李強

摘要：民國初期，丁恩主持的鹽務(wù)改革，廢除專商引岸制，實行自由貿(mào)易，取得了一定的成效。但改革也遭遇到來自專商、統(tǒng)治集團以及官專賣等方面的阻力。這些阻力因素增加了改革的難度，滯緩了改革進程。本文在分析這些阻力因素的基礎(chǔ)上，看出中國鹽務(wù)現(xiàn)代化進程中制度變革的艱難以及鹽務(wù)改革是利益的博弈和尋求新的“均衡點”的過程。

關(guān)鍵詞：民國初期；鹽務(wù)改革；阻力因素；丁恩 中圖分類號：K258

文獻標識碼：A文章編號：1003—9864（2012）02—0023—09

民國初期，洋會辦丁恩（Sir. Richard M. Dane）主持推行的鹽務(wù)改革，雖然在廢除專商引岸制度上作了實質(zhì)性的啟動，卻未能取得實質(zhì)性的進展①，盡管此次改革也取得了一定成效，但是改革所遭遇的阻力也是非同一般的。正是這些阻力因素，滯緩了此次鹽務(wù)改革的進程。目前學界關(guān)于此次改革的研究主要集中在稅制改革、自由貿(mào)易、鹽務(wù)近代化、地方鹽務(wù)改革以及主要歷史人物與此次改革的關(guān)系等方面②，對此次鹽務(wù)改革的阻力因素方面的問題雖有涉及，但不夠深入，沒有進行系統(tǒng)的分析。本文擬對民國初期鹽務(wù)改革中來自專商、統(tǒng)治集團以及官專賣等方面的阻力因素進行分析，從中看出中國鹽務(wù)現(xiàn)代化進程中制度變革的艱難以及鹽務(wù)改革是利益的博弈和尋求新的“均衡點”的過程。

一、來自專商方面的阻力因素分析

清代銷鹽主要實行專商引岸制。在該制度下，運商先向政府交納一筆費用，經(jīng)過政府特許，取得引票，壟斷一定區(qū)域的食鹽運銷。銷區(qū)內(nèi)的人民，只能食用指定專商的鹽。甲岸之鹽運到乙岸出售為侵灌，乙岸食戶到甲岸購鹽為犯私，輕則處罰，重則有殺身之禍。例如，安徽皖南地區(qū)的徽州、廣德等地，與浙江臨界，向依例食色白質(zhì)純每斤六七十文的浙鹽，而與徽州、廣德等毗連的寧國、旌德、太平、池州等十五縣，卻不許食浙鹽，而食質(zhì)次價昂的淮鹽，形成同屬一省，相距咫尺，而鹽價懸殊近一倍的極不合理的現(xiàn)象③。當?shù)孛裨狗序v，民眾強烈要求改革鹽務(wù)。

專商在壟斷鹽利的基礎(chǔ)上，往往在朝廷財政緊張時進行“報效”。報效的形式有軍需報效、賑濟報效、水利報效以及備公報效等。專商的報效除了可以得到清廷的政治優(yōu)待外，主要還可以鞏固專商引岸制，攫取新的引權(quán)，要求鹽斤加價，獲得更大的利潤。據(jù)《清鹽法志》記載，自同治八年至宣統(tǒng)三年（1869—1911），鹽商報效的數(shù)量超過1060萬兩白銀。這既可見鹽商獲利之厚，又見官商互相依賴之深①。無形中增加了以后鹽務(wù)改革的難度，即要廢除引權(quán)，政府勢必要支付相當?shù)你y兩補償專商。

