劉振宇 陳金全

〔摘要〕 面對(duì)社會(huì)糾紛激增且日趨復(fù)雜化的形勢(shì)，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在實(shí)踐中探索建立了以人民調(diào)解為依托，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)配合的大調(diào)解機(jī)制。西鄉(xiāng)基層大調(diào)解的創(chuàng)新舉措包括：構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)，突出調(diào)解的權(quán)威性；抓好隊(duì)伍建設(shè)，突出調(diào)解的專業(yè)性；創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)解的聯(lián)動(dòng)性。西鄉(xiāng)基層大調(diào)解存在的問題是：大調(diào)解的設(shè)計(jì)定位和價(jià)值目標(biāo)過度行政化；大調(diào)解解紛方式之間界限不明、銜接不暢；大調(diào)解的自身建設(shè)和外部支撐有待加強(qiáng)。進(jìn)一步完善基層大調(diào)解機(jī)制，要在發(fā)展趨向上科學(xué)定位，體系架構(gòu)上理順內(nèi)部關(guān)系，強(qiáng)化機(jī)制上形成有效銜接等。

〔關(guān)鍵詞〕 基層大調(diào)解，西鄉(xiāng)，糾紛解決，人民調(diào)解

〔中圖分類號(hào)〕D913 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）02-0137-05

當(dāng)前，中國(guó)正處于重要戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期和社會(huì)矛盾凸顯期，各種因素的綜合作用導(dǎo)致新時(shí)期社會(huì)糾紛出現(xiàn)新的特征，數(shù)量激增且呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)。與這一新特征形成鮮明對(duì)照的是，既有糾紛解決機(jī)制出現(xiàn)了一系列問題，特別是在基層表現(xiàn)得尤為突出。社會(huì)糾紛主要發(fā)生在基層，化解糾紛的重心也在基層，而基層恰恰又是各種司法資源相對(duì)匱乏、解紛能力相對(duì)脆弱的地方。為有效應(yīng)對(duì)基層解決糾紛的現(xiàn)實(shí)需求，廣東省深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在實(shí)踐中摸索建立了一套多元化糾紛解決經(jīng)驗(yàn)——大調(diào)解模式，即在基層黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜治部門牽頭、調(diào)解中心具體負(fù)責(zé)、職能部門共同參與，整合基層各種解紛資源調(diào)處矛盾糾紛?！? 〕 本文試圖通過對(duì)西鄉(xiāng)大調(diào)解這一個(gè)案的考察，剖析其實(shí)施過程中的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)以及存在的主要問題，并提出有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，希冀能夠?yàn)樾聲r(shí)期我國(guó)基層糾紛解決的路徑探索貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量。

一、基層大調(diào)解的產(chǎn)生背景

基層大調(diào)解模式始于西鄉(xiāng)并不是偶然的，而是有著較為深刻而復(fù)雜的社會(huì)背景，準(zhǔn)確地說，是社會(huì)糾紛呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)和基層既有糾紛解決機(jī)制存在的問題催生了大調(diào)解模式。

（一）社會(huì)糾紛呈現(xiàn)的新特點(diǎn)。西鄉(xiāng)街道位于深圳市寶安區(qū)南部，總面積106平方公里，是特區(qū)工業(yè)布局最密集、人流物流最繁忙、外來人口最集中的地區(qū)。作為一個(gè)以外來勞務(wù)工為主體的移民社會(huì)，西鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化重組以及陌生人社會(huì)下人際關(guān)系的疏遠(yuǎn)，導(dǎo)致社會(huì)糾紛數(shù)量激增并出現(xiàn)一系列新變化：一是糾紛類型多樣化。傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里糾紛逐漸讓位于合同、產(chǎn)權(quán)、物業(yè)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、交通事故、醫(yī)患爭(zhēng)議等新型糾紛。二是糾紛動(dòng)因利益化。以往的基層糾紛多是圍繞家長(zhǎng)里短產(chǎn)生的小事，當(dāng)事人鬧矛盾更多地是為爭(zhēng)個(gè)面子。隨著民商事活動(dòng)的頻繁，圍繞經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生的沖突大量涌現(xiàn)。三是糾紛結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。某些糾紛涉及部門多、領(lǐng)域廣，如企業(yè)改制、土地征收、城區(qū)改造引發(fā)的群體性糾紛。四是糾紛沖突易激化。社會(huì)轉(zhuǎn)型即是對(duì)原先利益格局的調(diào)整，這種調(diào)整帶來的陣痛使民眾心理承受能力脆弱，加之失業(yè)人員、無地農(nóng)民、外來民工等弱勢(shì)群體的存在，糾紛如不能迅速平息，很可能成為突發(fā)性社會(huì)問題的重要誘因。

