孫琪

【摘要】績效評估制度的本質(zhì)意義是用結(jié)果來規(guī)范政府作為?？冃гu估是對政府的一種監(jiān)督手段，也是強化其責(zé)任心的一種行之有效的措施。但當(dāng)前，我國的政府績效評估體系，在制度安排方面還存在著諸多困境：即評估價值扭曲帶來的一系列安排問題、評估時主客體平衡問題、評估主體在運行制度時的安排問題等。文章從評估的價值、意義以及途徑等幾個方面淺析績效評估的困難及障礙。

【關(guān)鍵詞】績效評估評估制度困境

我國的政府績效評估目前尚處于起步階段，在其發(fā)展的過程中推進勢頭很快。政府績效評估過程，缺少一套先進的系統(tǒng)，以至于在評估的安排中出現(xiàn)重重困境。本文通過安排的意義、成因、解決途徑幾個方面入手淺析政府績效評估安排制度困境的消除問題。

現(xiàn)行政府績效評估的意義及現(xiàn)狀

政府績效評估，即對政府履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的有效價值進行評定。績效不能與效率等同而論，績效既是政府和社會的關(guān)系，也是政府與民眾的關(guān)系。政府績效是指政府服務(wù)于社會、服務(wù)于民眾的質(zhì)量評估，體現(xiàn)民眾對其是否滿意的價值結(jié)果?，F(xiàn)階段我們要對評估、評估安排的意義，評估的有效手段等問題進行詳細探究。

安排的意義。評估安排要引進先進理論。我們應(yīng)當(dāng)引進先進的理論對政府績效的評估安排進行科學(xué)有效的指導(dǎo)。西方的評估安排以及一些基礎(chǔ)理論包括了公共管理等相關(guān)的知識系統(tǒng)。在科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)下，目前我國也有效地借鑒了一些先進的理論，這將提高評估系統(tǒng)的先進性。

減少評估的自利。在評估過程中，會出現(xiàn)自評與他評的信息不對稱，由此結(jié)果也就不可能客觀真實有效。在政府的自我信息中很多利益部門的信息被放大，即出現(xiàn)了評估的自利性，導(dǎo)致無法進行客觀的評估指導(dǎo)。評估中要實現(xiàn)信息的有效，關(guān)鍵在于安排上要借助先進的理論，系統(tǒng)提高信息的真實準(zhǔn)確性，同時也要避免政府自我評估中的信息擴大以及自利，讓結(jié)果更加客觀有效。

安排要創(chuàng)新模式。學(xué)者卓越在其一篇論文中指出，評估政府績效的模式就是要評估項目的核心，工作是否流暢，關(guān)鍵問題與模式有很大的關(guān)系。模式中有很多指標(biāo)，這些指標(biāo)有定性的，有定量的，有技術(shù)的，也有縱橫信息方面的。在我們評估政府績效中，指標(biāo)如何進行安排，以及模式如何是很重要的。比如，政府在公共服務(wù)中會告知社會和民眾：當(dāng)前的任務(wù)和目標(biāo)是什么，應(yīng)該怎么做，做到什么程度等。公共信息被告知于民，有利于服務(wù)的量化，有利于民眾的監(jiān)督，這些都是創(chuàng)新的服務(wù)模式。模式的啟動，模式的效果，模式的主體評估價值，在評估安排上都起到推動作用。

優(yōu)化評估流程。政府流程再造的特點是有序、流暢、整合，以及更好地為政府公民提供有價值的服務(wù)，這些流程對傳統(tǒng)的不同分工、不同流程是一種全新的挑戰(zhàn)。政府在流程再造中打造全新的服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容，要始終把民眾的利益放在第一位，要打造服務(wù)型政府，為民眾提供便捷的、靈活的、適應(yīng)性強的以及平民化的服務(wù)型政府的評估流程。

