董韋

【摘要】如何把握機(jī)會(huì)推進(jìn)公共政策從計(jì)劃轉(zhuǎn)化到實(shí)踐，強(qiáng)化組織的作用和有效執(zhí)行，是政策執(zhí)行主體的職責(zé)和任務(wù)。文章通過(guò)考察普遍存在的政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，分析政策問(wèn)題、時(shí)間問(wèn)題、組織環(huán)境對(duì)政策實(shí)施的影響，從政策執(zhí)行研究的組織理論視角，強(qiáng)調(diào)組織在政策實(shí)施過(guò)程中的作用，從中引出以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)和以責(zé)任尋求更好的方法進(jìn)行政策創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】公共政策組織執(zhí)行政策創(chuàng)新

一項(xiàng)政策制定之后，政策過(guò)程中最容易的部分從某種程度上說(shuō)已經(jīng)結(jié)束，剩下來(lái)的是必須將這一決定付諸實(shí)施。這就是政策循環(huán)中的政策實(shí)施階段，它被定義為執(zhí)行計(jì)劃或政策執(zhí)行；表示從計(jì)劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。對(duì)于具體政策而言，尤其如此。2012年1月12日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》，這是首個(gè)從國(guó)家層面支持貴州加快發(fā)展的綜合性政策文件，是國(guó)家支持貴州實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的總綱，解決了貴州難以靠自身力量解決的問(wèn)題。然而，把計(jì)劃轉(zhuǎn)為實(shí)踐并非易事。由于問(wèn)題的特性、周?chē)沫h(huán)境、或者主管任務(wù)的行政組織等方面相關(guān)的諸多原因，計(jì)劃可能并不像當(dāng)初設(shè)想的那樣得到執(zhí)行。這就是執(zhí)行的現(xiàn)狀，這與預(yù)先提出的目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而制定的程序截然不同，認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)是重要的，因?yàn)椤罢咧按蜷_(kāi)，它敞開(kāi)的時(shí)間不長(zhǎng)?！雹偃绾伟盐諜C(jī)會(huì)推進(jìn)計(jì)劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化組織的作用和有效執(zhí)行，是政策執(zhí)行主體的職責(zé)和任務(wù)。

組織在政策實(shí)施過(guò)程中的作用

組織的概念。從現(xiàn)代意義看，廣義的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來(lái)的系統(tǒng)。狹義上說(shuō)，組織就是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定目標(biāo)互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團(tuán)體。組織是一個(gè)相互協(xié)作的體系，在從計(jì)劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，組織扮演著重要的角色。無(wú)論是廣義、狹義還是作為相互協(xié)作的體系的組織，即便因某一因素在特定情境下可能比另一因素更為重要，對(duì)于政策實(shí)施都不可或缺。

查爾斯·瓊斯認(rèn)為將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的過(guò)程中，“所謂組織就是設(shè)立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擬訂使政策內(nèi)容生效的措施，以期實(shí)現(xiàn)政策”②，并進(jìn)而認(rèn)為在將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中，組織、解釋和應(yīng)用是所有活動(dòng)中最重要的三種。所謂解釋就是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為一般人能接受和可執(zhí)行的計(jì)劃、指令；所謂應(yīng)用就是為執(zhí)行提供日常服務(wù)的設(shè)備，支付各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從而達(dá)到既定的政策目標(biāo)。如果組織不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，那么即使政策設(shè)計(jì)再完美也只能是紙上談兵的構(gòu)想，不能取得期望的政策效果。“把公共組織視為政策過(guò)程的一部分為公共組織理論開(kāi)辟了新的道路”③，有助于更好地防止政策實(shí)施的努力與政府預(yù)想中的政策軌道發(fā)生偏離。

組織是政策的載體。大多數(shù)政策并不能夠自動(dòng)實(shí)施，需要一定的組織載體。首先，從政策角度看，政策的制定與政策實(shí)施是在公共組織體系中進(jìn)行的，從這一視角看，我國(guó)政策過(guò)程中組織的作用與西方國(guó)家傳統(tǒng)的政治與行政二分的觀點(diǎn)不同，二分法忽略了組織的系統(tǒng)性和相互聯(lián)系，忽略了行政決策的重要性，特別是忽略了基層組織的決策者在確定有效的政府政策中的重要性。其次，其他有關(guān)公共組織理論，特別是理性行政模式一致的觀念，其基礎(chǔ)都是事實(shí)與價(jià)值觀分離和對(duì)組織中以目標(biāo)為導(dǎo)向的行為進(jìn)行事實(shí)分析。但是，如果把公共組織當(dāng)作政策過(guò)程的核心，這些觀念就顯得過(guò)于狹隘了。④