民國初期，面對弊端叢生的鹽務(wù)制度，改革呼聲日益高漲。張謇等人發(fā)表《改革全國鹽政計劃書》，主張廢除專商引岸制，實行就場專賣。這一改革的實質(zhì)是變專商壟斷為國家壟斷，將專商的利益收歸國有②。盡管該計劃書是一個很不徹底的改革方案，但因觸犯了專商的利益，遭到大鹽商代表、財政總長周學熙的反對。袁世凱為了解決財政危機，以鹽稅為擔保，與英法德俄日五國銀行團簽訂善后大借款合同。根據(jù)合同要求，由外國專家?guī)椭袊母稃}務(wù)。丁恩由此擔任中國鹽務(wù)稽核總所會辦兼鹽務(wù)署顧問，鹽務(wù)稽核總所成為推動民初鹽務(wù)改革的核心機構(gòu)。

丁恩主張廢除專商引岸制，實行自由貿(mào)易。他認為：“對于本地所產(chǎn)之鹽，于其未由場或由政府指定各坨起運前，直接收稅一次，對于入口之鹽，于其未由船或海關(guān)所屬各鹽棧起運前，直接收稅一次。于征稅后，政府即不再加干涉。蓋以競爭愈烈，鹽價愈低為宗旨，甚屬確當也?！雹?該主張立即遭到專商的激烈反對。先是“今一旦聞引權(quán)將被取消，遂不免驚駭萬狀矣”，接下來，在報紙上大造輿論，攻擊自由貿(mào)易制度。認為廢除專商引岸制，中國鹽務(wù)將無綱章，商販勢如散沙，國稅大損，民眾必受淡食之苦，而且“鹽務(wù)之利將隨東西洋之水長流遠去，永不復返”，甚至造謠說“實欲招徠外國有力資本家，偽出華人姓名，經(jīng)營鹽業(yè)，而華商當被驅(qū)逐”④。鹽商四處運動，一面上呈財政部及大總統(tǒng)，一面籌集巨款保護引權(quán)。袁世凱也有所聞及，于1914年6月召開財政會議討論此事，認為不宜采取激烈手段廢除引權(quán)，建議逐漸實行。先將直隸官運引地三十五縣、口北官運引地十三縣、河南官運引地十五縣，共計六十三縣（后增至七十四縣）于1914年7月1日一律實行自由貿(mào)易，隨后再將引岸十處按年抽簽取消⑤。

丁恩也深知廢除引岸制的阻力之大，1914年4月30日在致五國銀行團代表錫麗爾的信中表示：“中國全國此項引權(quán)極多，故所需賠償之費實屬不貲。是以鄙意謂欲同時將其盡行廢止實極不智之事，而消滅此項引權(quán)宜擇于一處先行，使能收效，他處當不難下手也?！雹?丁恩決定以直、豫兩省74縣為試點，開放蘆鹽自由貿(mào)易。但專商擔心實行自由貿(mào)易的縣鹽價會大幅下降，“而彼等之引地必受自由貿(mào)易縣治鹽斤之侵銷”⑦。在鹽商的反對下，丁恩等作出妥協(xié)，決定直、豫兩省鹽販定為3000—3500名，由鹽務(wù)署審核發(fā)給證件，在兩省自由販運，運量不限。但直、豫兩省的鹽務(wù)并沒有因為自由貿(mào)易而改善，出現(xiàn)了新的變相壟斷。一是民國3年7月成立的長利公司，向蘆綱公所購鹽，轉(zhuǎn)包散商運銷，并不直接銷售給自由商人，而坐獲厚利；二是運鹽特許證券的存在，使運銷權(quán)操于少數(shù)富商手中。丁恩建議取消運鹽特許證，允許任何商人繳稅運鹽銷售。張弧甚是為難，后來聲明“長蘆74縣未能施行完全自由貿(mào)易辦法實有困難之處，請會辦勿施猛烈之改革，致起洋商將營鹽利之謠。并謂長利公司已擔任每年代償大清銀行債款三十六萬元”①。不久，張弧離職，龔心湛接任鹽務(wù)署長。他取消了開放蘆鹽61縣的計劃，改為蘆綱商人公共承運，名為蘆綱公運，實為專商壟斷。開放長蘆引岸的試驗失敗了。丁恩對此極為憤慨：“引地之病民，盡人皆知之。今破除引岸，規(guī)劃改良，其所以為國利民福至深至遠，......不圖竟為保護一班商人之利益起見而置無數(shù)貧困小民于不顧。就此一端足證整頓鹽務(wù)之舉，今日尚非其時。”②

