程慶水

【摘要】改革開放以來，我國社會主義民主與法制建設取得了前所未有的成就。但是，在行政執(zhí)法方面，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象依然存在，違法行政和以言代法現象較為突出，行政執(zhí)法狀況不容樂觀。因此，要采取有效措施，切實改善行政執(zhí)法環(huán)境，保障我國社會的和諧與經濟的發(fā)展。

【關鍵詞】行政管理行政執(zhí)法對策建議

行政執(zhí)法是指行政執(zhí)法主體（行政機關或法律法規(guī)授權組織）及其工作人員依照法定的職權和程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，作出直接影響公民、法人或其他組織的權利義務的具體行政行為的活動。通過行政執(zhí)法，會產生許多具體行政行為，因此它是實現依法行政的主要環(huán)節(jié)。對行政執(zhí)法進行研究，是依法行政和依法治國的重要內容。一個國家行政執(zhí)法狀況，直接反映了其依法行政的水平。如果沒有強有力的行政執(zhí)法，那么依法行政將不能實現，法制國家將成為空談，立法活動將失去意義。因此，行政執(zhí)法的水平成為衡量一個國家法制健全程度的重要標準，對于落實法律、建立法秩序、社會穩(wěn)定乃至國家的發(fā)展都具有重要意義。

在行政執(zhí)法方面，我國曾出臺了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和剛公布的《行政強制法》等行政法律，標志著我國行政管理工作邁向法制的軌道。我們堅持依法行政，一方面，要求各級政府及其所屬行政機關在法律授權范圍內，依據法律規(guī)定的要求和程序管理國家事務，并依法行使行政權力、管理國家事務，達到建設法制政府、成為社會主義法治國家的目標。另一方面，要求公民、法人或其他組織依法享有權利和履行義務。我們已經確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的方針，民主與法制建設取得了前所未有的成就，在依法行政和法制建設方面取得了很大成效。

但是，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法行政和以言代法現象屢見不鮮，行政執(zhí)法狀況和執(zhí)法環(huán)境尚須改善。行政執(zhí)法的一系列問題，嚴重制約和影響到依法行政和依法治國目標的實現，影響到建設法制社會的進程，有必要強化依法行政理念，大力優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境。

清理和規(guī)范行政執(zhí)法主體的設置，改善執(zhí)法條件

建議加強協調工作，并厘清執(zhí)法機關的職權與職責。我國的行政執(zhí)法，存在行政執(zhí)法機關為了本部門利益，對“有利可圖”的執(zhí)法比較積極，越權執(zhí)法甚至爭奪管理權，而對棘手的或無利可圖的執(zhí)法，則相互推諉形成執(zhí)法“真空”。建議設立專門的協調機構，及時處理協調各個執(zhí)法機關的關系，使涉及多部門執(zhí)法時，行政執(zhí)法機關之間能夠積極配合與協調。

在權與責問題上，建議結合行政體制改革，明確自籌經費的行政執(zhí)法機關（如縣級技術監(jiān)督部門和專賣管理部門）的性質和職權。對定性為行政機關的，財政應給予經費，要將有償“服務”與行政職能徹底分開，解決權責不清的問題。對行政職能交叉扯皮的領域，比如衛(wèi)生、維護、占道等方面，要通過職能調整來解決，可以增加、取消行政職能，也可以轉移、合并行政職能，要立法明確執(zhí)法主體以及它們之間的權與責，對不具有相應執(zhí)法條件的主體，要及時撤銷其行政執(zhí)法權。

改善執(zhí)法機關即行政主體的執(zhí)法條件與執(zhí)法環(huán)境。根據執(zhí)法工作和監(jiān)督工作現代化的客觀要求，應當大力改善行政執(zhí)法機關的設備技術條件，充分保證其業(yè)務經費。包括通訊設備、交通工具、調查取證、強制執(zhí)行、檢驗檢測和資料檔案等設施和經費。這是必須付出的絕不可免的成本，要及時按需列支經費，做到不多不少。目前有些行政執(zhí)法機關縮小服務范圍、積壓案件，甚至“有償服務”、“看錢辦案”，多與經費不足有關。因此，各級財政必須設法保障行政執(zhí)法經費，做好經費預算，?？顚Ｓ谩?/p>

重視和加強行政法制理念教育

行政執(zhí)法機關有“重立法、輕執(zhí)法、重經驗、輕學習”的傳統，這不利于我國依法行政執(zhí)法原則的實現，不利于實現建設法治國家的長遠目標。亞里斯多德指出：“法律的門外漢常常覺得只要制訂出法律，世上的一切全會發(fā)生變化?！墒羌词怪朴喅隽朔?，若現實中不存在推行法律的社會基礎，現實中法律則只能部分實行、或者完全行不通，即難以實現制約社會生活這一機能?！ㄒ庾R與法行為是最接近依法統制社會的決定性要素?！雹偎裕覀儽仨氃诎l(fā)展經濟過程中不忘加強法制建設和改善法制環(huán)境，特別要強化法律教育和培訓，使執(zhí)法者樹立依法行政的觀念，從觀念、制度和技術三個層面著手，提高各級領導干部和執(zhí)法人員依法辦事、崇尚法治的意識和觀念。