公共政策實(shí)施成功的先決條件。政策出臺(tái)之后，如果政策的實(shí)施是介于政策確立和它對(duì)公民產(chǎn)生影響的階段，那么政策實(shí)施成功的先決條件或者障礙是什么？解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該考慮四個(gè)因素：交流、資源、實(shí)施者的傾向或態(tài)度和組織體制。這些因素所使用的也就是一種開(kāi)明的行政管理方式。諸如類(lèi)似命令必須清晰準(zhǔn)確，資源必須充分，權(quán)力必須與責(zé)任相對(duì)應(yīng)；交流是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門(mén)之間、上下級(jí)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所進(jìn)行的信息交換。如果交流能夠完整地把信息從一個(gè)層級(jí)傳遞給另一個(gè)層級(jí)，就會(huì)減少政策執(zhí)行偏差。其次是資源，政策實(shí)施所需的資源條件，主要涉及經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。所謂“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，“巧婦難為無(wú)米之炊”說(shuō)的就是這個(gè)道理。再次，實(shí)施者的傾向或態(tài)度直接影響政策實(shí)施和執(zhí)行。最后，組織的分散會(huì)限制政策實(shí)施的有效性。應(yīng)將權(quán)力和責(zé)任集中在一個(gè)單一的行政權(quán)力中心并采用控制時(shí)效很短的指令鏈。正如克里斯多佛·胡德指出的，“完美”地管理公共項(xiàng)目的五個(gè)特征：管理應(yīng)當(dāng)是一元的，如同一個(gè)龐大的軍隊(duì)在同一鼓聲中前進(jìn)；整個(gè)組織的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的；不可抗拒的命令；組織內(nèi)部有充分完善的信息與溝通；有足夠的時(shí)間來(lái)執(zhí)行這一任務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，試圖執(zhí)行項(xiàng)目的組織往往不具備全部條件，甚至根本不存在這些條件。然而，政府既然依靠組織來(lái)執(zhí)行政策，那么就必然也不應(yīng)缺少管理與執(zhí)行的措施。這些問(wèn)題并不是不能克服的，但必須理解和預(yù)測(cè)這些問(wèn)題，那么，到底是什么因素導(dǎo)致了執(zhí)行的困難？

影響政策實(shí)施的主要因素

在政策意義上，執(zhí)行一直被認(rèn)為是沒(méi)有問(wèn)題的；政策制定出來(lái)之后，即可假設(shè)其會(huì)得到執(zhí)行。但是隨著政策執(zhí)行失靈問(wèn)題的日益普遍，上述觀點(diǎn)開(kāi)始得到改變。事實(shí)上，理解政府最重要的一點(diǎn)就是如何將政策執(zhí)行得切實(shí)有效。然而，阻礙預(yù)期行為的種種原因比使結(jié)果具體化的方法更難以預(yù)測(cè)，執(zhí)行中的這種消極特征表明了管理和執(zhí)行公共項(xiàng)目的困難性。一般而言，政策不會(huì)自行失敗，但有許多因素會(huì)限制政策實(shí)施的能力，而且其中的任何一種因素都可能導(dǎo)致失敗或非最佳的政策執(zhí)行。因此，為了使政策執(zhí)行行之有效，必須厘清這些因素。

政策問(wèn)題。首先，政策決策在其實(shí)施中存在不同的技術(shù)性困難，其中一些問(wèn)題比另外一些更難以處理。其次，著手要解決的問(wèn)題可能由于多樣性而使實(shí)施變得困難。再次，可供利用的新技術(shù)也會(huì)導(dǎo)致政策的改變。比如，針對(duì)污染控制的政策和節(jié)能減排指標(biāo)，可能會(huì)影響對(duì)產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移的選擇。然而這些潛在的問(wèn)題并不意味著政府就應(yīng)該堅(jiān)持老一套，永遠(yuǎn)按老辦法辦事。在這種情況下，要想辦法解決這一問(wèn)題，至少要改進(jìn)這一問(wèn)題。當(dāng)我們掌握有關(guān)某一政策領(lǐng)域足夠的信息以及了解問(wèn)題產(chǎn)生的原因時(shí)，有效執(zhí)行政策的可能性就更大。如果政策領(lǐng)域的信息不充分，也不了解問(wèn)題產(chǎn)生的原因，那么，有效執(zhí)行政策的可能性就微乎其微。