類似的情況還有。在安徽，1914年淮北皖岸開放，皖督倪嗣沖致函中央，“招殷實商號，組織公司，擇購奉、東、蘆三省鹽斤運赴皖北各屬銷售”③。于是，他組織了同益、裕源公司，運鹽赴皖北等地銷售。丁恩對此表示認同，“對于該公司等購蘆、奉鹽斤往皖北銷售與淮東鹽斤角逐一案本會辦并無反對之處”，但是，皖北的同益、裕源公司抵制淮鹽，出現(xiàn)新的壟斷，同時倪嗣沖也發(fā)布了阻銷淮鹽之令。這明顯和丁恩的自由貿(mào)易主張相背。因此丁恩一方面要求皖北的鹽運公司對于“由山東及兩淮運往皖北銷售之鹽，該公司等須勿稍有阻礙或限制之處，此層亦應聲明”④，另一方面致電中央，“請飭該省取消禁阻淮鹽之令”⑤。以上兩例充分說明廢除引岸制難度之大，其真正實施效果更是不盡人意。主要因為長期專商引岸制的存在，即使宣布廢除，缺乏政府強有力的執(zhí)行，其慣性力量產(chǎn)生的作用就更明顯了。

丁恩推行的鹽務(wù)改革，客觀地說上益政府，下益人民，但其根本出發(fā)點是通過改革鹽務(wù)確保能足額償還銀行團的借款。此次改革廢除引權(quán)，使政府陷入兩難的境地，即廢除引權(quán)，就要補償專商的損失；不廢除引權(quán)，難有足額鹽稅還款，五國銀行團的利益代表丁恩不答應。由于一時間內(nèi)不可能拿出巨款收買引權(quán)，致使政府在廢除引權(quán)方面偏袒專商，自由貿(mào)易難以在專商把持的區(qū)域進行。其實，當時北洋政府也做過收買引權(quán)的嘗試。例如，1913—1914年淮北皖豫銷岸開放，淮北引商要求賠償由票權(quán)喪失帶來的損失。“查淮北票販循環(huán)轉(zhuǎn)運，系由同治八年（1869）報效小邏堡工程一案而來”⑥。當時淮北票販出銀30萬兩，獲得該區(qū)壟斷食鹽銷售的權(quán)力。對于是否賠償，丁恩和張弧意見分歧。張認為“現(xiàn)在淮北引地業(yè)已開放，如不將賠償之款付給，則稽核總分所將處于失信商民之地位，本總辦不能負此責任”⑦，因而堅持發(fā)還30萬兩票本，以恤商艱。丁恩實際上不同意發(fā)給鹽商恤金。即使賠償票本，“但于酌擬賠償之時，其從前所收之利亦應查核”⑧。后來明確表示“即使將引商之權(quán)利取消，予以恤金，吾恐他項利權(quán)將立時發(fā)生，故值此財政支絀之日，本會辦并不注重動支公款發(fā)給恤金”①。最終，政府還是批準發(fā)還恤金30萬兩。