（二）基層現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制存在一定問題。這主要包括：

1.司法審判在解決基層糾紛上面臨困難?；鶎由鐣?huì)糾紛發(fā)生的重要變化，對(duì)基于“司法中心論”指導(dǎo)下建立的一元化審判模式帶來了不小的沖擊。一方面，受案量的逐年遞增早已突破法院所能承受的極限，面對(duì)“訴訟爆炸”，司法審判顯得力不從心。2010年西鄉(xiāng)法庭共受理各類案件7483宗，但在編法官僅有6人，長(zhǎng)期超負(fù)荷的工作嚴(yán)重影響著法官的身心健康。另一方面，司法審判存在的結(jié)構(gòu)性問題使之難以滿足民眾高效、公正的解紛需求：（1）高昂的訴訟成本和低下的司法效率形成強(qiáng)烈反差，給民眾維權(quán)造成現(xiàn)實(shí)障礙。（2）執(zhí)行難的痼疾仍然阻卻著司法救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。（3）司法腐敗引發(fā)民眾對(duì)司法公正的質(zhì)疑，降低了公眾對(duì)司法救濟(jì)的信心。

2.傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度存在缺陷。近年來，如火如荼的務(wù)工潮致使西鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)?？涨芭蛎?，迄今人口已達(dá)一百多萬，而負(fù)擔(dān)繁重社會(huì)治理任務(wù)的居委會(huì)，人數(shù)不過五、六人，工作任務(wù)重、時(shí)間緊、難以認(rèn)真對(duì)待人民調(diào)解工作；缺乏經(jīng)費(fèi)支持、辦公條件簡(jiǎn)陋，工作與待遇嚴(yán)重脫鉤，嚴(yán)重制約著人民調(diào)解工作作用的發(fā)揮。隨著孕育人民調(diào)解的鄉(xiāng)土社會(huì)為喧囂的大都市所取代，傳統(tǒng)人民調(diào)解的功能日趨萎縮和退化：（1）面對(duì)涉法糾紛和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，調(diào)解人員的法律知識(shí)儲(chǔ)備相形見絀，完全依賴道德、情感的調(diào)解方法作用十分有限。（2）由于調(diào)解協(xié)議缺乏強(qiáng)制力，最后仍需通過其他方式解決，促使當(dāng)事人想方設(shè)法規(guī)避。

3.塊狀化解紛格局存在一定弊病。我國(guó)基層糾紛解決呈現(xiàn)塊狀化布局的特征，各自為營(yíng)、互不配合。以西鄉(xiāng)為例，派出所、司法所、勞動(dòng)辦、信訪辦、綜治辦乃至城建、國(guó)土、安監(jiān)、工商等部門均有職權(quán)范圍內(nèi)調(diào)處糾紛的權(quán)力。這種塊狀化解紛格局存在著一定弊?。阂皇怯捎诋?dāng)前出現(xiàn)的一般都是主體眾多、涉及面廣的復(fù)雜糾紛，靠一個(gè)部門“單打獨(dú)斗”實(shí)難奏效。二是解紛權(quán)限模糊助長(zhǎng)了某些部門“自掃門前雪”的工作惰性，遇到糾紛推諉塞責(zé)，加之解紛主體林立，當(dāng)事人弄不清楚應(yīng)該找哪個(gè)部門解決，往往告狀無門，從而貽誤解紛時(shí)機(jī)、延長(zhǎng)解紛鏈條、加重社會(huì)成本，更有甚者導(dǎo)致矛盾激化，致使糾紛向上訪事件、惡性案件、群體性事件轉(zhuǎn)化。

二、基層大調(diào)解的創(chuàng)新舉措

從2006年開始，西鄉(xiāng)黨委、政府直面轉(zhuǎn)型時(shí)期基層糾紛解決面臨的各種新問題新情況，以人民調(diào)解為依托，整合民間的、行政的、司法的解紛力量，優(yōu)化配置資源，在全國(guó)率先走出一條富有創(chuàng)新特色的基層大調(diào)解之路。