時(shí)間問(wèn)題。在政策執(zhí)行中與信息管理相關(guān)的是時(shí)間問(wèn)題，在這方面有兩個(gè)問(wèn)題阻礙了公共組織對(duì)其政策環(huán)境作出反應(yīng)的能力。一是歷時(shí)性時(shí)間問(wèn)題，即執(zhí)行組織的反應(yīng)通常比需要的“反應(yīng)慢半拍”。這種情況通常發(fā)生在那些固守觀念或其反應(yīng)是基于以前經(jīng)驗(yàn)而不是當(dāng)前狀況的組織。從某種程度上說(shuō)，貴州就是因此失去很多機(jī)會(huì)，雖然現(xiàn)在貴州正趕上發(fā)展的機(jī)遇期，但是應(yīng)該看到當(dāng)我們應(yīng)該發(fā)展的時(shí)候，政策環(huán)境也在發(fā)生改變。因此，要避免類(lèi)似現(xiàn)象發(fā)生。

社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)環(huán)境也在影響著政策的執(zhí)行。首先，社會(huì)條件的改變可能會(huì)影響到對(duì)問(wèn)題的解讀，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，縮短或跨越某些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，對(duì)政策的不同解讀會(huì)產(chǎn)生不同的政策執(zhí)行方式，有必要在執(zhí)行時(shí)引入更多的判斷。其次，“尤其是縱向?qū)蛹?jí)政府間關(guān)系由‘動(dòng)員型體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤畨毫π腕w制后”⑤，為了實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超和完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)政府不得不將各種任務(wù)和指標(biāo)量化分解，下派給下級(jí)政府，并責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)懲。在這種情況下難免出現(xiàn)一哄而上、急于求成等現(xiàn)象。為避免帶來(lái)新的問(wèn)題，要遵循科學(xué)發(fā)展的原則，不能脫離本地區(qū)實(shí)際，不能違反經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

組織環(huán)境對(duì)政策實(shí)施的影響。組織內(nèi)部的動(dòng)力常常決定或限制其成員對(duì)政策改革作出反應(yīng)或執(zhí)行新的和被改變的項(xiàng)目的能力。首先，組織的不一致與溝通不暢會(huì)阻礙政策執(zhí)行。決策可能是由頂層設(shè)計(jì)，但決定必須由基層執(zhí)行，基層的價(jià)值觀與目標(biāo)不一定與政策設(shè)計(jì)一致。這種不一致會(huì)在幾個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。政策設(shè)計(jì)的價(jià)值觀和項(xiàng)目可能會(huì)發(fā)生變化，而基層的一線人員卻仍然堅(jiān)守著舊的政策。盡管有來(lái)自上面的政策改革的壓力，而基層卻依然故我，因此，政策改變和有?；鶎訄?zhí)行組織成員價(jià)值觀的政策常常變得難以執(zhí)行，成為政策有效執(zhí)行的障礙。有效執(zhí)行的另一個(gè)障礙是組織內(nèi)部不恰當(dāng)?shù)男畔⒘鲃?dòng)。其次，消極行為成為執(zhí)行的障礙。這些問(wèn)題產(chǎn)生了政策執(zhí)行的障礙，限制組織將政策付諸實(shí)施的能力，影響基層執(zhí)行力的提高。

政策執(zhí)行研究的三種進(jìn)路

人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到組織對(duì)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化的重要性。政策過(guò)程不僅與組織有關(guān)，而且政策的研究植根于對(duì)組織運(yùn)作方式的認(rèn)識(shí)之中，以及對(duì)組織運(yùn)作與組織應(yīng)該如何運(yùn)作之間的鴻溝認(rèn)識(shí)當(dāng)中。