1918年7月丁恩卸任回國，推薦甘溥繼任鹽務(wù)稽核總所會辦。甘溥貫徹丁恩自由貿(mào)易主張，設(shè)法開放引地，繼續(xù)推進改革。1922年1月，鹽務(wù)署公布整頓鹽務(wù)大綱，明確表示：“如果日后變更引制，亦必須先行給以公允之代價，足以償還商人之損失，使無虧損之虞?！雹?當然，在專商沒有得到賠償之前，廢引只能是一句空話。這實際上已經(jīng)對專商妥協(xié)了，但仍給改革帶來了相當?shù)淖枇?。長蘆鹽商不滿意，2月27日呈文鹽務(wù)署，繼續(xù)反對廢除引岸。他們認為：“政府不肯徑行否認其破除引岸之說，而以賠償商人損失一語敷衍之，遂立一就場征稅之案，此商人等所以不能不冒死力爭，懇請取消者也?！边€列舉引岸不可廢除的三條理由：一有損國稅，二有礙民食，三有損商業(yè)且禍及國家③。3月24日淮鹽四岸鹽商董事會也呈文財政部反對廢除引岸。他們認為淮鹽引票已行多年，輾轉(zhuǎn)讓賣，老商絕無存在，現(xiàn)商多是花高價或租或買引票經(jīng)營，十分困難，“一聞改革消息，莫不驚惶飲泣”。請求政府“自必慎重周詳，策劃萬全，使國與民兩無所損，然后可以漸行改革，斷不致未經(jīng)商人同意，而貿(mào)然施措者也”；同時指出：“且國家值此財政支絀之時，既不能有此巨款收歸國有，反使風聲所布，商情觀望，票價跌落，老弱孤寡所恃為養(yǎng)命之源，無辜而受此無形之損失”④。要求政府更改大綱，宣布天下，消除鹽商疑慮，維持現(xiàn)狀。

二、來自統(tǒng)治集團的阻力因素分析

北洋政府主管鹽務(wù)的官吏，有的過去在官賣食鹽任上營私自肥，有的出身鹽商，或得鹽商之厚贈，故對廢除引岸制多持反對態(tài)度。但迫于善后借款合同中有整頓改良鹽政的規(guī)定和稽核所洋員的壓力，不得不表面敷衍，聲言擁護，卻暗中作梗，以圖保存舊章⑤。此次改革來自統(tǒng)治集團的阻力因素實質(zhì)上是由廢除專商引岸制派生出來的。由于統(tǒng)治集團與鹽商有著千絲萬縷的聯(lián)系，推行改革，專商利益受損，他們也會因之帶來利益上的損失。正是由于統(tǒng)治集團內(nèi)部的阻力，使丁恩主持的鹽務(wù)改革推進緩慢，成效受限。

民國初年，周學熙兩度擔任財政總長?！爸芄虄苫粗奚蹋斎粸辂}商謀久遠。”⑥ 當時他明知將來國會召開，鹽政改革，引票勢必廢除，“遂不惜將發(fā)行引票（合同內(nèi)曰特許狀）及簽字之權(quán)授諸洋人，以為前清所發(fā)之特許證恐不足以反抗民國，得洋員簽字可以依賴外力永遠保存其世產(chǎn)，使吾國鹽政永絕改良之望”⑦。丁恩受聘鹽務(wù)稽核總所會辦兼任鹽務(wù)署顧問后，堅決實行自由貿(mào)易，廢除引岸制，這大大出乎周的設(shè)想。周第二次任財政總長，丁恩主持的鹽務(wù)改革已經(jīng)推行近兩年，自由貿(mào)易基本被確認，但周對于丁恩在整頓鹽務(wù)中所要求采取的措施，一概置之不理，并以鹽務(wù)署督辦的名義取消稽核所頒布的取締私鹽辦法①。這無疑給鹽務(wù)改革增添了阻力。周學熙為了確保引票存續(xù)，親自導演了讓全國鹽商“報效”一千萬元的鬧劇?！吧w鹽商手中所持之引票系前清所頒發(fā)，民國并無承認之明文，法律上效力殊形薄弱，乃獻此策，責令全國鹽商報效千萬元，于舊票上加蓋民國印信，并擔保永不廢引。”② 這再次給改革人為設(shè)置了一大障礙。丁恩對此堅決反對。他認為：“蓋商人借報效為名，輒要求種種權(quán)利，政府退讓一步，則有遇改革之時即多一層困難也?！雹?并指出鹽商報效之款，實際上是鹽務(wù)范圍內(nèi)的一種課稅，如果讓鹽商報效，也間接違反借款合同。在丁恩的堅決反對下，此次報效之舉中止。