（一）構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)，突出調(diào)解的權(quán)威性。“黨政主導(dǎo)、權(quán)威性高”是西鄉(xiāng)“大調(diào)解”的突出特點(diǎn)。西鄉(xiāng)在實(shí)踐中搭建起“上下相應(yīng)、左右銜接、縱向到底、橫向到邊”的塔式調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。首先，設(shè)立街道社會(huì)矛盾排查調(diào)解中心統(tǒng)籌基層糾紛解決事務(wù)，改變過去單靠社區(qū)居委會(huì)化解糾紛的薄弱局面。其次，堅(jiān)持便民原則。在糾紛相對(duì)集中、群眾習(xí)慣去解決矛盾的地方（如派出所、勞動(dòng)辦、人民法庭、交警中隊(duì)、社區(qū)）設(shè)立了43個(gè)調(diào)解工作室。解紛組織“網(wǎng)絡(luò)化”的優(yōu)勢(shì)在于，一是把解紛觸角延伸向糾紛發(fā)生的最前沿，解決了基層解紛組織的虛、空問題；二是黨政部門的強(qiáng)勢(shì)介入，在增強(qiáng)“大調(diào)解”公信力的同時(shí)，能夠調(diào)動(dòng)各種解紛力量平息糾紛。

（二）抓好隊(duì)伍建設(shè)，突出調(diào)解的專業(yè)性?！皩Ｂ氄{(diào)解、專兼結(jié)合”是西鄉(xiāng)大調(diào)解的成功創(chuàng)新。首先，西鄉(xiāng)大調(diào)解突破傳統(tǒng)人民調(diào)解員年齡大、待遇低、法律知識(shí)欠缺的瓶頸，組建起專職化的調(diào)解隊(duì)伍。專職調(diào)解員由街道人事部門通過嚴(yán)格的程序面向社會(huì)公開招聘。專職調(diào)解員工作固定、待遇豐厚、文化程度較高，有的還具有律師資格，法學(xué)知識(shí)和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，極大地提高了調(diào)解的效率和成功率。其次，鑒于社區(qū)調(diào)解員貼近基層的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步夯實(shí)兼職調(diào)解隊(duì)伍。由于絕大多數(shù)兼職調(diào)解員從事社區(qū)工作，他們熟悉社區(qū)的大事小情、了解居民的所思所想，便于糾紛的察覺、跟蹤、調(diào)處，在矛盾排查方面發(fā)揮著不可替代的作用。再次，通過專職調(diào)解員、公益律師到社區(qū)掛點(diǎn)、示范調(diào)解、組織培訓(xùn)等措施，提高兼職調(diào)解員的綜合法律素質(zhì)。“專兼結(jié)合”調(diào)解隊(duì)伍的組建，既實(shí)現(xiàn)了糾紛解決的專業(yè)化，又能充分反映社情民意，實(shí)現(xiàn)了兩者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)解的聯(lián)動(dòng)性。“整合資源、部門聯(lián)動(dòng)”是西鄉(xiāng)大調(diào)解的顯著特征。西鄉(xiāng)在基層解紛實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了如下的制度創(chuàng)新：（1）受理分流機(jī)制。按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理”的原則，調(diào)解中心和工作室集中受理各類糾紛后，依據(jù)案件性質(zhì)、涉及范圍、難易程度等情況進(jìn)行分流，把不適宜自己調(diào)處的案件及時(shí)移交相關(guān)部門或明確告知當(dāng)事人救濟(jì)途徑，從而在第一時(shí)間把糾紛納入合理的解決渠道，減少民眾“告狀難”問題。（2）分級(jí)調(diào)處機(jī)制。第一級(jí)：以居委會(huì)為依托，調(diào)處簡(jiǎn)單的民間糾紛；第二級(jí)：以調(diào)解工作室為依托，發(fā)揮專職調(diào)解員的作用，解決一般性糾紛；第三級(jí)：以調(diào)解中心為依托，采取專職調(diào)解員上報(bào)信息，律師主調(diào)的形式，化解較為復(fù)雜、疑難的糾紛。（3）聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制。按照“部門聯(lián)手、上下聯(lián)動(dòng)”的原則，對(duì)跨部門、跨行業(yè)的重大、疑難、群體性糾紛，由調(diào)解中心組織有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)處。（4）市民評(píng)理機(jī)制。西鄉(xiāng)吸收轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、離退休干部及社會(huì)賢達(dá)組建評(píng)理團(tuán)，對(duì)重大、疑難、復(fù)雜糾紛，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，采取由專職調(diào)解員主調(diào)，評(píng)理團(tuán)票決，根據(jù)表決結(jié)果擬定調(diào)解協(xié)議。（5）訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。明確告知當(dāng)事人人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守和履行。同時(shí)，人民調(diào)解組織積極協(xié)助各類調(diào)解協(xié)議、司法文書的執(zhí)行。（6）案件跟蹤回訪機(jī)制。通過抽樣回訪，了解當(dāng)事人思想動(dòng)向，敦促其履行協(xié)議，做到糾紛不積累、不復(fù)發(fā)。（7）信息溝通機(jī)制。人民調(diào)解、行政調(diào)解、法庭擁有各自的信息網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常組織各部門通過聯(lián)席會(huì)議、座談會(huì)等形式，加強(qiáng)信息的收集、交流，做到早預(yù)測(cè)、早預(yù)防。（8）糾紛排查預(yù)警機(jī)制。建立網(wǎng)絡(luò)化排查組織，按照“抓早、抓小、抓苗頭”的要求，一般糾紛、重點(diǎn)情況經(jīng)常排查、敏感時(shí)期專項(xiàng)排查，及時(shí)掌握糾紛的動(dòng)態(tài)、規(guī)律，從源頭上防止糾紛的擴(kuò)散、激化?？傊?，西鄉(xiāng)大調(diào)解克服了過去基層解紛組織各自為政的弊端，形成多重解紛部門聯(lián)動(dòng)運(yùn)作，多種解紛方式合力調(diào)處的新局面，大大提升了基層糾紛解決的應(yīng)對(duì)能力。