安排的依據(jù)。價值的安排依據(jù)?？冃У膬r值，是整個評估體系中的重要部分，是績效的靈魂，也是貫穿于整個評估過程的指導(dǎo)思想?？冃У墓芾砭褪呛侠眢w現(xiàn)績效價值的執(zhí)行實現(xiàn)的過程。西方的績效管理經(jīng)歷了由效率到質(zhì)量的演變，這是一種進步。政府的不同職能部門在服務(wù)于民的過程中的目標(biāo)是不盡相同的，即便有一套先進的評估體系，也很難做到精準(zhǔn)評測。在評估安排中要充分認識到，政府的評估價值是整個安排的依據(jù)。

指向與安排。評估結(jié)果。服務(wù)型政府，是要根據(jù)社會及公眾的需求來提供政府的服務(wù)。根據(jù)政府的類型，在進行評估時除了參考價值外，還要看到政府的服務(wù)結(jié)果，以及結(jié)果的整體質(zhì)量如何。對于服務(wù)結(jié)果，政府是要通過市場的手段去運行，比如采購招標(biāo)、合同等以有效降低公共服務(wù)的成本。在評估績效時要有效結(jié)合價值與結(jié)果來綜合評定。

對政府與公眾關(guān)系的評價。政府行使公共職能是要為公眾提供行政服務(wù)，在這方面政府與民眾就是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。在政府服務(wù)管理中要始終以民眾為第一位，提供民眾所需，并通過市場手段降低服務(wù)成本提高服務(wù)質(zhì)量。政府運用質(zhì)量管理來改進績效，這是一個非常重要的途徑。

政府績效評估制度安排的困境以及原因分析

安排困境—價值扭曲。在政府績效評估中，政府的價值取向一直是服務(wù)的靈魂，也是政府在運作服務(wù)方面重要的指導(dǎo)思想，這些價值的取向問題會直接影響評估的結(jié)果。目前，政府的主要價值表現(xiàn)在科學(xué)發(fā)展觀沒能成為評估的價值。發(fā)展觀的偏差會對安排造成困難。制度不能長久有效，無法全面反映社會的經(jīng)濟以及人文方面的整體效應(yīng)。評估的結(jié)果是對整個政府服務(wù)的總結(jié)，是績效的證明，評估不能有效將整個社會的所有因素綜合到里面。由此，出現(xiàn)了安排困境。

評估客體與主體失衡帶來制度安排偏差?？冃гu估客觀錯位不能體現(xiàn)評估價值。對評估結(jié)果、評價指向要綜合參照比較，但涉及到的公眾對政府的評價較少，開放性不夠。對體現(xiàn)社會公平的公共服務(wù)要更多地使用現(xiàn)代化的信息工具進行有效評價，如網(wǎng)絡(luò)投票、短信投票等。但又不能簡單粗略地使用這些工具進行評估，得票的多少只能是間接反映各個部門的工作情況，與實際績效無直接聯(lián)系。比如，在某市教育系統(tǒng)考試名列前茅，而機關(guān)評測名次靠后，這就與實際情況不符，無法客觀地反映出真實的績效。績效評估的指向有問題，評估的價值也就不能真實地顯現(xiàn)出來，結(jié)果就失效了。從政府和社會公眾兩個視角來看，政府的績效相對于社會是相當(dāng)封閉，這些評估只不過是對政府層面的自我評價，其結(jié)果不能起到指導(dǎo)促進作用。

運行問題帶來的障礙。評估的管理與評估的模式不相符。在目前的評估體系中采取上級對下級政績考核的方式，這一方式?jīng)]有完善地考慮政府的再造問題，與評估中的管理對接很低，不匹配的問題很多都出現(xiàn)在管理中。例如，各地政府的招商，一些地方會出現(xiàn)特別保護，如在法律、教育、醫(yī)療等各個方面給予一定照顧，政府會在產(chǎn)業(yè)政策稅收等方面進行變通。如果把這些因素考慮到評估中就會降低評估的結(jié)果。

