xué)的成本和城市教育資源的緊張。

另外，農(nóng)村師資學(xué)歷明顯低于城市，農(nóng)村學(xué)校的校舍、儀器設(shè)備等狀況仍較落后。這成為教學(xué)質(zhì)量低的一個(gè)很重要原因。可見，咸陽市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育在起點(diǎn)就出現(xiàn)了非常明顯的不均等化。

其次，結(jié)果不均衡。咸陽市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育在起點(diǎn)和整個(gè)教育過程中都呈現(xiàn)出不均衡，必然出現(xiàn)結(jié)果的不均衡。在各個(gè)階段農(nóng)村升學(xué)率都低于城市。調(diào)查表明，農(nóng)村學(xué)生初中畢業(yè)升入普通高中的比例僅為34%左右，初中畢業(yè)升學(xué)率的76.5%中， 40%以上的學(xué)生進(jìn)入職業(yè)中學(xué)或技校，這意味著這部分農(nóng)村學(xué)生已經(jīng)提前退出常規(guī)升學(xué)通道。另外，在高等教育入學(xué)機(jī)會上差異明顯。進(jìn)入一流大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，且呈不斷下降趨勢。這一點(diǎn)可以從全國重點(diǎn)名校的生源比例統(tǒng)計(jì)中得到證實(shí)。清華、北大、浙大等農(nóng)村學(xué)生比例不足三成。教育學(xué)博士羅立祝發(fā)現(xiàn)，在保送、自主招生、高考加分中，城市子女獲得的機(jī)會分別是農(nóng)村子女的17.2倍、8.2 倍和7.3倍。而且從目前的自主招生設(shè)計(jì)來看，各校的自主招生考試與面試對農(nóng)村學(xué)生明顯是不公的。重點(diǎn)高校的自主招生機(jī)會主要給了城市的超級中學(xué)，農(nóng)村學(xué)生機(jī)會少之又少。農(nóng)村學(xué)生在優(yōu)質(zhì)入學(xué)機(jī)會中的競爭劣勢并沒有明顯改變，甚至更惡化了。

很多方面的事實(shí)證明目前咸陽和其他地方一樣，城鄉(xiāng)教育差距從顯性轉(zhuǎn)為隱性。農(nóng)村考生目前大多沉淀在高等教育的“中下層”，造成這種現(xiàn)象的主要原因還是城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，是“高等教育前段”的投入差異帶來的。

社會保障的不均衡。從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)看，財(cái)政逐年增加對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)對城市居民的補(bǔ)貼同步且高于農(nóng)民。2011年咸陽企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金月平均為1621元，如果算上事業(yè)單位退休職工實(shí)際超過2000元，領(lǐng)取年齡從55歲、60歲開始。2007年底農(nóng)民參保的到期領(lǐng)取僅僅為5元左右?，F(xiàn)在農(nóng)村65歲以上老人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，人平均80元。咸陽市低保人均2560元，享受低保人數(shù)比例為9.1%，農(nóng)村低保人均1379元，享受低保人數(shù)比例為6%。和城市相比，享受最低生活保障的農(nóng)民比例較低，但最低生活保障費(fèi)對改善農(nóng)民生活作用明顯。調(diào)查顯示，咸陽市農(nóng)民家庭享受最低生活保障的比例僅為22.5％，70.1％的家庭沒有享受過最低生活保障。調(diào)研結(jié)果顯示，現(xiàn)行保障制度及配套機(jī)制等都需要繼續(xù)完善：

首先，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)施面窄，資金來源不足。由于長期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村地區(qū)的社會保障曾經(jīng)一度處于空白狀態(tài)，農(nóng)村貧困人口相對較多，制度實(shí)施范圍窄，覆蓋面小，部分貧困農(nóng)民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助；同時(shí)，低保資金來源不足，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以保障救助對象的基本生活。

其次，在最低生活保障對象的確定上，只把傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟(jì)對象和個(gè)別貧困戶作為低保對象，還是對由于農(nóng)產(chǎn)品市場競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善陷入困境的農(nóng)民、由于企業(yè)不景氣乃至關(guān)閉等陷入困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、或因超生罰款、賭博欠債或好吃懶做使生活陷入困境的農(nóng)民也納入其中仍有異議。同時(shí)，對一些困難家庭成員的臨時(shí)收入和隱性收入也無法確定。

