白金蕊

稅收優(yōu)惠是國(guó)家利用稅收杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控的一種手段，它是主權(quán)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治或經(jīng)濟(jì)目的，通過(guò)制定傾斜性的稅收法律、法規(guī)、政策來(lái)豁免或減少經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)成果的稅收負(fù)擔(dān)的行為。作為稅制構(gòu)成要素，稅收優(yōu)惠政策不僅是改善投資環(huán)境、引導(dǎo)資金流向的主要杠桿，也是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助推器。我國(guó)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策存在一些不合理、不規(guī)范的成分，因此，我們應(yīng)該找到正確的稅收優(yōu)惠政策調(diào)整思路，看清國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形式、按照國(guó)際慣例要求來(lái)建立一個(gè)科學(xué)的稅收優(yōu)惠政策機(jī)制。

一、我國(guó)現(xiàn)行主要的稅收優(yōu)惠政策目前，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其他領(lǐng)域等多個(gè)方面，其形式主要有退稅、減免稅、延期納稅、虧損抵補(bǔ)等。

（一）促進(jìn)各區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域率先發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；支持西部大開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策；支持東北老工業(yè)基地振興的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)中部崛起的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)民族自治地區(qū)加快發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

（二）與民生問(wèn)題相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：服務(wù)“三農(nóng)”的稅收優(yōu)惠政策；支持教育事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；扶持弱勢(shì)群體就業(yè)再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

（三）以資源節(jié)約、環(huán)境友好為主題的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：鼓勵(lì)廢舊物資回收利用的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)抽采利用煤層氣的稅收優(yōu)惠政策。

（四）強(qiáng)調(diào)科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策

此類稅收優(yōu)惠政策主要有：鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入，提高自主創(chuàng)新能力的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)推廣和應(yīng)用的稅收優(yōu)惠政策；支持科普事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

二、我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基本評(píng)價(jià)和存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施始于20世紀(jì)70年代未80年代初，是隨著改革開(kāi)放的逐步深入而逐漸推開(kāi)和深化的?？傮w來(lái)看，我國(guó)目前的稅收優(yōu)惠政策有以下特點(diǎn)：稅收優(yōu)惠內(nèi)容幾乎涉及現(xiàn)行稅制的各個(gè)稅種，稅收優(yōu)惠方式多種多樣，形成了不同層次的稅收優(yōu)惠。

但是也要看到，目前我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策還存在許多缺陷和問(wèn)題：

（一）優(yōu)惠項(xiàng)目多，內(nèi)容龐雜

幾乎涉及所有的稅種、稅制要素和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育、民政、司法、軍事、外交等各個(gè)領(lǐng)域，使得中國(guó)現(xiàn)行稅制的稅收優(yōu)惠十分龐雜。而稅收優(yōu)惠的形式過(guò)于單調(diào)，且缺乏監(jiān)管。

（二）稅收減免管理權(quán)限主要集中在中央，具體操作時(shí)又具有很大的伸縮性

一些地方和部門擅自出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，隨意性“包稅”、“先征后返”等，幫助企業(yè)逃避稅收，增加了稅收的額外損失，加劇了地區(qū)、部門和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡和資源配置扭曲。

（三）產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策滯后，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠不能適時(shí)突出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向，存在稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)滯后現(xiàn)象。

（四）審批程序復(fù)雜時(shí)間長(zhǎng)，影響優(yōu)惠政策的操作

稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行起來(lái)，有的只需要按照政策該減就減，該免就免，有的需要一套完整、復(fù)雜的審批程序，稍有不慎則會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅收的大量流失。

（五）缺乏總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，方向不夠明確，重點(diǎn)不夠突出

有些稅收優(yōu)惠交叉、重復(fù)，有些稅收優(yōu)惠政策互相矛盾，有些稅收優(yōu)惠制度上存在漏洞。

（六）對(duì)減免稅金的管理偏松

使用時(shí)缺乏必要的跟蹤問(wèn)效，有關(guān)項(xiàng)目的審批、項(xiàng)目執(zhí)行情況的檢查、項(xiàng)目最終成本與效益的考核、有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與公布等，都沒(méi)有統(tǒng)一的制度和規(guī)范。

（七）稅收優(yōu)惠的范圍不科學(xué)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)享受較多的稅收優(yōu)惠，拉大了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展差距。

三、對(duì)國(guó)外稅收優(yōu)惠政策的分析與借鑒

不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，利用稅收優(yōu)惠促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的例子很多，大體上可分為以下幾種情況：

（一）區(qū)域性稅收優(yōu)惠

區(qū)域性優(yōu)惠不僅被發(fā)展中國(guó)家廣泛用于吸引外資發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也被發(fā)達(dá)國(guó)家采用，作為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的有效措施。所不同的是，發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施區(qū)域優(yōu)惠相對(duì)較少， 而發(fā)展中國(guó)家實(shí)施區(qū)域優(yōu)惠居多。

（二）產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠

根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要，有選擇、有重點(diǎn)地引進(jìn)外資發(fā)展本國(guó)的特定產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目是國(guó)際上的普遍做法。發(fā)達(dá)國(guó)家偏重實(shí)施產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠。

