摘要:制度包括宏觀上的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的規(guī)范體系，以及微觀上的組織行為準(zhǔn)則，具有層次性、穩(wěn)定性以及變遷性等特征。制度既有其“魅”，也有其“惑”。制度之“魅”主要是指制度的必要性與重要性，而制度之“惑”只要指其先天的不足、運(yùn)行的高成本以及對(duì)人個(gè)性的排斥等方面。任何制度都是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，任何一個(gè)國家或地區(qū)的制度也不是完全相同的，這就要求我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要因時(shí)制宜，更要因地制宜。

關(guān)鍵詞:制度；制度設(shè)計(jì)；制度變遷；因地制宜

在《聯(lián)邦黨人文集》中，美國立憲制度的奠基人之一亞歷山大·漢密爾頓提出如下振聾發(fā)聵的問題：“人類社會(huì)是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個(gè)良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來決定他們的政治組織？”在這里，“政治選擇”其實(shí)就是一種制度的設(shè)計(jì)和選擇。然而，制度是什么？制度對(duì)于人類如此重要的原因又是什么？

一、制度及其特征

（一）制度的含義

對(duì)于制度的定義，不同的人從不同的學(xué)科或角度給出了不同的解釋。按照漢密爾頓的觀點(diǎn)，制度是“能使行動(dòng)與所秉持的價(jià)值要求相一致且達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)或者完成所分派的任務(wù)的規(guī)則、流程和組織架構(gòu)的實(shí)現(xiàn)與規(guī)劃”，從這個(gè)定義出發(fā)，制度可以涵蓋包括立法、決策、規(guī)劃及實(shí)施等各個(gè)方面。而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯則強(qiáng)調(diào)制度對(duì)于人的約束性，他認(rèn)為制度“是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。此外，有關(guān)國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，“制度是一種社會(huì)博弈的規(guī)則，是人們?cè)O(shè)計(jì)、型塑的用以限制和約束人們相互關(guān)系的行為框架”。

在這里，綜合以上的主要觀點(diǎn)，筆者給出的“制度”定義是：制度主要包括宏觀和微觀兩個(gè)層面。在宏觀上，制度是在一定歷史時(shí)期，在特定條件下所形成的維系社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的規(guī)范體系；在微觀上，制度是一個(gè)組織內(nèi)根據(jù)其成員的共同意志達(dá)成的、要求所有組織成員必須遵守的行為準(zhǔn)則。

（二）制度的特征

1、制度具有層次性。制度是一個(gè)完整的體系，具有層次性的特征。如一個(gè)國家的政府組織制度包括了從中央政府到地方政府，再從地方政府到基層政府的多個(gè)層次，從而形成一個(gè)層次分明、等級(jí)嚴(yán)密的政府體系。漢密爾頓也認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)往往在三個(gè)層次上進(jìn)行：首先是關(guān)乎整個(gè)社會(huì)體系的最高層次，如國家的憲法制度；其次是規(guī)劃和實(shí)施的建制與程序的中間層次，如環(huán)境保護(hù)政策等；最后是具體涉及管理規(guī)劃的流程及政策實(shí)施的最低層次。

2、制度具有相對(duì)穩(wěn)定性。從短期、橫向的時(shí)間截面來看，任何制度都具有相對(duì)的穩(wěn)定性。任何制度都是一定歷史時(shí)期特定條件下所形成的，宏觀的制度是為了維系特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只要?dú)v史條件不發(fā)生顯著變化，制度就會(huì)保持其相對(duì)的穩(wěn)定性。當(dāng)然，制度的這種相對(duì)穩(wěn)定性既是一種必須，也是一種必要。

3、制度具有動(dòng)態(tài)變遷性。從長期、縱向的歷史進(jìn)程來看，制度不是一成不變的，而是一種歷史的演進(jìn)過程，具有動(dòng)態(tài)變遷性的特征。制度動(dòng)態(tài)變遷的目的都是為了與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。如美國的三權(quán)分立制度，上承古希臘與羅馬的分權(quán)學(xué)說，并在近代深受洛克、孟德斯鳩等人的分權(quán)理論的影響，并隨著近代資本主義的發(fā)展其具體內(nèi)容不斷得到豐富和發(fā)展，以適應(yīng)美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變化。