建議確立行政執(zhí)法人員的行政法知識考試制度。首先，考試內容以我國《全面推進依法行政實施綱要》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政賠償法》和《行政強制法》等重要行政法律為基礎，輔以地方法規(guī)和政策。只有在考試合格后方可獲得行政執(zhí)法資格，作為晉升和漲薪的依據。其次，結合我國查處的行政職務犯罪案件，加強糾正違法委托、濫用職權、玩忽職守、多頭執(zhí)法、亂收費、亂罰款的案例教育，要以案示法，個案剖析，時刻警鐘長鳴。最后，可編寫本行業(yè)《行政執(zhí)法全書》，人手一冊，供執(zhí)法人員平時工作中查閱，以提高執(zhí)法水平。

切實完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，落實相關監(jiān)督制度

在行政執(zhí)法的內部監(jiān)督上，要嚴格執(zhí)行收支兩條線制度、執(zhí)法責任制、錯案（執(zhí)法過錯）責任追究制和行政監(jiān)察與審計監(jiān)督制度。按法律規(guī)定，執(zhí)法經費應當由國家或政府財政核撥，執(zhí)法罰沒收入和行政收費應當如數上繳財政，納入預算，切實做到收支兩條線。在此基礎上實行行政執(zhí)法責任制和責任追究制，結合公務員的獎懲制度，達到對行政執(zhí)法者獎罰分明，督促其依法執(zhí)法。同時，充分發(fā)揮行政監(jiān)察和審計的內部監(jiān)督作用，及時查處違法行政行為并糾正各種不良風氣。

在行政執(zhí)法的外部監(jiān)督上，建議立法保障社會輿論監(jiān)督，并不斷完善國家權力機關的監(jiān)督機制。輿論監(jiān)督，是黨和人民賦予新聞工作者的崇高職責，是行政執(zhí)法機關自我糾正錯誤的動力。輿論監(jiān)督有公開性的特點，一般會產生特殊效果。某些違紀違法的行政執(zhí)法事件，如果被新聞媒體揭露和曝光，會很快產生強烈的社會反響，違法執(zhí)法的當事人便會面臨受譴責或受追究的風險。

關于建立國家權力機關的監(jiān)督機制問題，有些學者建議在人大層面上設立專門的監(jiān)督委員會，筆者非常贊同。建議先挑選一兩個省份先進行試點，在省級人大內部增設監(jiān)督委員會來專門監(jiān)督行政執(zhí)法，同時對本地執(zhí)法監(jiān)督及法制建設工作也起到牽頭和協調的作用。不僅如此，還建議引進西方發(fā)達國家的監(jiān)督專員制度，設立人大監(jiān)督專員，這也是效仿幾年前國務院向大型國有企業(yè)委派稽察特派員的做法。由全國人民代表大會向某些區(qū)域派出行政執(zhí)法監(jiān)督專員，對違法執(zhí)法事件進行臨時處置或提出建議、進行通報，杜絕發(fā)生人為性質的違法行政現象，克服長期以來存在的地方保護主義問題，糾正風氣促進依法行政，保障公平執(zhí)法。

完善行政立法工作，改善行政執(zhí)法環(huán)境

建議在國家層面上，盡快出臺《行政程序法》等執(zhí)法依據，規(guī)范我國行政執(zhí)法行為。由全國人大及其常委會依照立法程序制定和頒布的行政法律，是最高層次行政規(guī)范性文件。目前我國行政法律還不夠完善，行政程序規(guī)范不完備，是行政法制的一個重大缺陷。國家應盡快頒布《行政程序法》，地方政府應抓緊制定行政執(zhí)法程序規(guī)章，作為本地區(qū)實施行政執(zhí)法行為的補充性程序規(guī)范。同時，還要嚴格貫徹執(zhí)行剛剛出臺的《行政強制法》，規(guī)范行政強制執(zhí)法。

建議在地方層面上，重視抽象行政行為的審查與把關，特別是規(guī)范地方行政規(guī)章的制定過程，徹底清理與國家行政法律、法規(guī)相沖突的規(guī)范性文件。抽象行政行為是行政主體針對不特定的人或事項，制定能夠反復適用并具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。包括行政立法和制定其他規(guī)范性文件的行為。由于行政立法是行政執(zhí)法的基礎，因此規(guī)范政府或行政主體的抽象行政行為顯得尤為重要。抽象行政行為中，地方性行政規(guī)章指各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省會城市以及國務院批準的較大市的人民政府，為執(zhí)行法律和行政法規(guī)而依法制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件是指上述人民政府以下的特別是縣級以下人民政府及被授權組織，為實施法律和執(zhí)行政策，在法定權限內制定的除行政法規(guī)或規(guī)章以外的決定、命令等具有普遍性行為規(guī)則的總稱。當前應重點嚴格規(guī)范地方政府的抽象行政行為，包括地方性行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。目前，一些地方政府為了本地區(qū)利益，違法制定規(guī)范性文件現象時有發(fā)生，因此必須關注和重視地方政府抽象行政行為的合法性問題，這是源頭。因為一個不合法的抽象行政行為會形成或產生成千上萬個違法的具體行政行為，具有很大的危害性。

總之，行政執(zhí)法是建設法制政府非常重要的一部分，是我黨執(zhí)政能力建設的基礎，也是實現和落實我國行政法律法規(guī)和規(guī)章的重要手段。而我國行政執(zhí)法還不夠規(guī)范，因此我們在思想上要統一認識，首先應當意識到改善行政執(zhí)法的重要性和迫切性，結合行政體制改革，找出行政執(zhí)法中存在的問題，提出對策建議，主動采取措施，推動依法行政和建設法制社會的進程。

（作者為石家莊經濟學院法學副教授）

注釋

①夏書章主編：《行政管理學》，太原：山西人民出版社，1985年，第125～129頁。