在淮南引岸，丁恩在改革初期沒有做實質(zhì)性的推動。因為淮南揚子四岸稅收占全國比重較大，一旦取消引權(quán)，政府恤金不能及時發(fā)放，引起社會動蕩，勢必減少鹽稅收入，不能保證還款，與五國銀行團利益不符；另外，淮南揚子四岸引權(quán)根深蒂固，如要廢引，政府也不可能尋找到足夠資金賠付鹽商。在丁恩第二任期內(nèi)，他通過調(diào)查單方面認為淮南引岸可以嘗試廢引。于是致函稽核所總辦李恩浩：“淮南二十縣內(nèi)只有食商七家有躉賣之專利。其所得此種專利不過僅擔任配運一定之鹽數(shù)。不得少運，如若少運，則當補稅而已。對于政府并未繳納何種特稅也?！雹?鑒于此，他建議在淮南引岸實行自由貿(mào)易制，準許殷實可靠商人經(jīng)注冊后可隨意運鹽往試點二十縣行銷。如此，鹽價會降低，鹽質(zhì)也會改善，走私也會因之失去意義。對此，李恩浩認為廢除淮南引岸有二難：其一，“是以近年以來，食岸之鹽雖不多銷，而綱岸銷數(shù)尚不減色，今若驟然變更，取消專商，任人自由販賣，則綱岸藩籬一撤，無數(shù)散商紛紛承運，不特場私源源侵入，即食岸之私亦將侵銷綱岸，防不勝防，緝不勝緝，于國稅大有損失，辦理為一難也”；其二，“前清時代，各該專商捐工助賑，在鹽法志者數(shù)亦不貲；且該商等于岸本之外，對于公家尚非毫無義務(wù)。今若取消專商，倘各該商紛紛要求岸本捐款，為數(shù)必巨，當此財政困難，欲還則無此巨款，不還則商人屢次請求，反多轇轕，淮北票本一事是其明證，辦理為難二也”。他批示：“有此二難，鄙意開放一節(jié)擬暫緩辦，果能辦到全國開放之時，該商當無異言，現(xiàn)在實難辦到也?！雹?這反映出政府在其中尷尬的處境，即廢引鹽商反對，給恤政府無此巨款。這使統(tǒng)治集團的態(tài)度會自然偏向鹽商，不敢采取強有力的措施去推進改革，或許是他們對改革的預期效果信心不足，而是采取一種近乎妥協(xié)的姿態(tài)周旋于鹽商和丁恩等改革者之間，其行為自然愿意維持制度現(xiàn)狀或暫緩改革。

軍閥加征附稅和截留鹽稅又是民初鹽務(wù)改革的一大阻力。鑒于軍閥也屬于統(tǒng)治階層，故把軍閥割據(jù)對鹽務(wù)改革的阻力歸于統(tǒng)治集團方面的因素。1916年袁世凱死后，北洋政府中央集權(quán)削弱，地方軍閥為擴充實力，急需增加軍費，鹽稅成為他們急欲控制的目標。此前，地方省份雖然對地方征收的鹽稅有覬覦之心，但懾于中央政府權(quán)威，不敢截留，即使急需，也要經(jīng)大總統(tǒng)、財政部核批。此后，加征附稅，截留地方鹽稅，操控地方鹽務(wù)的事件時常發(fā)生。1919—1927年四川軍閥強征鹽稅附加稅的名目繁多，不勝枚舉。主要有護送費、江防費、峽防費、籌墊軍餉捐、護商費、腳力費、公益捐、教育經(jīng)費、城防費、護運費、食鹽平價費等等?！皳?jù)1927年的調(diào)查，由1919年5月起至1927年11月止，征收之捐稅總共有27項之多，估計征收額為1 240 717元，與川南鹽稅收入平均977萬元比較，約達八分之一。”① 1920年1月，張敬堯督湘，為解決軍費，每石食鹽加征軍費1元，包索費2角；1921年2月至7月腹岸各局每擔加征永州新幣口捐4角；8月至12月，每擔加收舊口捐5角；1923年11月至1925年3月腹岸各局每擔加征新軍費1元。1921—1923年湖南軍政機關(guān)作為行政經(jīng)費和軍費，按每擔1.5元的比率所征收的附加鹽稅達545萬余元，非法征收的食鹽附加稅又達630萬元②。