二、制度之“魅”

在我們置身的社會(huì)，我們會(huì)感受到形形色色的制度在發(fā)展著其特有的作用。然而，人們?yōu)槭裁磿?huì)如此重視制度建設(shè)·制度的“魅力”究竟何在？或許，我們可以從制度產(chǎn)生的原因，以及各種制度所發(fā)揮的不可替代的作用中得到解釋。

（一）制度的必要性

筆者認(rèn)為，絕大多數(shù)制度的產(chǎn)生都可以從人性假設(shè)，尤其是“人性惡”的假設(shè)中得到解釋。此外，人是有限理性的人、人具有社會(huì)屬性等同樣要求人類社會(huì)的正常運(yùn)行必須要有制度的規(guī)范和約束。

1、“性惡論”的人性假設(shè)要求人類需要制度的約束

在西方，“性惡論”在古希臘時(shí)代就已經(jīng)產(chǎn)生，柏拉圖認(rèn)為“人性總是把人類拉向貪婪的私欲，逃避痛苦而毫無理性地去追求快樂”。 亞里士多德也認(rèn)為“大家聽到現(xiàn)世種種罪惡，比如違反契約而行使欺詐和偽證的財(cái)產(chǎn)訴訟等都是源于人的罪惡本性”，他認(rèn)為人性中充滿了自利、欺詐、貪心等等的“惡”，也正是從這種“人性惡”的假設(shè)出發(fā)，亞里士多德設(shè)計(jì)出議事、行政、審判三要素分離的制度，最早提出了分權(quán)的思想。在古代中國，儒家代表人物荀子認(rèn)為人性本惡，“人之性惡，其善者偽也”，好逸惡勞是人之本性。韓非子提出的“法”、“術(shù)”、“勢”相結(jié)合的法家學(xué)說，其根基也是人性惡的假設(shè)。

休謨?cè)f：“一切科學(xué)對(duì)于人性總是或多或少地有些聯(lián)系，任何學(xué)科不論似乎與人性離得多遠(yuǎn)，它們總是會(huì)通過這樣或那樣的途徑回到人性?！笨疾熘贫鹊钠鹪?，其實(shí)任何制度在設(shè)計(jì)之初也是有其特定的人性假設(shè)作為前提條件，不同的人性假設(shè)就會(huì)有不同的制度設(shè)計(jì)，而在種種人性假設(shè)中，“性惡論”無疑是多數(shù)制度共同的人性基礎(chǔ)。

2、制度可以擴(kuò)展人的有限理性

孟德斯鳩認(rèn)為人的理性是有限的，無法做到全知全能。在《論法的精神》中，孟德斯鳩如是說：“人是一種有局限性的存在物，他和一切‘有局限性的智靈一樣，不能免于無知與錯(cuò)誤；作為有感覺的動(dòng)物，他受到千百種情欲的支配?！碑?dāng)代美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、管理學(xué)家西蒙認(rèn)為人既不是完全理性的人，也不是非理性的人，而是介于二者之間的有限理性的人。首先，人本身有其智力、才能等方面等方面的局限性，不能夠做到完全理性；其次，外界客觀條件復(fù)雜多變，這也妨礙了人類理性的發(fā)揮。

人類之所以需要各種制度的規(guī)范，還源于人類的有限理性。近代歐洲的啟蒙運(yùn)動(dòng)追求人類自身的理性精神，但源于各種條件的束縛，我們并不能做到完全理性，只能算是“有限的理性”。而制度往往會(huì)通過對(duì)人類的各種政治、經(jīng)濟(jì)等行為進(jìn)行規(guī)范和約束，如減少信息的不對(duì)稱等，來擴(kuò)展人的有限理性。

