周宇翔

【摘要】社會保險是社會保障體系的重要組成部分。社會保險金是社會保險運(yùn)作過程中的重要方面。目前，我國在社會保險基金的籌集和分配上都出現(xiàn)了不同程度的問題，尤其是社?；鸨O(jiān)管體制存在“先天不足”。對此，要首先明確社?；鸬男磐胸?zé)任承擔(dān)者，并且給予監(jiān)督機(jī)構(gòu)以切實的權(quán)力，才能對社?；疬\(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督。。

【關(guān)鍵詞】社會保險金行政監(jiān)督社?；鸨O(jiān)督委員會

社會保險是一種為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康等原因造成損失的人口提供收入或補(bǔ)償?shù)囊环N經(jīng)濟(jì)和社會制度。作為一項能夠維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會制度，社會保險是整個社會保障體系的重要組成部分。社會保險金是社會保險運(yùn)作過程中的一個重要方面。社會保險金的征收與使用是否符合相關(guān)政策規(guī)定與經(jīng)濟(jì)形勢，是否能夠切實地保障需要的人群，成為社會保險運(yùn)作成功與否的關(guān)鍵因素。但是，目前我國社會保險金的挪用和貪污現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了社會保險的效用。面對我國社會保險金監(jiān)管不力的局面，2011年7月開始實施的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）對社會保險金的監(jiān)管作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。但從我國社會保險金的使用現(xiàn)狀出發(fā)，社?；鸨O(jiān)督的立法和執(zhí)行仍有較大的改革空間。

社會保險的效用

社會保險是國家通過立法的形式，由社會集中建立基金，以使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等喪失勞動能力的情況下，能夠獲得國家和社會補(bǔ)償?shù)囊环N社會保障制度。社會保險由政府負(fù)責(zé)，強(qiáng)制某一群體將其收入的一部分作為社會保險費(fèi)形成社會保險基金。只要滿足一定條件，被保險人就可以從基金中獲得一定的收入或損失補(bǔ)償。社會保險作為一種再分配制度，是社會保障的重要組成部分，對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展都有著深刻的影響。首先，社會保險能在社會成員發(fā)生突發(fā)狀況而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損時，給予其一定的補(bǔ)償，保障人們的基本生活需要，發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。其次，社會保險中的失業(yè)保險、醫(yī)療保險等，可以在被保險人處于危機(jī)的時候予以一定的補(bǔ)償，從而促進(jìn)社會的相對公平，實現(xiàn)社會再分配。再次，社會保險金的運(yùn)作是在資本市場的范圍之內(nèi)，因此，社會保險金的保值增值過程也會促進(jìn)資本市場的繁榮，從而有利于經(jīng)濟(jì)繁榮。

我國社會保險基金監(jiān)管存在的問題

社會保險金的籌集與分配是社會保險制度能夠順利運(yùn)作的重要保證。無論是何種社會保障制度，其順利施行必須要有相應(yīng)的資金作為保障。沒有資金基礎(chǔ)，任何社會保障都是一紙空談，沒有發(fā)揮效用的可能。社會保險金對社會保險運(yùn)作的影響主要體現(xiàn)在籌集和分配使用兩個方面。只有完成了保險金的籌集過程，社會保險才能正常運(yùn)行，需要保障的人才能得到及時援助；只有完成了分配的過程，社會保險金才能真正被用來保障受保人的基本生活。

遺憾的是，目前我國在社會保險金的籌集和分配上都出現(xiàn)了不同程度的問題。其中最為嚴(yán)重的是社會保險金的非法挪用和侵占問題，比如2006年的上海社保基金案，該案件涉及侵占挪用的社會保險金超過32億人民幣以上，造成了惡劣的社會影響。究其原因，一方面是社會保險基金在2010年之前沒有被納入國家的預(yù)算管理體系，至使挪用社會保險金相對容易；更重要的一方面是，相應(yīng)的社會保險金監(jiān)督機(jī)制并不完善，相互制衡的監(jiān)督體系還沒有建立起來。

社會保險金監(jiān)管過程出現(xiàn)的問題主要分為兩個方面：一是行政部門對社會保險金的監(jiān)管沒有落到實處；二是沒有賦予能夠切實監(jiān)督保險金運(yùn)作的監(jiān)督主體以切實的權(quán)力。

從行政部門的角度看，《社會保險法》的第七十八條規(guī)定：財政部門、審計機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)，對社會保險金的收支、管理和運(yùn)營情況實施監(jiān)督。問題在于，首先，財政部門和審計機(jī)關(guān)同是政府行政部門，無論是由財政部門還是審計部門進(jìn)行監(jiān)督，都是政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，這就使得政府部門實際上集政策制定、費(fèi)用收繳、投資運(yùn)作、監(jiān)督查處等權(quán)力于一身，難免造成監(jiān)督漏洞。比如，在制定社會保險金監(jiān)督政策的時候，可能會因為考慮自身利益而制定寬松的政策；在執(zhí)行監(jiān)管的時候，更是出現(xiàn)了“左手管右手”的局面。其次，由于社?；鸨O(jiān)管部門隸屬各級地方政府，各級政府在社會保險基金領(lǐng)域也是既充當(dāng)委托者與投資者，又充當(dāng)監(jiān)督者。讓隸屬于政府的社保基金監(jiān)督部門去監(jiān)督政府，實際監(jiān)督效果非常有限。各級政府可能會因為地方利益放松對社保基金的監(jiān)督。雖然《社會保險法》第一條規(guī)定了人大對社會保險金有監(jiān)督權(quán)，但人大只是通過人民政府對社會保險金專項工作報告的審議來進(jìn)行監(jiān)督，實際上還是政府行政部門監(jiān)督自己保險金的使用。政府部門在向人大提交工作報告之前完全可以掩蓋社?；疬\(yùn)行過程中的失誤。再次，由于社保基金的相關(guān)監(jiān)督往往只有監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督結(jié)果往往要向相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行報告，這不僅存在自己監(jiān)督自己的問題，也直接導(dǎo)致了監(jiān)督效率低下。此外，我國社保基金的監(jiān)督職能是由財政部門、審計部門、勞動和社會保障部門等部門共同承擔(dān)的，這些部門并沒有形成一個相對集中的權(quán)力中心，監(jiān)督的結(jié)果也不能直接產(chǎn)生相應(yīng)的措施。雖然《社會保險法》對社?；鸨O(jiān)督部門的職責(zé)作了相關(guān)規(guī)定，但由于沒有明確各部門的職責(zé)權(quán)限范圍，擁有權(quán)力的各部門仍然可能互相推諉，從而導(dǎo)致社會保險金的監(jiān)管與處理效率低下，甚至產(chǎn)生不作為、無作為的現(xiàn)象。