三、基層大調(diào)解存在的問題

西鄉(xiāng)大調(diào)解作為基層糾紛解決的一種創(chuàng)新形式，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，作為尚未定型的新生事物難免存在某些缺陷與不足。

（一）大調(diào)解的設(shè)計(jì)定位和價(jià)值目標(biāo)過度行政化。西鄉(xiāng)大調(diào)解在設(shè)計(jì)之初就體現(xiàn)出對(duì)行政權(quán)力的高度依賴，“黨政主導(dǎo)”的定位不利于大調(diào)解的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。首先，維穩(wěn)這一單一化的目標(biāo)要求有可能偏離公正公平的價(jià)值。強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)容易導(dǎo)致過度關(guān)注群體性糾紛，而忽視對(duì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)；缺乏必要的程序保障，可能導(dǎo)致證據(jù)滅失；促使當(dāng)事人妥協(xié)的現(xiàn)象，可能造成權(quán)利保護(hù)的失衡。其次，由于大調(diào)解突出人的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，從而擠壓了自發(fā)秩序的生成空間，面臨適應(yīng)社會(huì)變遷的能力和作為“社會(huì)穩(wěn)定器”功能的弱化。再次，由于基層行政資源的有限性，大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置主要迎合的是黨委、政府的關(guān)注點(diǎn)，與民眾的解紛需求并不完全一致，導(dǎo)致解紛組織分布不均或存在漏洞。

（二）大調(diào)解解紛方式界限不明、銜接不暢。西鄉(xiāng)大調(diào)解在整合解紛資源過程中存在著盲目性的傾向。由于不同解紛方式在性質(zhì)、組成、適用范圍、解決原則、程序要求以及效力等方面存在差異，把各種解紛資源簡(jiǎn)單揉合在一起，容易喪失獨(dú)立運(yùn)行的空間，致使人民調(diào)解、仲裁、司法蛻變?yōu)樾姓α拷鉀Q糾紛的工具。解紛方式之間界限不明的另一潛在風(fēng)險(xiǎn)是行政權(quán)力的過分介入。一是一味強(qiáng)調(diào)調(diào)解指標(biāo)的作用，增加了強(qiáng)制調(diào)解的發(fā)生幾率，行政部門往往變調(diào)處為管理，甚至強(qiáng)迫當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。二是公權(quán)的強(qiáng)制性有可能干涉調(diào)解的合意性。譬如，盡管企業(yè)對(duì)員工的傷亡事故沒有法律責(zé)任，但面對(duì)行政部門的聯(lián)調(diào)“壓力”，最終被迫承擔(dān)人道意義上的高額賠償。三是片面追求快速解紛和實(shí)質(zhì)正義可能削弱調(diào)解的合法性。例如，在處理群體性事件時(shí)，可能出現(xiàn)撇開法律一味“擺平”糾紛的現(xiàn)象，助長(zhǎng)了“小鬧小解決，大鬧大解決”這一社會(huì)現(xiàn)象?？傊?，解紛方式之間界限模糊的狀況加大了大調(diào)解的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)此以往，會(huì)消解其存在的社會(huì)公信力，甚至可能走向法治的對(duì)立面。

