孫常輝

［摘要］ 中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)作為后起的國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，制定合理的規(guī)劃和政策體系，真正起到在經(jīng)濟起步階段的“助推器”作用。同時加強對市場的引導(dǎo)、保護和培育，避免越位、缺位、錯位等政府失靈，逐漸實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型。

［關(guān)鍵詞］ 區(qū)域經(jīng)濟；中原經(jīng)濟區(qū)；地方政府職能

［中圖分類號］F207［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）15- 0054- 03

我國仍處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略仍將是將來一段時期的重要發(fā)展戰(zhàn)略，政府仍將發(fā)揮重要作用，但在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域間惡性競爭、資源過度消耗等問題也與政府干預(yù)過多有關(guān)。因此根據(jù)既有理論和實踐經(jīng)驗，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的政府職能及政府失靈進行分析具有重要的現(xiàn)實意義。２０１１年初，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將中原經(jīng)濟區(qū)正式納入規(guī)劃，標(biāo)志著中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)已正式上升到國家戰(zhàn)略層面。因此在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)背景下，研究地方政府職能的要求和變化，對于加快中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義。

1區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的地方政府職能

政府和市場是資源配置的兩種方式，對于政府與市場的關(guān)系，在歷史上其爭議一直沒有停止過。經(jīng)濟史學(xué)家大多將政府與市場關(guān)系理論演進歸納為5個階段，即“重商主義階段、自由放任主義階段、政府干預(yù)主義階段、新自由主義階段、新凱恩斯主義階段”。當(dāng)前現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家普遍認(rèn)為，政府和市場各有優(yōu)勢。如張五常 （２００２ ）認(rèn)為市場和政府都是因為交易成本而起， 都是為了降低交易成本。自20世紀(jì)９０ 年代至今，市場自由與政府干預(yù)具有相互融合的趨勢。對于政府的職能，斯蒂格利茨（１９９８）認(rèn)為政府在兩個方面具有與眾不同的顯著特征： 第一， 政府是對全體成員具有普遍性的組織； 第二 ，政府擁有其他經(jīng)濟組織所不具備的強制力。米爾頓·弗里德曼（１９９９）認(rèn)為政府的必要性在于： 它是“博弈規(guī)則”的制定者， 又是解釋和強制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者。關(guān)于政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用，有一種具有代表性的理論即波特的競爭優(yōu)勢理論，在其鉆石理論模型中，政府的作用不可忽視。其他的觀點還有 “地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”等。但總體來說，學(xué)者對地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中所扮演的角色研究尚不多見。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展職能有別于一般意義上的政府職能，其特殊性主要表現(xiàn)在以下4個方面。

1.1 強化宏觀管理職能

主要是強化戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。各級地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略和全國統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合本地實際，制定區(qū)域發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略和規(guī)劃。除正確行使規(guī)劃職能外，地方政府還應(yīng)運用好信息搜集、處理和發(fā)布手段，為企業(yè)提供信息服務(wù)。一些由專業(yè)經(jīng)濟管理部門轉(zhuǎn)化成的行業(yè)協(xié)會，要盡快改變原有的政府運作方式和習(xí)慣，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中發(fā)揮好為企業(yè)服務(wù)的職能。

1.2 弱化微觀管理職能

向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，是弱化微觀管理職能的基本方向。政府部門必須主動應(yīng)對體制性挑戰(zhàn)，使政府的管理方式、管理機制首先與國際通行規(guī)則接軌，要適應(yīng)多元化經(jīng)濟模式的要求，樹立“服務(wù)型”政府的新形象，為河南省經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來更高的效率；政企分開，簡政放權(quán)，加快行政審批制度改革。凡能由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)自己決定、中介機構(gòu)能提供服務(wù)的事項，政府堅決退出不再審批。能取消的堅決取消，能下放的堅決下放，杜絕“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象的發(fā)生。政府的職能要切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)上來，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境；各級政府要進一步樹立服務(wù)意識、公仆意識，熱心服務(wù)，提高政府部門的服務(wù)質(zhì)量。

1.3 合理劃分各級政府的行政職能

以事務(wù)性質(zhì)劃分各級政府職能，堅持以事務(wù)在社會經(jīng)濟生活中的地位及事務(wù)的性質(zhì)作為各級政府權(quán)限劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各級政府的不同地位和作用來確定各自的核心區(qū)域，進而配置相應(yīng)的職權(quán)。配置職權(quán)應(yīng)遵循事務(wù)同類和職責(zé)相稱原則，盡可能將職權(quán)作整體劃分，使其各自有專門的管轄領(lǐng)域，并在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)擁有較為完整的權(quán)力。推進各級政府關(guān)系規(guī)范化、法制化；建立科學(xué)合理的政府內(nèi)部分工系統(tǒng)。要建立一個以滿足公共需要為主要目標(biāo)的、高效運行的政府內(nèi)部分工系統(tǒng)，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，對各級政府的經(jīng)濟職能進行更為合理的劃分；地方各級政府在經(jīng)濟調(diào)控方面的權(quán)利，主要體現(xiàn)在地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和本地公用事業(yè)服務(wù)方面。