第一代政策執(zhí)行研究路徑被稱(chēng)為“向前推進(jìn)策略”，其中一些研究成果得出的分析和對(duì)策把執(zhí)行理解為一個(gè)“自上而下”的過(guò)程，涉及怎樣使行政官員更有效地工作的問(wèn)題。這種研究路徑被另一些持“自下而上”研究路徑的人所反對(duì)，該方法從那些被政策執(zhí)行所影響和牽涉的人的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政策制定者與執(zhí)行者之間的互動(dòng)，認(rèn)為政策制定者的核心任務(wù)不是設(shè)定政策執(zhí)行的框架，而是提供一個(gè)充分自主的空間，給予基層組織或地方行政機(jī)關(guān)更多的自由裁量權(quán)，使其能夠采取適當(dāng)?shù)拇胧?，建立起一個(gè)適應(yīng)政策執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過(guò)程。該路徑又被稱(chēng)為“向后推進(jìn)策略”或“草根路徑”。

隨后出現(xiàn)了第三種研究進(jìn)路，即試圖建立能夠結(jié)合自上而下與自下而上模式的整合性概念框架。成功的政策執(zhí)行一方面在于“向前推進(jìn)策略”的運(yùn)用，期望由政策制定者縝密規(guī)劃政策工具與其他資源的運(yùn)用，另一方面則必須采用“向后推進(jìn)策略”，廣泛掌握目標(biāo)群體的誘因結(jié)構(gòu)，其目的是界定和解釋政策執(zhí)行為何會(huì)隨著時(shí)空、政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)之不同而有所差異，因而可預(yù)測(cè)未來(lái)出現(xiàn)的政策執(zhí)行類(lèi)型。它并不是只從行政的角度研究如何將計(jì)劃付諸實(shí)施，而是把執(zhí)行的過(guò)程看作是一種把政府工具應(yīng)用到政策設(shè)計(jì)中的具體案例的過(guò)程。這種研究路徑分析如下因素：政策所處理問(wèn)題的難易程度、上級(jí)政府用以促使政策執(zhí)行的勸導(dǎo)措施和下級(jí)政府執(zhí)行的能力—包括它們的組織結(jié)構(gòu)和人員因素。理解這些分析仍涉及組織的許多管理問(wèn)題，因此如何分析它們與執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)系仍是這一領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)之一。

以責(zé)任創(chuàng)新政策因素

實(shí)現(xiàn)政策從計(jì)劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化要進(jìn)行以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，還要進(jìn)行政策創(chuàng)新。政策創(chuàng)新通常指引入新的東西。一個(gè)政府部門(mén)或地方政府的創(chuàng)新可以通過(guò)采納許多別的部門(mén)或別的地方政府很多年以前所創(chuàng)新的一個(gè)項(xiàng)目。通過(guò)廓清創(chuàng)新的定義，我們就不會(huì)把政策創(chuàng)新僅僅鎖定在構(gòu)建原創(chuàng)的政策理念過(guò)程上，而是以政策為導(dǎo)向進(jìn)行學(xué)習(xí)和創(chuàng)新政策因素并行之技術(shù)和方法。

以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)。以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)包含了由經(jīng)驗(yàn)所引發(fā)的思想和行為取向方面相對(duì)持久的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這些轉(zhuǎn)變與個(gè)人和集體的信念體系的形成以及責(zé)任意識(shí)有關(guān)。對(duì)于落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的意見(jiàn)》，當(dāng)務(wù)之急是先把政策所涉及的內(nèi)容逐項(xiàng)做起來(lái)。不能只看項(xiàng)目，要用好政策，用活政策。有的項(xiàng)目對(duì)老百姓有利，但對(duì)政府可能沒(méi)有利益，應(yīng)優(yōu)先考慮群眾利益，要以民生為重，把政策落到實(shí)處。改變有利就執(zhí)行，無(wú)利就變形，相互推諉，辦事拖拉的懶散作風(fēng)。一個(gè)倡議聯(lián)盟中信念分布情況的變化通常是從個(gè)人學(xué)習(xí)或個(gè)人的轉(zhuǎn)變開(kāi)始的，與團(tuán)體的演變相伴隨，然后在整個(gè)集體中傳播。