除了加征附稅，為了擴充實力，解決軍費，各地軍閥截留鹽稅的現(xiàn)象愈演愈烈。首先截留鹽稅是1916年從云南、廣東、四川地方軍閥開始的。在軍閥統(tǒng)治區(qū)內(nèi)，鹽務(wù)稽核所處在瀕于瓦解的狀態(tài)，其之所以能夠存在，且收稅權(quán)也未被剝奪，是因為近幾年來稽核所實行了一種高級政策，即向當?shù)剀婇y說明：“稽核所的繼續(xù)存在可以為他們保證財源，使他們富裕；反之，如果撤銷稽核所或者剝奪稽核所的權(quán)能，不但要使既有的完備統(tǒng)一的組織遭到破壞，稅收效率降低，引起私鹽泛濫，使他們自己在財政上遇到困難，同時還可能因此發(fā)生內(nèi)亂，對他們本身來說是有損無益的?！雹?如此，稽核所可以在軍閥割據(jù)中存在，同時也一定程度上減少軍閥使用武力“強提”鹽稅。四川軍閥從1916年先后四次與稽核所簽訂合同，以“借撥”名義截留鹽稅，充實軍費。1922年7月張作霖截留東三省鹽稅；1924年10月江蘇督軍齊燮元扣留兩淮鹽稅；1925年11月孫傳芳扣留兩淮及松江鹽稅等等，都為數(shù)甚巨，影響非淺。1916—1925年，各省截留鹽稅總額達232 239 387元，平均每年達2 322余萬元④。

本來，民初的鹽務(wù)經(jīng)過改革，初步建立起鹽稅征收機關(guān)，從組織上保證并加強了中央政府對鹽稅征收過程的控制，“已呈統(tǒng)一之象矣”⑤。然而，各省軍閥加征附稅和截留鹽稅，使鹽務(wù)行政及稅收受到極大的干擾，改革陷入極大的困境。湖南加征附稅，當時就有評價“這實可為中央政府以至鹽務(wù)署的法令在湖南省內(nèi)不能貫徹，而鹽務(wù)行政也無法順利實施的一個佐證”⑥。當然，軍閥截留鹽稅也使以鹽稅為抵押的善后借款的償付受到影響。英、法、日等國就曾多次致函外交部抗議齊燮元、吳佩孚、陳調(diào)元等截留鹽稅，甚至調(diào)遣軍艦武裝示威，對中央政府和地方軍閥施壓。一旦軍閥同意讓出一部分鹽稅足夠還款時，至于“鹽余”款項由誰支配，他們就不再過問了。

三、來自官專賣的阻力因素分析

民國初年，主張改革鹽務(wù)的主要人物是張謇、景學鈐等。他們提倡“就場專賣制”，提出“民制、官收、商運”三大綱領(lǐng)，認為此方案能“利國、便民、保商”。這實質(zhì)上是官專賣的一種形式。他們同專商、統(tǒng)治集團的官員認識一致，即經(jīng)濟控制的必要性是合理的，不相信市場力量的最優(yōu)效率①，反對丁恩推行的就場征稅的自由貿(mào)易制。他們忽略了當時政府財力和缺乏整頓的鹽務(wù)管理系統(tǒng)等現(xiàn)實條件。正如賈士毅所說“官收者，……即能隨收隨運，需費已屬甚巨，衡以今日之財力，未易急切舉辦，而況鹽區(qū)既廣，設(shè)官必多，恃陋規(guī)以為生，勾商人以放私，其弊當更甚于今日”②。同時，他們對丁恩也存有戒心和疑慮，極力限制丁恩的權(quán)限，在對待官專賣問題上經(jīng)常發(fā)生爭論沖突。這一定程度上構(gòu)成了改革的阻力因素，也影響了改革的推進。

