劉樺 姚怡

【摘要】通過分析我國西部中小城市防震減災計劃管理的現狀，借鑒發(fā)達國家防震減災計劃管理的經驗，文章嘗試構建西部中小城市的防震減災計劃管理體系，即在“預防為主”的方針指導下，包括地方政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、專業(yè)救援隊、民間志愿者組織在內，對防震減災活動的預先評估、決策和安排進行協(xié)調管理。

【關鍵詞】西部中小城市防震減災計劃管理體系

根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的相關數據，2000年至2009年，國內地震災害累計次數為110次，所造成的人員傷亡數量達到460493人，直接經濟損失8763.9億元。這些災害主要分布在我國西部地區(qū)，暴露出西部中小城市防震減災計劃管理薄弱等問題。

西部中小城市防震減災計劃管理的現狀

防震減災計劃管理是指對防震減災活動的預先評估、決策和安排進行系統(tǒng)化管理的過程。從四川汶川、青海玉樹等地震災害的發(fā)生發(fā)展過程和災害后果來看，西部中小城市缺乏有效預防和應對地震災害的計劃體系，具體表現為：

防震減災計劃管理機制不完善。在各級各類組織內部和組織之間，尚未形成有效的防震減災計劃管理機制，在防震減災計劃活動的組織、指揮、協(xié)調和控制方面缺乏有效的運行機制。

防震減災應急平臺建設缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。在地震監(jiān)測與預警系統(tǒng)、防震減災信息與指揮系統(tǒng)、應急隊伍和物資保障等方面，缺乏系統(tǒng)化的應急平臺建設規(guī)劃。防震減災應急資源在中央與地方、部門和部門、政府和民間之間的布局仍缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，且不重視與城鄉(xiāng)建設等相關規(guī)劃之間的銜接，難以實現各級各類應急信息平臺的互聯互通和信息共享。①

對地震災害風險評估體系建設缺乏應有的重視。在西部中小城市建設中，對建設區(qū)域的安全評估往往流于形式，忽視防災減災區(qū)劃，難以對災害風險進行動態(tài)監(jiān)控，更遑論建立有效的地震災害風險評價體系。

基層單位的防震減災計劃不健全。主要體現在以下幾方面：不少基層單位未編制防震減災應急預案，即便有其可操作性也較差；不重視基層單位的應急物資監(jiān)測網絡建設，忽視應急物資的儲備以及對倉儲和配送能力的統(tǒng)籌規(guī)劃；對防震減災宣傳教育工作缺乏有效的監(jiān)督和激勵，導致群眾自救、互救和心理承災等能力普遍較弱。

發(fā)達國家城市防震減災計劃管理的經驗

日本、美國作為地震災害多發(fā)的國家，早在20世紀70年代就基本完成了災害計劃管理體系的建設，其基層單位具有較強的綜合防震減災能力，主要體現在以下幾方面：

有效的防震減災計劃管理機制。城市防震減災計劃管理的組織系統(tǒng)健全，相關職能部門職責明確，計劃管理系統(tǒng)標準化、規(guī)范化，災害發(fā)生時響應速度快，運行效果好。例如，日本建立了以政府為主導、基層單位協(xié)調發(fā)展的防震減災計劃體系，大到都、道、府、縣，小到市、町、村都設立了防災議會，制定了防災計劃和相關制度，中央政府還設立“中央防災會議”，協(xié)調指揮全國的防震減災工作。②

科學規(guī)劃防震減災應急平臺。對城市防震減災應急平臺進行科學系統(tǒng)的規(guī)劃，是日美等發(fā)達國家提高防震減災能力的重要舉措。例如，規(guī)劃建設能夠適時進行數據交換的高密度的監(jiān)測網、地震早期預警系統(tǒng)、災害管理協(xié)作系統(tǒng)和災害情報收集與評估系統(tǒng)。

可靠的應急生活（物資）保障系統(tǒng)。為了確保災害發(fā)生時仍有足夠的生活物資，早在1880年，日本就頒布了《備荒儲備法》?，F行的《災害對策基本法》對救助物資儲備也作了明確要求。各級政府和地方公共團體預先設計好救災物資的儲備點，并建立儲備和調配體制。根據可能發(fā)生災害的特征和規(guī)模，各地還建立了相應的避難所。

協(xié)調聯動的應急預案體系。各級、各類組織制定的防災減災應急預案不是彼此孤立的，而是相互聯系的，形成較完善的應急預案體系。通過上級防災中心發(fā)布的災害等級，可以立即采取聯動的應對措施。

專業(yè)化的援救體系。日美等發(fā)達國家非常重視規(guī)劃和建設專業(yè)化的防災減災救援體系，通過建立裝備先進的專業(yè)救援隊伍，并整合專業(yè)機構和民間志愿者組織等社會力量，形成專業(yè)化的救援體系。

