許耀桐
“頂層設(shè)計(jì)”實(shí)際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設(shè)計(jì)”。頂層設(shè)計(jì)具有應(yīng)用性、操作性的突出特點(diǎn),強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力,在執(zhí)行中注重細(xì)節(jié),實(shí)施精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理,注重各環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)與銜接,以便確保工程的完成和質(zhì)量的提升。
自從“頂層設(shè)計(jì)”在國(guó)家《“十二五”規(guī)劃綱要》中出現(xiàn)后,這一概念被廣泛地應(yīng)用開來,以至于人們?cè)谡務(wù)摴ぷ鲿r(shí),特別是談到加快和深化改革時(shí),言必稱頂層設(shè)計(jì)。那么,我們究竟應(yīng)該怎樣正確地理解頂層設(shè)計(jì)并且運(yùn)用好頂層設(shè)計(jì)?該如何理解頂層設(shè)計(jì)和深化改革的關(guān)系?我們又該如何通過頂層設(shè)計(jì)深化當(dāng)前的各項(xiàng)改革,尤其是在深化各項(xiàng)改革中重點(diǎn)地推進(jìn)政治體制改革?這些是我們必須回答的問題。
頂層設(shè)計(jì)被誤讀了什么
Top—Down Design,是西方國(guó)家源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念。引進(jìn)中國(guó)后被翻譯為“頂層設(shè)計(jì)”。Top—Down Design的意思是,站在一個(gè)戰(zhàn)略的制高點(diǎn),從最高層開始,弄清楚要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)后,從上到下地把一層一層設(shè)計(jì)好,使所有的層次和子系統(tǒng)都能圍繞總目標(biāo),產(chǎn)生預(yù)期的整體效應(yīng)。顯然,Top—Down Design不僅包含著對(duì)高層層次的設(shè)計(jì),而且也包含著對(duì)中層層次和基層層次的設(shè)計(jì),并不是如有些學(xué)者所理解的,“頂層設(shè)計(jì)”就是“對(duì)頂層的設(shè)計(jì)”,并據(jù)此提出,既要進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”,也要進(jìn)行“基層設(shè)計(jì)”。殊不知,Top—Down Design本身就包含著“基層設(shè)計(jì)”,強(qiáng)調(diào)要具體化到細(xì)節(jié)。由此可知,把Top—Down Design翻譯為“頂層設(shè)計(jì)”,只能體現(xiàn)這一設(shè)計(jì)的最主要的特征,即置身于最高處這一點(diǎn),它確實(shí)有美中不足的地方。“頂層設(shè)計(jì)”實(shí)際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設(shè)計(jì)”。還要注意到,不要把頂層設(shè)計(jì)理解為就是一種完全工程性質(zhì)的技術(shù)活,只具有應(yīng)用性、操作性的特點(diǎn)。頂層設(shè)計(jì)首先是宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì),需要哲學(xué)理性思維,崇尚人文思想指引。其次,盡管頂層設(shè)計(jì)具有應(yīng)用性、操作性的突出特點(diǎn),但也不是只要有了工程藍(lán)圖、施工流程就可以了,還要進(jìn)一步看有沒有施工隊(duì)伍和最終工程是否完工。正因?yàn)檫@樣,頂層設(shè)計(jì)十分強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力,在繪制藍(lán)圖后,注重執(zhí)行,在執(zhí)行中注重細(xì)節(jié),實(shí)施精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理,注重各環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)與銜接,以便確保工程的完成和質(zhì)量的提升。
提出頂層設(shè)計(jì)為了什么
很顯然,中央在《“十二五”規(guī)劃綱要》中提出頂層設(shè)計(jì)的要求,目的是為了“全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”。同時(shí),通過對(duì)各領(lǐng)域的改革,來推進(jìn)各領(lǐng)域的建設(shè)。所謂各領(lǐng)域,主要包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制這四大領(lǐng)域的改革。
中國(guó)的改革開放始于1978年,迄今已歷經(jīng)34年?,F(xiàn)在,大家習(xí)慣于把前30年作為一個(gè)改革的階段,并且公認(rèn)這個(gè)階段的改革上演了一部“石頭記”的好戲,即主要靠“摸著石頭過河”的改革策略?!懊^過河”的改革策略,強(qiáng)調(diào)把握改革的速度、節(jié)奏,注重改革的成效性。在過去30年里,我們?nèi)〉昧烁母锏木薮蟪晒?。但是,“摸著石頭過河”的改革,還是初級(jí)的、淺層次的,而當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”后,由于不在淺灘近處,石頭不好摸了。因而,“摸著石頭過河”的改革策略已難以應(yīng)用和奏效。