另外，西鄉(xiāng)大調(diào)解還存在解紛方式銜接不順暢的問題。這一方面是由解紛機(jī)制自身的屬性造成的，司法審判的強(qiáng)制性、人民調(diào)解的民間性、行政調(diào)解的職權(quán)性決定了相互之間存在著沖突和張力；另一方面，既有銜接措施更多的是原則性、理念性要求，缺乏可操作的具體規(guī)定。

（三）大調(diào)解自身建設(shè)和外部支持有待加強(qiáng)。與其他解紛方式相比，人民調(diào)解過于單薄和邊緣化，鑒于此，西鄉(xiāng)大調(diào)解主要通過強(qiáng)化解紛主體的權(quán)威性、專業(yè)化等措施擴(kuò)展人民調(diào)解的適用空間。除此以外，調(diào)解組織的分布、適宜的調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議的效力等都可能成為影響民眾選擇人民調(diào)解作為解紛手段的因素，這就涉及到人民調(diào)解的自身完善問題。

此外，構(gòu)建大調(diào)解長(zhǎng)效機(jī)制離不開立法、財(cái)力、人力的支持，在這方面西鄉(xiāng)大調(diào)解同樣不容樂觀。其一，大調(diào)解現(xiàn)在僅是應(yīng)對(duì)基層糾紛解決的臨時(shí)性措施，立法上尚未得到正式確認(rèn)，很可能因領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)或注意力改變而遭致削弱。其二，經(jīng)費(fèi)主要來源于街道財(cái)政預(yù)算外撥款，隨著財(cái)政體制改革的深入，今后預(yù)算外經(jīng)費(fèi)將大幅減少，一旦失去財(cái)力支持，大調(diào)解的前景不堪設(shè)想。其三，就人員保障來看，大調(diào)解吸收人才的方式單一且后備力量缺乏。

四、完善基層大調(diào)解的應(yīng)對(duì)措施

針對(duì)西鄉(xiāng)運(yùn)用大調(diào)解解決基層糾紛存在的問題，著眼于其作用的充分發(fā)揮，筆者認(rèn)為還需要從以下方面加以完善。

（一）發(fā)展趨向上要科學(xué)定位。西鄉(xiāng)大調(diào)解的創(chuàng)建離不開行政權(quán)力的支撐，在我國(guó)自治型社會(huì)尚未走向成熟的情況下，由政府主導(dǎo)解紛有其必要性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，基層糾紛解決應(yīng)該回歸社會(huì)，所以，未來大調(diào)解的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向培育社會(huì)解紛機(jī)制上，充分發(fā)揮自發(fā)秩序的社會(huì)自治力?！? 〕首先，公權(quán)救濟(jì)可能導(dǎo)致的功能錯(cuò)位、行為失范等問題表明行政權(quán)力不宜過分干預(yù)糾紛調(diào)處，更不能包辦代替。其次，由于社會(huì)具有自我消解糾紛的“自凈能力”，所以應(yīng)當(dāng)讓不同解紛機(jī)制在市場(chǎng)上自行定位，完全沒有必要通過行政手段圈定解紛資源的領(lǐng)域。再次，社會(huì)自治型解紛的基礎(chǔ)源于民眾對(duì)自發(fā)秩序的認(rèn)同感、對(duì)解紛產(chǎn)品的認(rèn)可度，能夠在維護(hù)公共秩序的同時(shí)更好地體現(xiàn)民意。

培育社會(huì)自治型解紛秩序并不意味著政府可以撒手不管、放任自流，而是要實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型，從個(gè)案糾紛的參與者轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)控的管理者。政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)社會(huì)化解紛組織申請(qǐng)資質(zhì)的具體規(guī)定和程序，健全相應(yīng)的運(yùn)行、銜接、管理制度，建立有效的績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，打造出更多資質(zhì)良好、信譽(yù)過硬的社會(huì)化解紛力量。總之，政府要在基層解紛中制定決策、監(jiān)督引導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用，把自身的政治、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理、服務(wù)優(yōu)勢(shì)。