丁恩主張自由貿(mào)易，反對專商制和官專賣制，并于1914年4月致函五國銀行團代表時表示“按中國之情形，官收官運官賣之法，決不如運行之鹽就場征稅法，或為商人便利起見，就坨征稅法為好也”。他也知道中國鹽務(wù)一向為專賣制度，咸以官收官運官銷為良策。但其推行自由貿(mào)易的態(tài)度十分堅決，“如無洋顧問之同意，則不得行官收官運官賣計劃”③。他的改革計劃得到當時財政總長熊希齡和次長張弧的支持。1914年3月16日首先裁撤了河南和正陽關(guān)兩個榷運局；4月20日裁撤河東督銷局；9月22日裁撤熱河官運局；11月7日裁撤日北官運局；12月31日裁撤直隸永平7縣官運局。這在取消官專賣方面取得初步成果。

東北吉林、黑龍江兩省的官專賣始于清末新政期間。官專賣制適應了當時東北社會狀況，促進了東北鹽業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展；實行這種官運商銷的模式，降低了食鹽的價格，便利了人們的生活，政府亦獲利甚豐④。張謇對于吉、黑兩省的官專賣給予很高的評價：“東三省之吉、黑二省，則純粹為官專賣，簡易直截，為全國鹽法之最良?！?⑤ 民初吉、黑兩省在晚清鹽務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上各設(shè)一榷運局，辦理官專賣。1913年6月，奉天鹽運使呈請奉天亦辦理官專賣，并得到財政總長周學熙的批準，令稽核所撥款籌辦。丁恩于9月親赴東北調(diào)查鹽務(wù)，他指出，東三省開辦官專賣每年需開支經(jīng)費245萬元，而獲利每年不到50萬元。他建議新上任財政總長熊希齡：“東三省運使所擬在奉天施行鹽斤官收、官運、官賣之計劃，即作罷論?！雹?到1914年6月，吉、黑兩省官專賣鹽務(wù)暴露出嚴重腐敗問題。他痛斥道：“自借款合同成立以來，已逾一載，該兩局除運鹽納稅外，并無官運余利歸入鹽款帳內(nèi)，即1913年奉天鹽稅，亦得費盡周折始經(jīng)報解。論資金則均仰挪借，言營業(yè)則極其腐敗。各局長皆無相當資格，而重要之分銷機構(gòu)又皆視為禁臠，以之調(diào)劑親友，因而官運營業(yè)向少余利，即或有之，亦僅足償還借款息金而已。”① 鑒于廢除兩省官專賣的難度大，財政部決定于1915年初將吉、黑兩局合并，總局設(shè)于長春，另加派華洋稽核員二人，并以洋稽核員兼榷運局顧問。經(jīng)過如此整頓，吉、黑兩省官專賣才得以維持。景學鈐后來總結(jié)認為官專賣必需三個條件：“必須有集權(quán)之中央政府，正直廉潔之官吏，與充足之官收資本。三者無一，何能實行！”② 隨著改革的推進，丁恩的踏實工作作風，坦率的合作態(tài)度，加上廢除引岸立場上的一致性，逐漸使中國鹽務(wù)改革派接受了丁恩的主張。但是，這并不意味著官專賣方面的阻力因素消失了。