3、人類的社會(huì)屬性需要制度的規(guī)范和制約

亞里士多德在《政治學(xué)》中，開篇就提出了一個(gè)流傳千古的著名論斷：“人類自然是趨向于城邦生活的動(dòng)物（人類在本性上，也正是一個(gè)政治動(dòng)物）。”亞里士多德的這個(gè)命題揭示了人類的社會(huì)本性，認(rèn)為人類的群體活動(dòng)是一種源于人類本性的必然的現(xiàn)象。霍布斯認(rèn)為，人類的自然狀態(tài)是一種戰(zhàn)爭狀態(tài)，是一種“相互的爭奪和廝殺”，要使人類擺脫這種可怕的自然狀態(tài)，就必須協(xié)議商定規(guī)則的約束，這樣制度的產(chǎn)生就不可避免。近代著名的行政學(xué)家福萊特也認(rèn)為：“只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)真正的人，個(gè)人的潛能在被群體生活釋放出來以前，始終只是一種潛能，人只有通過群體才能發(fā)現(xiàn)自己的真正本性，獲得真正的自由?！?/p>

人是社會(huì)中的人，而不是孤立的人，社會(huì)性是人的基本屬性。首先，個(gè)人的偏好是不同的，但整個(gè)社會(huì)的資源卻是有限的，這種利益需求與需求滿足之間的矛盾要求制度的規(guī)范和制約；再者，要使得整體社會(huì)中的人發(fā)揮出更大的效益，而不是通過“搭便車”損害整體的效益，就必須進(jìn)行必要的制度設(shè)計(jì)對(duì)整體中的人進(jìn)行約束。

（二）制度的重要性

制度的重要性主要體現(xiàn)在制度能夠發(fā)揮什么作用，具有什么功能。通過對(duì)多種制度的系統(tǒng)考察，筆者認(rèn)為制度具有維持、實(shí)現(xiàn)和激勵(lì)等方面的作用。

1、維持作用。制度的維持作用主要是指保障社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，制度通過一系列的規(guī)則條款約束人們的行為，使得人們的行為被控制在合理的限度之內(nèi)，從而保障社會(huì)運(yùn)行的良好秩序；其次，制度具有糾正偏差的作用，當(dāng)人們的行為超出制度的限度的時(shí)候，就會(huì)有相應(yīng)的懲罰措施對(duì)人們進(jìn)行警示，促使人們對(duì)制度產(chǎn)生敬畏，從而維系社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

例如，美國立法、行政、司法三權(quán)分立的制度，既規(guī)范了三種權(quán)力的運(yùn)行范圍，又使得三種權(quán)利之間相互監(jiān)督和制約，從而保證了立法、行政、司法三權(quán)合理的運(yùn)作秩序，維持著美國聯(lián)邦政府的有序運(yùn)行。

2、實(shí)現(xiàn)作用。制度的實(shí)現(xiàn)作用主要是指通過協(xié)調(diào)組織內(nèi)部的利益關(guān)系、整合組織的各種資源，促進(jìn)社會(huì)（組織）整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，制度可以發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用，通過協(xié)調(diào)組織內(nèi)的各種利益關(guān)系，排除組織成員之間不利于組織目標(biāo)的行為，從而促進(jìn)組織整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，制度可以通過整合組織內(nèi)的各種力量，促使組織內(nèi)的人們?yōu)榱私M織的共同目標(biāo)為努力。

例如，越來越多的企業(yè)在其內(nèi)部設(shè)置組織協(xié)調(diào)員這一角色，組織協(xié)調(diào)人員主要負(fù)責(zé)在職能部門制之下各個(gè)橫向部門及其人員之間的協(xié)調(diào)，這種跨部門的組織協(xié)調(diào)員制度在一定程度上彌補(bǔ)了按照職能進(jìn)行專業(yè)化分工在協(xié)調(diào)方面的不足，通過利益整合實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。

3、激勵(lì)作用。制度可以通過對(duì)符合要求行為的正激勵(lì)、對(duì)違背組織行為的逆激勵(lì)，在組織中發(fā)揮行為導(dǎo)向的重要作用。首先，制度可以通過物質(zhì)或精神的獎(jiǎng)勵(lì)以及其他方面的誘導(dǎo)，激勵(lì)著人們?yōu)樯鐣?huì)公益和組織目標(biāo)而努力。其次，通過對(duì)與組織不相容的行為的懲罰，對(duì)人們違背組織要求的行為形成一種逆激勵(lì)，從而削弱甚至消除這種不利于社會(huì)公益或者組織目標(biāo)的行為。