有效的防震減災教育培訓計劃。日本非常重視增強民眾的防災意識，政府、企業(yè)、教育機構和社區(qū)長期實行防震減災宣傳和教育培訓計劃。除了通過大眾媒體普及和宣傳防災減災知識，中小學大都設有災害預防教育課，并經常開展地震演習。

構建西部中小城市防震減災計劃管理體系

借鑒發(fā)達國家的經驗，我國西部中小城市應建立科學、系統(tǒng)的防震減災計劃管理體系（圖1），即在“預防為主”的方針指導下，包括地方政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、專業(yè)救援隊和民間志愿者組織在內的，對防震減災活動的預先評估、決策和安排進行協(xié)調管理的系統(tǒng)。在防震減災計劃管理機制的作用下，這些子系統(tǒng)協(xié)調聯動，共同構成城市防震減災計劃管理體系。

圖1 中小城市防震減災計劃管理體系

防震減災計劃管理機制。即在“預防為主”的方針指導下，以增強抵御地震災害能力為目標，通過協(xié)調機制、監(jiān)控機制、激勵機制和公眾參與機制的綜合作用，促進預先評估、決策和安排等活動的有效開展。

地方政府防震減災計劃管理系統(tǒng)。它是對中央政府防震減災計劃管理的深化，包含四部分內容：一是應急預案，包括明確組織結構與部門職責、各部門工作內容及其相互配合細則、救援部署、物資調配、交通與信息網絡恢復、基層單位信息反饋、獎勵與懲罰規(guī)定等。二是應急平臺建設，內容包括地震監(jiān)測預警系統(tǒng)、信息與指揮系統(tǒng)、災害風險評估系統(tǒng)、應急物資保障系統(tǒng)等。三是生命線系統(tǒng)防震減災規(guī)劃，包括規(guī)劃和設計通信、給排水、電力、能源、交通等工程。四是防震減災宣傳教育，主要通過建立防災教育演練中心、發(fā)行自救互救知識圖冊、組織應急演練、委派專家指導等方式開展。

專業(yè)救援隊防震減災計劃系統(tǒng)。專業(yè)救援隊是應急救援的專業(yè)力量，應制定包括確定工作目標、建立組織機構、明確崗位職責、制定管理制度、形成快速響應機制在內的應急預案，并積極提高救援隊伍的職業(yè)素質和技術裝備水平。

企事業(yè)單位防震減災計劃系統(tǒng)。企事業(yè)單位是開展防震減災活動的基本組織單元，其中學校、醫(yī)院是防震減災的重點單位，建立防震減災計劃系統(tǒng)尤為重要。

民間志愿者組織防震減災計劃系統(tǒng)。應重視應急救援的民間力量，組建具有一定技能，能夠與專業(yè)救援隊協(xié)同工作的民間志愿者救援隊伍，建立民間志愿者組織的防震減災計劃系統(tǒng)，制定組織結構合理、職能分工明確、管理制度健全、響應機制迅速的應急預案。

社區(qū)防震減災計劃系統(tǒng)。社區(qū)作為人口密集的區(qū)域，也應重視防震減災計劃系統(tǒng)的建設，包括建立社區(qū)應急中心、制定相關的管理制度、編制社區(qū)應急預案、建立社區(qū)應急救援隊伍、預先安排災時安置場所、制定應急物資保障制度、開展防震減災宣傳教育、組織社區(qū)應急演練等。

對策和建議

目前，城市抗震設防要求的落實仍受當地經濟發(fā)展水平和傳統(tǒng)習慣等因素的制約，地方政府往往重經濟發(fā)展，輕公共服務，重救輕防。為此，按照上述對防震減災計劃管理體系的描述，應完善防震減災計劃管理機制。完善地方政府防震減災計劃管理系統(tǒng)。建立和完善基層單位防震減災計劃管理系統(tǒng)。

總之，建立和完善西部中小城市防震減災計劃管理體系，是未來幾年我國防震減災工作的一項重要任務。其內容除了包含由地方政府主導的城市應急平臺和生命線系統(tǒng)的規(guī)劃與建設、應急預案、防震減災宣傳教育之外，還包括企事業(yè)單位、社區(qū)、專業(yè)救援隊、志愿者組織等防震減災計劃管理子系統(tǒng)。應通過完善防震減災計劃管理機制，健全地方政府和基層單位的防震減災計劃管理系統(tǒng)，使各子系統(tǒng)在發(fā)揮其自身功能的同時，彼此協(xié)調聯動，促進與防震減災有關的預先評估、決策和安排等活動的有效開展。

（作者單位：西安建筑科技大學管理學院）

注釋

①閃淳昌：“建立突發(fā)公共事件應急機制的探討”，《中國安全生產科學技術》，2005年第1期。

②呂超：“國外減災綜合能力建設的具體實踐與經驗借鑒”，《經濟師》，2009年第5期。