寧守鋒

[摘 要]實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政改革的重點(diǎn)之一。本文從傳統(tǒng)財(cái)政管理制度的弊端出發(fā)，詳細(xì)論述了推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的必要性，進(jìn)而提出建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是當(dāng)前改革進(jìn)程的關(guān)鍵和核心。

[關(guān)鍵詞]國(guó)庫(kù)管理改革 國(guó)庫(kù)集中支付 國(guó)庫(kù)單一賬戶體系 預(yù)算執(zhí)行

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革的含義

簡(jiǎn)單地說，就是由過去財(cái)政部門業(yè)務(wù)股室根據(jù)預(yù)算單位的年度預(yù)算代編用款計(jì)劃，每月初一次性撥付全月的資金給預(yù)算單位，改為由預(yù)算單位根據(jù)年度預(yù)算提出分月用款計(jì)劃，在計(jì)劃范圍內(nèi)依據(jù)實(shí)際需要提出用款申請(qǐng)，由國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的必要性

1.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立公共財(cái)政基本框架的需要。世界上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，都是實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶和財(cái)政資金集中支付，這已形成了一種國(guó)際慣例，這種方式適應(yīng)并促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是國(guó)家推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的統(tǒng)一要求。從當(dāng)前深化財(cái)政體制改革的大局來(lái)看，實(shí)行現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度下的國(guó)庫(kù)集中支付，是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政改革的重點(diǎn)之一，也是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)核心內(nèi)容。

3.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付是解決我國(guó)現(xiàn)行支出管理制度中存在問題的一項(xiàng)重要措施，目前我國(guó)實(shí)行的是分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額，按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。這種支付制度主要存在四個(gè)問題： (1)重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，資金使用效率不高； (2)支出過程脫離財(cái)政監(jiān)督，容易滋生各種腐敗現(xiàn)象； (3)資金分散支付和存儲(chǔ)，財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高； (4)財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后，預(yù)算執(zhí)行的信息不能完整、準(zhǔn)確反映。

三、穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付改革意義深遠(yuǎn)

1.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度可以消除現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度的諸多弊端。一是重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政收支活動(dòng)透明度不高，大量預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，不利于實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督。二是財(cái)政收支信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)。三是收入執(zhí)行征管不嚴(yán)，入庫(kù)時(shí)間延滯，退庫(kù)不規(guī)范，財(cái)政收入流失問題時(shí)有發(fā)生。四是支出執(zhí)行中資金分散撥付，相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金滯留在預(yù)算單位，難免出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題。

2.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的內(nèi)在要求。當(dāng)前正在進(jìn)行的各項(xiàng)改革，如部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購(gòu)制度改革等都屬于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的財(cái)政改革，這些制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政預(yù)算管理的核心制度，這幾項(xiàng)改革緊密聯(lián)系，互為條件，缺一不可。

3.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于提高政府對(duì)財(cái)政資金的調(diào)控能力。以我區(qū)為例，近幾年來(lái)我區(qū)財(cái)政收入連年增加，但支出矛盾仍然十分突出，其主要問題就在于各部門的資金分散管理，分散使用，攥不成拳頭，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。一方面財(cái)政資金緊張、調(diào)度困難，另一方面，各部門、各單位又存在一定量的閑置、沉淀資金。

4.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于提高依法理財(cái)水平，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了以支列支，保證了政府預(yù)算支出與單位財(cái)務(wù)支出的一致性；對(duì)單位財(cái)務(wù)管理從資金管理轉(zhuǎn)移到指標(biāo)控制，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)、資金分離運(yùn)行的管理模式；對(duì)收入繳庫(kù)和支出撥付實(shí)施全程監(jiān)控，為預(yù)算編制、執(zhí)行分析提供了準(zhǔn)確依據(jù)。

5.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于國(guó)庫(kù)資金統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高資金使用效率。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后，可以有效解決過去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。

6.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)廉政建設(shè)。通過集中收付和加強(qiáng)對(duì)各部門、各單位每項(xiàng)收支的審核，將所有區(qū)直部門和單位的財(cái)務(wù)賬目、資金來(lái)源和使用去向，全部納入合法、規(guī)范管理的軌道，提高了收入來(lái)源和資金使用的透明度，規(guī)范了資金使用者的行為，能夠較好地杜絕不合理支出和違規(guī)、違紀(jì)支出，在很大程度上防止腐敗問題的發(fā)生。

財(cái)政國(guó)庫(kù)改革首先就是要建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，科學(xué)地編制部門預(yù)算，按月編制預(yù)算單位用款計(jì)劃，根據(jù)資金性質(zhì)及用途，按照財(cái)政直接支付和授權(quán)支付兩種方式合理安排和使用資金，并由國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金撥付給收款人或用款單位。

從我區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革試點(diǎn)的系統(tǒng)設(shè)流程不難看出，推行國(guó)庫(kù)集中收付的核心，就是要建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，預(yù)算單位全部取消原設(shè)的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，資金實(shí)現(xiàn)：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點(diǎn)是賬戶體系，我們分析原因主要有三個(gè)方面：

一是原體制下賬戶的設(shè)置比較雜亂，一方面各征收機(jī)關(guān)及收費(fèi)部門，都自行設(shè)立了為數(shù)眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設(shè)置帳戶接受財(cái)政撥款，并從這些賬戶上進(jìn)行開支活動(dòng)。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位，政府實(shí)際可操控的現(xiàn)金很少，直接削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。

二是在收入收繳過程中，除了少數(shù)單位按規(guī)定將資金就地繳入國(guó)庫(kù)外，絕大多數(shù)都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關(guān)系層層匯繳后再由主管部門上繳國(guó)庫(kù)，而主管部門通過收入過渡戶截留收費(fèi)資金的現(xiàn)象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數(shù)年不繳，大量的預(yù)算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財(cái)政性資金長(zhǎng)期脫離財(cái)政監(jiān)督的模式，必然導(dǎo)致財(cái)政收支信息的嚴(yán)重失實(shí)。

三是在資金撥付程序上，過去是在年度預(yù)算批復(fù)后，財(cái)政部門就按月或按進(jìn)度向預(yù)算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財(cái)政部門的監(jiān)督，資金掌握在預(yù)算單位手中，怎樣用，何時(shí)用，是不是用在資金所要求的項(xiàng)目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財(cái)政部門只能鞭長(zhǎng)莫及。這種層層轉(zhuǎn)撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來(lái)用途，直接降低了財(cái)政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。

所以，隨著上述問題的逐步凸現(xiàn)，改革現(xiàn)行的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，是新形勢(shì)下加強(qiáng)預(yù)算管理的需要，也是適應(yīng)現(xiàn)代公共財(cái)政發(fā)展的大趨勢(shì)。

推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革，建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付制度，是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算制度的根本性變革，也是對(duì)財(cái)政收支管理的一次創(chuàng)新。這項(xiàng)改革關(guān)系到各級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行能否規(guī)范，直接反映出預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，與此同時(shí)，必將帶來(lái)財(cái)政部門和各預(yù)算單位理財(cái)觀念和理財(cái)方式的更新，更是確保預(yù)算執(zhí)行規(guī)范效能。