（二）體系架構(gòu)上要理順內(nèi)部關(guān)系。完善基層大調(diào)解體系，既要注意糾紛解決方式的銜接，又要保持各種解紛資源的獨(dú)立，不能因?yàn)槊つ孔非笮识焱饧姺绞介g的合理界限。具體應(yīng)當(dāng)以解紛機(jī)制的功能定位為基礎(chǔ)搭建大調(diào)解合理的體系架構(gòu)。第一，堅(jiān)持人民調(diào)解的自治性要求，確保調(diào)解自愿，不刻意追求調(diào)解率，更不應(yīng)下達(dá)硬性調(diào)解指標(biāo)；遵守調(diào)解合意，不得采取任何強(qiáng)迫的方法強(qiáng)制調(diào)解；保證調(diào)解公正，不要一味地讓雙方妥協(xié)，致使當(dāng)事人權(quán)利打折。第二，規(guī)范行政權(quán)力，對(duì)行政調(diào)解的范圍、職權(quán)、程序、監(jiān)督作出明確、嚴(yán)格的限定，防止行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿朊耖g調(diào)解、仲裁和司法。第三，推進(jìn)司法改革，積極引入“能動(dòng)司法”①，豐富司法調(diào)解體系，大力發(fā)展訴外調(diào)解，充分發(fā)揮司法在大調(diào)解中的作用，但同時(shí)不得妨礙司法獨(dú)立，保證司法的程序性、裁判性，不因聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)影響司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。〔3 〕

（三）強(qiáng)化機(jī)制上要形成有效銜接。實(shí)現(xiàn)解紛方式的有效銜接是完善基層“大調(diào)解”的重要內(nèi)容。要使基層解紛資源形成整體優(yōu)勢(shì)，需要解決好調(diào)前、調(diào)中、調(diào)后三階段的銜接問題，創(chuàng)建全方位的銜接機(jī)制。

首先，完善調(diào)解前的銜接機(jī)制。除發(fā)揮既有案件分流機(jī)制，引導(dǎo)不同性質(zhì)的糾紛進(jìn)入合理的解紛渠道外，還應(yīng)建立委托調(diào)解制度，基層行政職能部門、法庭對(duì)已受理的糾紛，解決過程中發(fā)現(xiàn)更適宜人民調(diào)解的，在當(dāng)事人同意的情況下，依法委托調(diào)解，充分發(fā)揮人民調(diào)解在基層糾紛解決中的“過濾”和“先導(dǎo)”作用。其次，發(fā)展調(diào)解中的銜接機(jī)制。一是完善工作對(duì)接，包括行政、司法人員為人民調(diào)解提供經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、法律意見以及涉案材料；人民調(diào)解為其他調(diào)解、仲裁、司法做好外圍的安撫、勸解工作?！? 〕二是加強(qiáng)人員對(duì)接，一方面加強(qiáng)行政、司法人員對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)、培訓(xùn)，另一方面，基層行政職能部門、法庭可以邀請(qǐng)人民調(diào)解員、評(píng)理團(tuán)成員以助調(diào)員、陪審員等多種形式參與調(diào)解和審判。最后，健全調(diào)解后的銜接機(jī)制。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，行政調(diào)解協(xié)議、人民調(diào)解協(xié)議不具備法律強(qiáng)制力，尤其對(duì)民間性的人民調(diào)解而言，調(diào)解協(xié)議的效力問題已成為制約其發(fā)展的軟肋。筆者認(rèn)為，調(diào)解協(xié)議的效力，作為程序問題，最終也只能依賴程序本身解決，一個(gè)可行的方案是進(jìn)一步強(qiáng)化訴調(diào)對(duì)接機(jī)制：（1）基于法庭委托開展的人民調(diào)解，調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法人員審查后賦予法律效力，一方拒絕履行的，對(duì)方可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，若調(diào)解協(xié)議以金錢為給付內(nèi)容，當(dāng)事人可直接申請(qǐng)支付令。（2）建立司法審查和公證確認(rèn)機(jī)制，對(duì)當(dāng)事人意思表示真實(shí)且合法的調(diào)解協(xié)議依法賦予法律強(qiáng)制力。（3）對(duì)僅保留調(diào)解筆錄，沒有簽署書面調(diào)解協(xié)議的，可建立專門的“綠色通道”，對(duì)案件實(shí)行優(yōu)先立案、優(yōu)先審判、優(yōu)先執(zhí)行，調(diào)解筆錄在訴訟中具有證明力。