（三）稅收優(yōu)惠操作形式的多樣化

對(duì)外資的稅收優(yōu)惠很多國(guó)家都不局限于一種形式，比較普遍的做法有兩大類：一是實(shí)行直接稅收優(yōu)惠操作方式，通常表現(xiàn)為定期減免所得稅、適用低稅率、稅額扣除等；二是實(shí)行間接稅收優(yōu)惠操作方式。

（四）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，適時(shí)調(diào)整稅收優(yōu)惠

為保持稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效率，大多數(shù)國(guó)家都認(rèn)為應(yīng)依據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀狀況對(duì)稅收優(yōu)惠做及時(shí)修正、調(diào)整，無(wú)限度實(shí)施只能導(dǎo)致稅收優(yōu)惠調(diào)控方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相扭曲。

從國(guó)外的稅收優(yōu)惠實(shí)踐中，可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)供借鑒：其一，區(qū)域性優(yōu)惠的實(shí)施要保持區(qū)域內(nèi)政策的統(tǒng)一，以利于內(nèi)、外資企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)；其二，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，重點(diǎn)促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其三，稅收優(yōu)惠形式應(yīng)從主要側(cè)重直接優(yōu)惠轉(zhuǎn)向側(cè)重間接優(yōu)惠；其四，適度控制投資規(guī)模，保障投資的優(yōu)化和操作運(yùn)行的規(guī)范化。

四、調(diào)整和完善我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基本思路和建議

（一）完善稅收制度，精簡(jiǎn)優(yōu)惠條目

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)日新月異的變化，我們現(xiàn)行的稅收制度，已日益暴露出更多的矛盾和問(wèn)題，亟需做出相應(yīng)的調(diào)整。因此，應(yīng)對(duì)一些因優(yōu)惠政策制定過(guò)多而導(dǎo)致征收成本高、難度大、漏洞大的稅種條目及時(shí)修訂完善，對(duì)已經(jīng)完成了其歷史使命的優(yōu)惠政策及時(shí)進(jìn)行清理裁員，或并，或改、或廢，去陳布新。

（二）建立規(guī)范靈活的優(yōu)惠政策審批程序

對(duì)不同的審批項(xiàng)目按預(yù)計(jì)金額和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響程度的大小建立一套規(guī)范的審批制度。減少一些不必要的部門、環(huán)節(jié)的周轉(zhuǎn)時(shí)間和周轉(zhuǎn)程序，減少行政職能部門的行政性審查，把重點(diǎn)放在是否符合優(yōu)惠條件的審查核實(shí)上。

（三）調(diào)整區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策、加大對(duì)產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)力度

當(dāng)前，我國(guó)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)及邊遠(yuǎn)地區(qū)等，主要側(cè)重于東部沿海地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等，拉大了東部地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距。建議取消現(xiàn)行對(duì)沿海、沿邊、沿江特區(qū)的多層次優(yōu)惠，暫保留對(duì)五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)的優(yōu)惠政策條件具備適時(shí)取消；為支持中西部地區(qū)的發(fā)展，建議不分內(nèi)外資企業(yè)，統(tǒng)一以產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，給予稅收優(yōu)惠政策。

（四）從改善整個(gè)經(jīng)濟(jì)秩序和投資環(huán)境角度考慮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整和完善

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定的大量吸引外資的稅收優(yōu)惠政策，但是在新形勢(shì)下，投資環(huán)境是一個(gè)整體，包括政治的穩(wěn)定性、政府對(duì)私人企業(yè)的態(tài)度、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、有關(guān)外國(guó)直接投資了法律制度、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制、金融政策、文化教育及國(guó)民待遇等因素。因此，要注意搞好稅收優(yōu)惠與其他政策性影響因素的配合協(xié)調(diào)。

（五）按世界貿(mào)易組織規(guī)則要求，分步驟地處理好引進(jìn)外資的稅收優(yōu)惠政策

實(shí)現(xiàn)各種所有制企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之一。隨著投資環(huán)境的逐步完善和市場(chǎng)化程度的不斷提高，取消目前外商投資企業(yè)所享有的稅收優(yōu)惠等“超國(guó)民待遇”是一種必然。因此，對(duì)引進(jìn)外商投資的稅收優(yōu)惠政策仍然應(yīng)該采取分步調(diào)整策略。近期，要充分利用世界貿(mào)易組織規(guī)則規(guī)定發(fā)展中國(guó)家有一定的優(yōu)惠待遇和市場(chǎng)開(kāi)放的過(guò)渡期；長(zhǎng)期，綜合實(shí)力將成為各類企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的決定性因素，吸引外資將具備由政策鼓勵(lì)向市場(chǎng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變的條件。

（六）積極參與國(guó)際稅收協(xié)調(diào)，加強(qiáng)國(guó)際稅收協(xié)調(diào)與合作

努力將稅收優(yōu)惠引起的稅收競(jìng)爭(zhēng)造成的危害減小到最低程度，合理地反映各國(guó)稅收權(quán)益，維護(hù)一個(gè)公平合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。一要進(jìn)一步做好國(guó)內(nèi)稅收政策與國(guó)際慣例的協(xié)調(diào)；二要進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)稅制，使其較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化條件下要素資源自由流動(dòng)、合理配置的要求；三要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際稅收情報(bào)交流。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）