《社會保險法》的第八十條規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立有用人單位代表、參保人員代表以及工會代表和專家組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督。然而，監(jiān)督委員會的作用并沒有得到切實保證。監(jiān)督委員會只有監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，只能通過對行政部門提出建議來監(jiān)督社會保險的運(yùn)行情況，真正能代表人民群眾利益的機(jī)構(gòu)并不能掌有實際的監(jiān)督執(zhí)行權(quán)利。在實際運(yùn)行過程中，監(jiān)督委員會還存在以下問題：首先，監(jiān)督委員會實際上是一個非常設(shè)的機(jī)構(gòu)，實際職權(quán)極其有限。雖然很多地方都設(shè)有社會保險監(jiān)督委員會，但這一機(jī)構(gòu)從設(shè)立之初起就未能完全履行自己的職能，監(jiān)督職能在更多時候淪為擺設(shè)。其次，監(jiān)督委員會的組成成員多是政府職員，人民群眾、專家教授所占的比例較小，因此很難切實從人民群眾利益出發(fā)開展監(jiān)督。再次，監(jiān)督委員會雖然在概念上更偏重于社會性組織，但在實際運(yùn)作過程中更多地屬于政府部門。在多數(shù)情況下，監(jiān)督委員會并沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和辦公機(jī)構(gòu)，而是依托于當(dāng)?shù)氐膭趧颖Ｕ喜块T，因此很難開展對社?；疬\(yùn)行的有效監(jiān)管。

社會保險基金監(jiān)管的完善對策

從上述分析可以看出，我國社?；鹎终寂灿脝栴}層出不窮，主要是因為缺少基本的信托責(zé)任的承擔(dān)者。政府身兼多重身份，既是社?；鸬耐顿Y者和委托者，也是社?；疬\(yùn)行過程中的監(jiān)督者，這種安排很可能導(dǎo)致監(jiān)督效果大打折扣。而本應(yīng)作為信托責(zé)任承擔(dān)者的社?；鸨O(jiān)督委員會卻只能作為一個依托于政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督職能很大程度上被行政體系的內(nèi)部監(jiān)督所取代。因此，要切實對社保基金運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，必須首先明確社?；鸨Ｖ翟鲋颠^程中的信托責(zé)任承擔(dān)者，并且給予該責(zé)任主體以切實的權(quán)力，使其能夠在監(jiān)督之后采取相應(yīng)措施。

具體來說，首先，要改變原來社?；鸨O(jiān)督委員會依托于政府部門，對社?；鹦惺剐姓w系內(nèi)部監(jiān)督的體制。無論是信托責(zé)任承擔(dān)者的缺失還是“左手管右手”的模式，都是社?；鸨O(jiān)管體制的先天不足，因此，只有對原先的社?；鸨O(jiān)管體制進(jìn)行改革，才能使監(jiān)督管理部門從行政管理體系中獨(dú)立出來，才能賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)以切實的權(quán)力，使其對監(jiān)督的結(jié)果有一定的處置權(quán)。這樣，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對監(jiān)督到的社?；鹗褂脝栴}自行要求整改糾正而不是僅僅將問題以書面報告的形式呈交給地方政府。此外，應(yīng)該采用垂直管理的模式，實行社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)直接向上級政府或中央負(fù)責(zé)的機(jī)制，使各地的社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)逐漸獨(dú)立出來，擺脫地方政府的控制。這樣，在地方社?；疬\(yùn)行過程中，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以代替中央對地方政府進(jìn)行監(jiān)管，從而有效地避免地方政府角色重疊造成的監(jiān)管不力。其次，行政監(jiān)督雖然效率不高，但是不能簡單放棄。畢竟，財政部門和審計部門對社會保險金的監(jiān)督涉及會計、審計等方面的專業(yè)知識，是其他外部監(jiān)督所不具備的。因此，也需要加強(qiáng)財政部門、審計部門等部門對社會保險金的監(jiān)督。再次，社?；鸨O(jiān)督委員會作為社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)中的重要部門，除了要從地方政府系統(tǒng)逐漸脫離出來，由中央統(tǒng)籌管轄，也要在人員的配置方面加以調(diào)整，要逐步減少政府人員的配備，增加社會各職業(yè)各階層成員的比重。因為，只有由人民群眾自己來監(jiān)管政府管理的、涉及人民自身利益的“救命錢”，監(jiān)督才能最大程度地落到實處。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）