例如，“科學(xué)管理之父”泰羅為解決學(xué)定額下的合理報(bào)酬問題，設(shè)計(jì)出差別計(jì)件工資制度。在工時(shí)科學(xué)化、工作標(biāo)準(zhǔn)化的前提下，通過這種對(duì)超額者提高計(jì)件率、對(duì)完不成任務(wù)者降低計(jì)件率的差別工資制度，有效彌補(bǔ)了普通計(jì)件工資制缺乏激勵(lì)效果等的不足。

三、制度之“惑”

我們重視制度建設(shè)主要是源于制度自身獨(dú)特的“魅力”，然而，這并不意味著任何制度都會(huì)滿足人類的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)維持社會(huì)的正常運(yùn)行發(fā)揮積極作用。制度有好壞之分，壞的制度不僅不能發(fā)揮上述的維持、實(shí)現(xiàn)和激勵(lì)功能，還在一定程度上阻礙著社會(huì)公益與組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）制度具有先天的不足和缺陷

任何制度在設(shè)計(jì)之初都不是完美無缺的，制度的發(fā)展和完善也較為艱難。首先，制度都是由人來設(shè)計(jì)的，而制度設(shè)計(jì)的主體與制度具有深刻的利害關(guān)系，他們?cè)谶M(jìn)行制度決策時(shí)很可能摻入自身的利益偏好，從而形成制度的“先天不足”。其次，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，多數(shù)制度往往會(huì)顯示出其不適應(yīng)新生事物的弊端，然而由于制度的調(diào)整是一個(gè)多方利益博弈的過程，使得制度變遷的過程往往非常漫長和艱難。

（二）制度運(yùn)行的高成本

多數(shù)制度都會(huì)經(jīng)歷制定、執(zhí)行和修改（甚至廢棄）的生命歷程，制度從產(chǎn)生到完善等的整個(gè)過程無疑會(huì)造成制度運(yùn)行的高成本。首先，制度在制定之初必然面臨著各方利益的協(xié)調(diào)，從制度的最初提出到協(xié)商、擬定、審批都會(huì)消耗大量的人力、物力和財(cái)力。其次，政策在執(zhí)行過程中不僅要花費(fèi)必要的執(zhí)行成本，還可能因?yàn)榕c社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況相沖突而導(dǎo)致執(zhí)行受阻，造成大量非正常執(zhí)行成本的產(chǎn)生。最后，任何制度的修訂和完善都是一個(gè)十分漫長的過程，在這個(gè)過程中需要付出高昂的成本。

（三）制度的整體屬性對(duì)人的個(gè)性的排斥

任何制度都是一種集體的產(chǎn)物，并在特定的組織內(nèi)運(yùn)行，這就造成制度對(duì)人的個(gè)性的排斥甚至壓抑。首先，制度代表著一種集體的妥協(xié)，因此不可能兼顧到每個(gè)人的利益偏好，這使得集體中一部分人“搭便車”的同時(shí)，另一部分人的利益受損，從而造成多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政。其次，制度對(duì)個(gè)性的排除可能會(huì)導(dǎo)致一部分缺少正常利益表達(dá)渠道的人采取非正式的手段謀取私利，從而造成社會(huì)整體利益的損失。

四、總結(jié)

誠如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯所言，“制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)機(jī)構(gòu)、制度變遷則決定了社會(huì)演進(jìn)的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵?！?/p>

不論是對(duì)于宏觀的政治、經(jīng)濟(jì)與文化，還是對(duì)于微觀的社會(huì)組織或團(tuán)體，制度都是一種必要的設(shè)計(jì)。然而，制度并不是萬能的，制度有好壞之分，好的制度有其自身“魅力”，壞的制度也有其自身的“困惑”，這就突出了進(jìn)行正確制度設(shè)計(jì)的重要性。當(dāng)然，任何制度都是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，任何一個(gè)國家或地區(qū)的制度也不是完全相同的，這就要求我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，不僅要因時(shí)制宜，更要因地制宜。

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（作者簡介：張國慶（1990- ），男，山東濰坊人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院本科生，研究方向:行政管理。）