正因?yàn)檫@樣,在中國(guó)改革邁入一個(gè)新階段后,黨的十七大果斷提出了“深化改革和創(chuàng)新體制”的任務(wù)。這樣的“深化改革”,由于“水已至深”,“摸著石頭過河”所力不從心,它迫切需要呼喚頂層設(shè)計(jì)。
可以說,中央提出頂層設(shè)計(jì),就是為了滿足深化改革和創(chuàng)新體制的需要。如果沒有頂層設(shè)計(jì),我們的改革就難以為繼,就將半途而廢。現(xiàn)在,中央也已經(jīng)確立了頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和理性思維理念,這就是建立“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家,它分別代表著通過經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)富強(qiáng),通過政治體制改革和政治建設(shè)實(shí)現(xiàn)民主,通過文化體制改革和文化建設(shè)實(shí)現(xiàn)文明,通過社會(huì)體制改革和社會(huì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)和諧。在這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)和理性思維指導(dǎo)下,我們要全力以赴地進(jìn)行“四大改革”和“四大建設(shè)系統(tǒng)”的頂層設(shè)計(jì)。
首要的頂層設(shè)計(jì)是什么
在“四大改革”和“四大建設(shè)系統(tǒng)”的頂層設(shè)計(jì)中,政治體制改革和政治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)至為關(guān)鍵,理所當(dāng)然地居于首位。關(guān)于政治體制改革和政治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的重要性,誠如鄧小平曾經(jīng)指出的,“經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果”,“我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革。”
在現(xiàn)代國(guó)家,通過制度改革提供有力、可靠的支持,是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ),因?yàn)橹贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。政治體制改革既是整個(gè)體制改革的重要組成部分,又對(duì)其他體制改革起著支撐和保障作用。例如,對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言,只有推進(jìn)政治體制改革和政治發(fā)展,才能從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,并形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系;才能為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放創(chuàng)造良好的體制制度環(huán)境,不斷提高對(duì)外開放水平。又如,也只有推進(jìn)政治體制改革,全面正確履行政府職能,推行依法行政,加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù),才能促進(jìn)文化體制和社會(huì)體制的完善。
政治體制改革,對(duì)于滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展,建設(shè)社會(huì)主義法治,建立保障人民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的體制機(jī)制,具有至關(guān)重要的作用。隨著當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展,日益強(qiáng)烈地要求政治體制進(jìn)一步滿足和實(shí)現(xiàn)人的自由、民主、平等權(quán)利的全面發(fā)展,并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之,最終要確立起科學(xué)、民主、法治的政治體制。新一輪的諸多體制改革,要在更深的層次展開,首先就要把政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)提到議事日程上來。
頂層設(shè)計(jì)如何推動(dòng)政改發(fā)展
按照頂層設(shè)計(jì)的基本要求和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,推動(dòng)政治體制改革的發(fā)展,必須走出一條積極而又穩(wěn)妥的漸進(jìn)之路。