有時表面上以官專賣形式出現(xiàn)的阻力因素，其實質(zhì)仍與專商引岸制的存在是分不開的。安徽省的滁縣、來安、全椒三縣官運引地的廢除即是很好的例子。滁、來、全三縣地處蘇皖交界，北接淮北銷區(qū)，南靠皖岸，東西均為專商引地。在皖岸等地沒有全面開放的情況下，單獨開放此三縣，肯定會給皖岸及周邊鹽商帶來威脅。為保護專商利益，政府不敢輕易開放三縣官運引地。丁恩曾提議開放江滁九縣，但因其余六縣為專商引地而罷論。甘溥于1919年4月提出將三縣開放，實行自由貿(mào)易。張弧總辦在批示中雖然表示同意開放，但列舉了難以實行的種種原因。其中道出了難以實行的根源：“滁、來、全東西南三面皆專商區(qū)域，若將中間一線之地改為自由販賣，流弊極多，自不待言?！彼J為三縣僅為皖岸十分之一，將三縣“皆改為票商辦法，與皖岸一律，其事至順且易，俟四岸完全開放時一律辦理亦極合宜”③。對于這種近乎倒退的做法，甘溥當然不會同意。

甘溥仍堅持開放，即使在一些細節(jié)上向自由貿(mào)易靠近也比恢復票商進步。其間他又提出一些變通的辦法，也沒有得到張總辦的同意。不久，潘復任鹽務(wù)署總辦。他致函潘總辦，提出一個商運官賣、暗寓開放的改革方案，此方案大致內(nèi)容是令江滁六縣商人運鹽至烏衣或全椒，在此建倉坨，由稽核所監(jiān)督售與散商，在三縣銷售④。潘總辦對此方案批示：“現(xiàn)在皖岸鹽務(wù)既未更張，......而開放自由之種種設(shè)施，即斷乎不能施行。且票法未改，亦決非無票商人所可辦運?！雹?至此，甘會辦也認識到三縣不能開放，是因為三縣近鄰揚子四岸專商的實力強大。如果開放三縣，勢必引起四岸專商的反對，于國課無益，三縣的鹽務(wù)暫時的出路只有按張總辦最初提出的辦法辦理——恢復引岸制。這是此次改革局部的倒退現(xiàn)象，其表面反映出官專賣難以廢除，根本的難處并不在于此，而是淮南揚子四岸專商制的根深蒂固，非一時所能革除。

結(jié)語

民國初期的鹽務(wù)改革，實際上是洋會辦丁恩主持推動的一場被動改革。在中國鹽務(wù)管理近代化方面，取得顯著進展。但此次改革并不是為改善民生而進行的，而是為了有足額的款項償付銀行團的借款以及政府獲得相當可觀的“鹽余”。政府為了獲得更多的鹽稅，數(shù)次鹽斤加價。丁恩曾批評道：“此次加稅（指1914年10月11日起實行的加稅），盡歸揚子四岸食戶擔任，最為憾事，……各岸之鹽商，無不因此次加稅而獲大利者，政府可謂厚于商而薄于民，未免失乎公平矣。”①如此改革想取得預期目標是很困難的。

此次改革由廢除專商引岸制而引發(fā)來自專商、統(tǒng)治集團、官專賣等方面的阻力，這些阻力因素滯緩了改革進程，增加了改革的難度。這足見傳統(tǒng)制度和意識形態(tài)等的習慣性障礙帶來的影響之大。鹽業(yè)作為利潤豐厚的行業(yè)，要推進鹽務(wù)改革，也是一個利益博弈的過程。正如有學者認為從專制政體的本質(zhì)來看，鹽業(yè)是那些擁有各種權(quán)勢的利益集團有意識地維持不公正的社會制度，再運用各自的權(quán)勢進行博弈，從而分潤制度性暴利的舞臺②。當然，在沒有尋求到利益均衡點之前，改革不可能有大的進展，因為來自各方面的阻力因素所起的作用是不容忽視的。

（責任編輯周聰）