尋求更好的方法創(chuàng)新政策。目前說(shuō)明一個(gè)地方政府采納新項(xiàng)目的原因，主要有兩種解釋模式，即內(nèi)部決定模型和傳播模型。內(nèi)部決定假設(shè)認(rèn)為政府職能部門(mén)創(chuàng)新的因素反映政府內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)特征，是地方政府內(nèi)生而不受其他行為影響的因素。因而，在純粹意義上，內(nèi)部決定模型排除了一個(gè)地方政府受其他部門(mén)或政府影響的傳播效果。事實(shí)上在省際內(nèi)實(shí)施某項(xiàng)政策，另一個(gè)市/縣的地方政府完全不可能在實(shí)施該政策時(shí)，不受先行者的影響。即便如此，在采納一項(xiàng)對(duì)省際內(nèi)來(lái)說(shuō)相同政策時(shí)，媒體及政府官員制度化的溝通途徑也會(huì)使政策知識(shí)傳播到別的地區(qū)。由于政府創(chuàng)新稀缺，因此，一旦一個(gè)地區(qū)注意到一項(xiàng)政策，當(dāng)它決定是否以及何時(shí)采納這項(xiàng)政策因素時(shí)，便是其內(nèi)部特征使然，而不是由其他地區(qū)的政策采納行動(dòng)或者說(shuō)先行者的壓力使然。相反，傳播模型本質(zhì)上是政府間的，它把一個(gè)地方政府采納的某項(xiàng)政策視為效法其他地區(qū)先前采納的政策。這個(gè)傳播模型是通過(guò)不同地區(qū)政府之間相互學(xué)習(xí)這樣一個(gè)假定來(lái)證明地區(qū)之間進(jìn)行政策效仿的合理性。首先采納者都采納所有尚未采納的潛在政策；但在任何一時(shí)間段影響潛在采納概率的惟一因素是先于這個(gè)階段采納者累積數(shù)目。許多因素限制了地方政府之間的互動(dòng)，因此，要以責(zé)任尋求更好的方法創(chuàng)新政策。

政策運(yùn)用。關(guān)于政策運(yùn)用深度的某些變化，原因可能是由格利克和海斯所稱(chēng)的政策再造引起的。與上述兩個(gè)模型相比，這個(gè)模型更具有復(fù)雜性，因?yàn)樗俣硞€(gè)地方政府運(yùn)用關(guān)于其他地方政府的政策影響的信息，不僅幫助自己決定是否采納某項(xiàng)政策，而且還通過(guò)借鑒其經(jīng)驗(yàn)來(lái)幫助自己改進(jìn)政策。反之，較早的政策采納者能夠改革他們的政策，是因?yàn)檩^晚的政策采納者已經(jīng)經(jīng)歷了對(duì)最初政策的修正，使他們得以從較晚的政策采納者的經(jīng)驗(yàn)中獲益。政策運(yùn)用變化的另一種狀況是政策采納之后不同地區(qū)政策效果不一樣。運(yùn)用同樣的政策在一些地區(qū)能夠收到很好的政策效果有時(shí)甚至可以作為經(jīng)驗(yàn)推而廣之，而在另一些地區(qū)取得的政策效果卻不明顯或者根本沒(méi)有取得預(yù)期的政策效果。這種現(xiàn)象在我國(guó)實(shí)踐層面常常表現(xiàn)在政策調(diào)整或政策終止時(shí)，先行者享受到了政策優(yōu)惠，而行動(dòng)遲緩者則失去政策機(jī)會(huì)。一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策常常在剛起步的時(shí)候就被“終止”，尤其是一些好政策，為此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)官員經(jīng)常扼腕痛惜。究其原因，固然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不發(fā)達(dá)，觀念、信息滯后有關(guān)，但與政策采納滯后和政策學(xué)習(xí)不夠也有聯(lián)系。

（作者為貴州省委黨校行政管理教研部副教授）

注釋

①［美］約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第213頁(yè)。

②寧騷主編：《公共政策學(xué)》，北京：高等教育出版社，2003年，第364頁(yè)。

③［美］羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項(xiàng)龍、劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002年，第125頁(yè)。

④同上，第126頁(yè)。

⑤劉志鋒主編：《中國(guó)改革開(kāi)放十五年大事記（1978-1993）》，北京：新華出版社，1994年，第213頁(yè)。