文化醫(yī)療方面的不均衡。主要表現(xiàn)如下：

首先，文化方面。居民的文化需求是通過社會公眾對公共文化服務(wù)生產(chǎn)者和提供者提供的各類文化服務(wù)（文化活動(dòng)）的參與和體驗(yàn)來得到滿足的。2011年，咸陽市共有劇場、影劇院10個(gè)，公共圖書館圖書總藏量1044千冊（件），訂銷報(bào)刊雜志66千份，廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率99.35%，電視節(jié)目綜合人口覆蓋率99.56%，有線電視入戶率31.09%。文化設(shè)施方面的建設(shè)基本集中在咸陽市或所轄市或縣城，能很好滿足市民的需要，但能真正為農(nóng)民提供服務(wù)的很少。

其次，醫(yī)療方面。調(diào)查顯示，咸陽市農(nóng)村衛(wèi)生資源總量不及市區(qū)，醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平低、醫(yī)療設(shè)施差等問題普遍存在。60％以上農(nóng)民生病后選擇自己買點(diǎn)藥吃，只有不到30％的農(nóng)民選擇去醫(yī)院看病；如果是老年人得病，有40％的人采取了不治療的方式，硬挺著，50%的人自己買藥吃，只有10％的老年人選擇去醫(yī)院看病。主要原因是醫(yī)療費(fèi)用昂貴，雖然農(nóng)民基本都參加了新農(nóng)合，但醫(yī)院的門檻費(fèi)對于農(nóng)民而言依然很高，報(bào)銷的比例過低，有許多不屬于報(bào)銷范圍，自己負(fù)擔(dān)的部分過高，讓很多農(nóng)民不敢進(jìn)醫(yī)院。

由于文化服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源有限，使得農(nóng)民可及性降低，不同社會成員醫(yī)療衛(wèi)生、福利需求的實(shí)際被滿足程度因收入差距、資源不平衡而嚴(yán)重地兩極分化，從而導(dǎo)致差異性的社會公共健康。綜上所述，咸陽城鄉(xiāng)在文化教育、醫(yī)療、社會保障等方面不均衡的問題已成為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中亟待解決的突出問題。

以制度創(chuàng)新促進(jìn)咸陽市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)政策應(yīng)向農(nóng)村傾斜。咸陽市應(yīng)按合理布局的標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，處理好提高教學(xué)質(zhì)量與方便學(xué)生入學(xué)的關(guān)系。對于沒有撤并的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，下大力氣建設(shè)好，充分發(fā)揮縣級教育行政部門和中心學(xué)校統(tǒng)籌資源的作用，確保生均公用經(jīng)費(fèi)足額撥到小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，配備高素質(zhì)教師，滿足教育教學(xué)需要。更新教育觀念，高度重視和通力合作，加大對農(nóng)村幼兒教育的投資，并鼓勵(lì)社會團(tuán)體和個(gè)體按標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化開展幼兒教育。另外要加強(qiáng)家長教育工作，各方配合，進(jìn)行心理輔導(dǎo)和教育，共同培養(yǎng)好農(nóng)村留守兒童。

加快建立咸陽市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)基礎(chǔ)體系。加快咸陽市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，優(yōu)化城鄉(xiāng)道路交通等設(shè)施的合理配置。敬老院、幼兒園可以利用農(nóng)村的人力、土地資源優(yōu)勢走向農(nóng)村。推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，加快農(nóng)村衛(wèi)生、文化發(fā)展，提高社會事業(yè)設(shè)施在農(nóng)村的普及性，逐步縮小城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化等方面的服務(wù)差距。完善新農(nóng)合制度，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻和醫(yī)療費(fèi)用，推進(jìn)和完善市醫(yī)院、縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和村衛(wèi)生所服務(wù)一體化管理模式。咸陽市也在努力嘗試，比如在試點(diǎn)縣旬邑積極提高農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，新建設(shè)社區(qū)實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生院（所）、幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心、水、電、路、休閑廣場等基本公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的良好格局。

建立多元化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給主體和方式。為了提高整個(gè)咸陽城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，應(yīng)該建立政府、市場、社會充分參與，共同協(xié)同治理的公共服務(wù)供給模式。靈活采取授權(quán)、特許、外包、購買服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。大力培育社會合作組織，支持社會組織發(fā)育，提高特定人群自我提供公共服務(wù)的能力，防止出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)過于向政府集中的傾向。在此基礎(chǔ)上，要建立完善的政府監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮政府監(jiān)督作用，保證社會組織參與公共服務(wù)的健康發(fā)展。

（作者為陜西科技大學(xué)副教授；本文系咸陽市科技計(jì)劃項(xiàng)目“以制度創(chuàng)新促進(jìn)咸陽市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究”研究成果，項(xiàng)目編號：2011K13-07）

注釋

①咸陽市統(tǒng)計(jì)局：《2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展公告》。