流程與規(guī)范的問題不對接。目前我國的政績評估是在不斷探索中逐漸形成的，評估流程與設(shè)計者操作有著十分密切的關(guān)系?，F(xiàn)在流程設(shè)計隨意性較大或者超出規(guī)范等類的評估較為多見。這樣的設(shè)計流程會直接對評估結(jié)果的科學(xué)有效性產(chǎn)生影響，也會對政府服務(wù)結(jié)果的誠信效率帶來危害。

安排困境的消解及其路徑

和諧社會政府績效評估制度安排內(nèi)容。政府績效評估價值體系是制度安排的導(dǎo)向?？冃У脑u估要按照價值體系來進行衡量，這其中包括一般的價值與和諧社會的價值。在創(chuàng)建和諧社會進程中，政府要充分平衡協(xié)調(diào)各種利益體，讓人與人和睦相處，群體得到共同發(fā)展。要通過有效的途徑倡導(dǎo)社會團結(jié)友愛互助，共同打造和諧和會，共同享有和諧社會帶來的價值。

政府績效評估的運作體系是制度安排的主干?？冃гu估的制度安排要充分體現(xiàn)系統(tǒng)體系之間的平衡對接?？冃繕?biāo)，各地區(qū)的政府部門要制定合理有效的規(guī)劃，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)來平衡各個利益相關(guān)主體的關(guān)系。在比較政府的績效過程中需要選擇合適的參照體。在橫縱的比較目標(biāo)中，需要綜合比較其中對于自我發(fā)展的利益。參照系統(tǒng)的比較選擇要有針對性，在績效的測定中不能出現(xiàn)太大的偏差。在橫向比較中要注重結(jié)果，采取目標(biāo)管理績效評估，縱向評估的結(jié)果要偏重于績效實施的過程，要能夠很好地體現(xiàn)發(fā)展的過程，以及發(fā)展過程中的側(cè)重點，與橫向相比更適合自我評估及管理。在社會績效評估制度中要將目標(biāo)模式充分結(jié)合起來，既要考慮到自我的戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，也要兼顧發(fā)展過程中的管理進程。

績效測定中，有兩個關(guān)鍵的因素：一個是工具，一個是政府主體。針對不同的主體，要使用不同的測定工具，這樣才能做到合理有效。政府的戰(zhàn)略體系評估，是一個平衡科學(xué)發(fā)展的過程，需要平衡測定。政府的服務(wù)目標(biāo)評估要使用目標(biāo)的管理法則去評測；政府實踐方面的評估，則要用標(biāo)桿進行測定；對于政府滿意度要用調(diào)查問卷的形式進行評定，對不同的主體要選用不同的評估工具。

政府績效評估制度安排的監(jiān)督保障。對于監(jiān)督、評估政府的主體，這些主體的監(jiān)督內(nèi)容包括主體人員的專業(yè)水平如何，以及評估主體所有部門的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、團隊資質(zhì)等等；按照評估類型績效分為內(nèi)部評估、外部評估；科學(xué)的評估不僅要有合理的定量指標(biāo)，還有定性指標(biāo)，以此來綜合確定政府績效的整體情況；對于主要評估的價值結(jié)果要放在其運用上。

需要有一套完整的法律體系來保障這些制度的使用，這是必不可少的。我國的績效評估現(xiàn)在已經(jīng)逐步進入到了法制保障管理階段，管理、制度進行了統(tǒng)一，逐步形成了一套自己的標(biāo)準(zhǔn)體系，對于績效評估起到了保障作用。

績效評估在既定框架和流程內(nèi)，信息是否直接影響結(jié)果，在信息管理方面要充分做到不封閉、不壟斷，要透明公開，從制度層面保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，從而保證結(jié)果的客觀真實有效。在評估立法過程中，要有所區(qū)別，地方中央的側(cè)重點不同，那么立法的針對性也有所不同，但其共性都是要有評估價值的原則，在體系建設(shè)等方面要做到公平公正。

（作者為中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院博士后）