1.4 轉(zhuǎn)化各級政府的社會管理職能

政府應(yīng)促進關(guān)于中介組織的法制建設(shè)，加快立法，建立完善的法制體系，使中介組織的活動真正做到有法可依、有法必依；明確規(guī)范政府與中介組織之間的關(guān)系，保證中介組織的獨立性。要從機構(gòu)形式和組織制度上，擺脫中介機構(gòu)與政府部門的從屬關(guān)系，割斷其與政府和企事業(yè)單位之間的“臍帶”，實現(xiàn)真正的脫鉤；各級政府要根據(jù)中介組織的成熟程度進行相應(yīng)的配套管理，對其發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，使其有計劃、有重點、健康地發(fā)展。

2區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的政府越位、缺位和錯位

政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的特殊作用是無法替代的，尤其是在經(jīng)濟起步階段，強力、高效的政府可以通過區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策，利用區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源，迅速實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略。但政府不是萬能的，也存在“政府失靈”。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，政府失靈的突出表現(xiàn)主要為政府職能的越位、缺位和錯位。

政府職能的越位體現(xiàn)在政府超越自身應(yīng)該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不好的事情，直接包攬了本來可以通過市場進行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)和非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)，從而出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象?！叭魏卫脵?quán)力對經(jīng)濟的過分介入和干預(yù)都會導(dǎo)致諸多問題，也極易滋生權(quán)錢交易”。具體表現(xiàn)為政府與企業(yè)不分，政府經(jīng)營的企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，造成效率低下，并容易滋生腐??；在招商引資上越俎代庖，政府直接出面談項目、拉投資，雖然能夠發(fā)揮一定積極作用，但應(yīng)該加強監(jiān)管或由企業(yè)主導(dǎo)、政府監(jiān)管；政府與社會中介組織不分，表現(xiàn)為政府組織通過主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種協(xié)會、社團的內(nèi)部管理與事務(wù)運作。

政府職能的缺位，主要是指本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。例如應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟以及其他社會保障服務(wù)的公共供給不足；市場經(jīng)濟秩序不健全，競爭規(guī)則不完備，信用體系不健全；應(yīng)由各級政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，不能滿足社會公共需要。以上問題都會惡化當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境，從而嚴(yán)重削弱區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

政府職能的錯位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)，互相打亂仗。在縱向上，既有中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的職能越位，也有下級政府對上級政府、地方政府對中央政府的職能越位。在橫向上，主要是不同區(qū)域地方政府之間，對進入本地市場設(shè)置種種壁壘，在打擊假冒產(chǎn)品、司法執(zhí)行等方面實行地方保護，在吸引外資方面進行政策競爭等。

政府職能的越位、缺位和錯位，都不利于區(qū)域經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展，例如由此引起的當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源過度開采、環(huán)境污染嚴(yán)重、地區(qū)間惡性競爭等現(xiàn)象，已經(jīng)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因此必須認(rèn)識到政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中不是萬能的，也需要轉(zhuǎn)變職能、合理定位。

3中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中地方政府職能

東部地區(qū)、西部地區(qū)及東北地區(qū)較早地獲得國家區(qū)域政策的支持，發(fā)展迅速，中部地區(qū)長期以來已形成經(jīng)濟洼地。國家及時啟動中部崛起戰(zhàn)略，并出臺一系列支持政策，對于中部省份尤其是河南省來說是重要的機遇和挑戰(zhàn)。一方面，中部地區(qū)在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟同時可以借鑒東部地區(qū)甚至西部地區(qū)政府的經(jīng)驗，例如在制定規(guī)劃、政策和措施方面，可以少走彎路。但另一方面，也應(yīng)該避免照搬照抄東部地區(qū)的發(fā)展模式，因為即使東部地區(qū)也存在浙江模式、蘇州模式、上海模式等不同的政府職能類型。中部地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展滯后，人們的市場意識尚在培育之中，市場秩序脆弱，如果政府不能夠加強對經(jīng)濟的推動和有效監(jiān)管，必然存在經(jīng)濟增長緩慢和市場失靈現(xiàn)象。因此對于中原經(jīng)濟區(qū)這樣一個后發(fā)地區(qū)，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

第一，結(jié)合中部地區(qū)具體情況，制定合理的規(guī)劃和政策體系，并在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域合作等方面發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，真正起到在經(jīng)濟起步階段的“助推器”作用。

第二，要加強對市場的引導(dǎo)、保護和培育，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，維護正常的市場秩序，打擊惡性競爭，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的動力。

第三，要逐漸實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)適時退出相關(guān)領(lǐng)域，由主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，逐步形成責(zé)權(quán)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能，激發(fā)市場投資活力。結(jié)合政府機構(gòu)改革，探索建立與大部門體制相適應(yīng)的地方政府管理體制。繼續(xù)削減和調(diào)整行政審批事項，切實把政府職能轉(zhuǎn)變到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。

第四，加快建立綠色ＧＤＰ考核評價體系，引導(dǎo)樹立正確的政績觀。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，逐步完善干部政績考核制度和評價標(biāo)準(zhǔn)。探索建立“兩型社會”指標(biāo)監(jiān)測和評價體系，實行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和資源環(huán)境問責(zé)制，建立科學(xué)的干部考核體系和綠色ＧＤＰ指標(biāo)體系。重點將節(jié)能減排和環(huán)境保護作為目標(biāo)考核，明確各級政府節(jié)能工作目標(biāo)，建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核體系，制定一系列有關(guān)約束和獎勵政策。同時將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費模式、增長方式與節(jié)能減排結(jié)合起來，正確引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部講成本、重質(zhì)量、求效益，在注重經(jīng)濟增長速度的同時，更加注重資源節(jié)約和環(huán)境保護。

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