首先,政治體制改革需要積極,必須積極地進(jìn)行謀劃布局。只有積極的謀劃布局,才能發(fā)揮政治體制改革的先導(dǎo)作用,才能為經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革開辟道路。為此,必須建立一個(gè)具有權(quán)威的統(tǒng)籌政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)工作機(jī)構(gòu)。頂層設(shè)計(jì)工作機(jī)構(gòu)不可缺少,它是積極推進(jìn)政治體制改革,在中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中不斷發(fā)展具有強(qiáng)大生命力的社會(huì)主義民主政治的發(fā)動(dòng)機(jī)和助推器。
其次,政治體制改革需要穩(wěn)妥,必須采取循序漸進(jìn)、逐步深入的策略。只有穩(wěn)妥地漸進(jìn)深入,才能保持國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。頂層設(shè)計(jì)要圍繞政治體制改革在高層、中層和基層這樣三個(gè)層次展開而進(jìn)行,關(guān)鍵是每一個(gè)層次的設(shè)計(jì)都要突出穩(wěn)健慎重。頂層設(shè)計(jì)必須區(qū)分中央政治體制改革和地方政治體制改革,要把地方政治體制改革置于優(yōu)先解決的位置。一是要把城鄉(xiāng)社區(qū)民主政治建設(shè)好。推進(jìn)政治體制改革發(fā)展民主政治,基層社會(huì)是重點(diǎn)。只有建立和健全“基層群眾自治制度”及“基層群眾自治機(jī)制”,擴(kuò)大公民有序政治參與,才能做到人民依法直接行使民主權(quán)利,管理基層公共事務(wù)。二是進(jìn)行縣級(jí)政治體制改革。常言道,“縣治則國(guó)治”,縣治是我國(guó)在地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化差異較大的情況下維持國(guó)家大一統(tǒng)局面的重要制度保證,在國(guó)家治理中始終占有重要地位。這一特點(diǎn),決定了縣(市)域政治體制改革,必然是我國(guó)地方政治體制改革的重點(diǎn),縣(市)域政治體制改革搞好了,對(duì)于地方政治體制改革乃至中央政治體制改革,都具有基礎(chǔ)的和標(biāo)本的作用。
當(dāng)前,通過頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)政治體制改革發(fā)展,還要著重解決三個(gè)重大問題。第一,關(guān)于權(quán)力配置。鄧小平指出,政治權(quán)力過分集中是我國(guó)的“總病根”。①權(quán)力過分集中主要表現(xiàn)為,某些人或某個(gè)組織集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身,因而能夠既當(dāng)“組織員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,還兼“裁判員”,一切由自己說了算、做了算。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和逐步完善,政治權(quán)力的決策與執(zhí)行、監(jiān)督不分的問題越來越突出?,F(xiàn)在,中央已提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?!睘榇耍误w制改革的頂層設(shè)計(jì),務(wù)必將權(quán)力結(jié)構(gòu)合理地劃分為“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相互分離的體制機(jī)制,使“三權(quán)”能夠各自運(yùn)行又相互制約。
第二,關(guān)于民主選舉。民主選舉是公民當(dāng)家作主的真實(shí)體現(xiàn),是行使民主政治權(quán)利的真切感受。當(dāng)前,一定要搞好基層的直接民主選舉。為此,政治體制改革的頂層設(shè)計(jì),務(wù)必設(shè)計(jì)好民主選舉的程序和環(huán)節(jié),確保任何組織和個(gè)人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)。
第三,關(guān)于黨的制度建設(shè)。執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活中居于主導(dǎo)地位,執(zhí)政黨要搞好黨的制度建設(shè)。推進(jìn)黨的制度建設(shè),要堅(jiān)持以黨章為根本,以民主集中制為核心,以處理黨政關(guān)系為要?jiǎng)?wù)。為此,政治體制改革的頂層設(shè)計(jì),務(wù)必致力于黨的四大制度建設(shè),一是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度,改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式;二是發(fā)展黨內(nèi)民主,積極穩(wěn)妥有效地推進(jìn)黨務(wù)公開制度;三是保障黨員主體地位和民主權(quán)利,完善黨代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度;四是正確理解和貫徹民主集中制,完善黨內(nèi)科學(xué)民主決策機(jī)制。
(作者為國(guó)家行政學(xué)院科研部主任、教授、博士生導(dǎo)師)
注釋
①《鄧小平文選》(第2卷),北京:人民出版社,1994年,第328頁。