（四）實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型上要完善自身建設(shè)。要推動(dòng)人民調(diào)解由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，使之不斷走向社會(huì)化、法制化。社會(huì)化是指人民調(diào)解由社區(qū)自治向更廣泛的社會(huì)自治邁進(jìn)。一是要進(jìn)一步培育新型調(diào)解組織，設(shè)立各種企業(yè)內(nèi)、行業(yè)內(nèi)（如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、各類商會(huì)等）、區(qū)域內(nèi)（如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、物業(yè)小區(qū)等）的調(diào)解組織，真正搭建起覆蓋全社會(huì)的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。二是要進(jìn)一步拓寬調(diào)解外延。調(diào)解是當(dāng)事人在自愿、合法基礎(chǔ)上對(duì)糾紛解決達(dá)成的合意，靈活便捷、高效低廉的特點(diǎn)迎合了民眾的解紛需求。因此，除民間糾紛外，對(duì)法律明確授予當(dāng)事人自由處分權(quán)的非單純民事性質(zhì)的糾紛、刑事附帶民事訴訟糾紛、刑事自訴糾紛、涉嫌過失犯罪的輕微傷害糾紛也可以探索性地引入人民調(diào)解?！? 〕 （P112 ）法制化是指完善必要的程序規(guī)范以克服人民調(diào)解的隨意性。人民調(diào)解雖是典型的非正式解紛方式，但卻包含著自身程序化的契機(jī)?！?〕（P29）（1）為保護(hù)公民的私權(quán)利，應(yīng)以不公開調(diào)解為原則。（2）為確保調(diào)解的中立性與公正性，可以賦予當(dāng)事人對(duì)調(diào)解人員的選任權(quán)和回避權(quán)。（3）嚴(yán)格案件受理、分流、調(diào)處、回訪等流程，強(qiáng)調(diào)依法調(diào)解，防止證據(jù)滅失；設(shè)立合理的調(diào)解期限，督促糾紛及時(shí)調(diào)處。（4）規(guī)范登記、記錄、歸檔制度，解決調(diào)解協(xié)議表達(dá)不清、要件殘缺、保存不當(dāng)?shù)葐栴}。

（五）進(jìn)一步優(yōu)化外部支撐。有力的外部支撐體系是大調(diào)解長(zhǎng)期發(fā)揮作用的重要前提。進(jìn)一步優(yōu)化大調(diào)解的外部支撐，應(yīng)從以下幾方面著手：第一，利用深圳特區(qū)特別立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，以立法形式確認(rèn)大調(diào)解的性質(zhì)、地位、職能、作用，對(duì)基層各種解紛方式的組織形式、適用范圍、基本程序、效力以及相互之間的界限和銜接作出明確規(guī)定，為大調(diào)解形成長(zhǎng)效機(jī)制提供法律保障。第二，引入“政府購買服務(wù)”解決大調(diào)解面臨的經(jīng)費(fèi)問題。政府購買服務(wù)是西方國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)福利制度，指政府在財(cái)政預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，通過直接撥款或公開招標(biāo)等方式購買各類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)服務(wù)?！? 〕 大調(diào)解在性質(zhì)上屬于社會(huì)公共產(chǎn)品的范疇，因此政府完全可以采取購買的形式，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，根據(jù)解紛主體的解紛數(shù)量、解紛效果提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)和優(yōu)惠政策（如稅收、補(bǔ)貼等）。另外，隨著我國(guó)社會(huì)自治發(fā)育程度的提高，還可以向社會(huì)團(tuán)體獲取資金，實(shí)現(xiàn)大調(diào)解經(jīng)費(fèi)供給渠道的多元化。第三，積極探索人才引進(jìn)的新路徑，不斷壯大基層解紛力量，比如可以向律師事務(wù)所購買服務(wù)，以社會(huì)工作者（義工）的形式吸收法律志愿者參與調(diào)解等。

注 釋：

①對(duì)司法運(yùn)行方式的定位，目前法學(xué)界存在著“克制司法”與“能動(dòng)司法”兩種主張?！翱酥扑痉ā敝塾谛问秸x，要求司法權(quán)始終處于絕對(duì)被動(dòng)、中立、終局的角色，而“能動(dòng)司法”則著眼于實(shí)質(zhì)正義，主張對(duì)社會(huì)糾紛采取適度干預(yù)。

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責(zé)任編輯 楊在平