謝澤鋒

縱觀各個新興經(jīng)濟體的發(fā)展，“農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”起到了不可磨滅的貢獻，中國也不例外。

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計顯示，2011年中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%。國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中說道：“中國城鎮(zhèn)化率超過50%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，這是中國社會結(jié)構(gòu)的一個歷史性變化。”

然而，一些經(jīng)濟學(xué)家認為目前是“偽城鎮(zhèn)化”、“有水分的城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)里的2.5億農(nóng)民工可以說是“被城市化”，他們并未享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，住房、社保、醫(yī)療、教育等問題并未完全解決，同時戶籍制度依然存在。

城鎮(zhèn)化被中國政府視為中國經(jīng)濟增長的下一個引擎。那么中國今后如何進行有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，涉及到的土地問題、收入差距問題如何解決，值得深刻思考。

關(guān)鍵是利益分配

北京昌平鄭各莊，一度被認為是農(nóng)村土地資本化運作的典范，也被認為是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化的典型案例。如今，在方圓4000畝建設(shè)用地上，林立著商品房、酒店、三甲醫(yī)院、養(yǎng)老院、滑雪場以及小有名氣的溫都水城，累積投入了50多億資金，吸納外來人口幾萬人，這個村儼然已經(jīng)城鎮(zhèn)化了。

然而，這種農(nóng)民自發(fā)進行的城鎮(zhèn)化建設(shè)，卻遭遇到了難以跨越的鴻溝——農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化問題。

根據(jù)中國相關(guān)土地法規(guī)，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于三類建設(shè)：第一，農(nóng)民自主住宅；第二，修道路、公共設(shè)施；第三，創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。除了這三項以外不能用于其他服務(wù)業(yè)、商業(yè)開發(fā)。換而言之，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有被征用為國有土地，才能進行市場交易流轉(zhuǎn)。

曾經(jīng)專門考察過鄭各莊模式的清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明向《英才》記者坦言：“所有這些資產(chǎn)不能夠變現(xiàn)，不能交易，不能抵押貸款，原因就在于是集體建設(shè)用地?！?/p>

鄭各莊以及類似的農(nóng)村集體用地上建設(shè)的房屋，被統(tǒng)稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”是否應(yīng)該合法化，是學(xué)界長久爭論的焦點。

“為什么搞城鎮(zhèn)化一定要在國有土地上？為什么不能在集體土地上？為什么不能讓農(nóng)民自發(fā)地城鎮(zhèn)化？”蔡繼明說，目前城市化的主要障礙就是土地制度?，F(xiàn)行的土地制度是二元制度，城市土地歸國家所有，農(nóng)民土地歸集體所有。但是這種二元制并不僅僅表現(xiàn)為所有權(quán)不同，還表現(xiàn)為同地不同權(quán)、不同價，國家的和集體的不對等。

中國對集體建設(shè)用地做了很多不合理限定。城市土地歸國家所有且可以轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村土地不行；城市土地可以建商品房，但農(nóng)村土地不可以。任何個人和單位搞建設(shè)，必須申請使用國有土地，在集體建設(shè)用地上搞建設(shè)就是小產(chǎn)權(quán)房。

對于小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法問題，一位研究土地問題專家表示，關(guān)鍵在于利益分配對農(nóng)民要公平。小產(chǎn)權(quán)房主要發(fā)生在大城市、發(fā)達地區(qū)的郊區(qū)，這些用地已經(jīng)是城市用房的主要部分。小產(chǎn)權(quán)房不是為自己提供住宅，而是用來出售謀取高收益的行為。

“問題的焦點在于，農(nóng)民集體建設(shè)用地上的房屋帶來的利益如何分配。要么將小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范化，國家通過管理，將土地增值的收益在國家與農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間進行合理的分配；要么通過征用的方式，將土地征為國有后建設(shè)商品房、廉租房、保障房，充分考慮農(nóng)民的利益進行征地補貼。這兩種方式根本上是一樣的，利益分配是平衡的，都是比較好的制度?！边@位土地專家說。

工業(yè)化城鎮(zhèn)化不同步

中國采取先進行工業(yè)化的做法，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化遠遠滯后，還導(dǎo)致了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的弊端積重難返；而工業(yè)化掠奪了大量農(nóng)村資源，城鄉(xiāng)收入差距也在日益擴大。

“中國正處于工業(yè)化中后期，GDP中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占了17%。城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化，滯后于整個經(jīng)濟發(fā)展水平?！辈汤^明說，“日本、韓國在30年經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化速率是1.5%—2%，但中國按戶籍人口的城鎮(zhèn)化速率不到1%”。

城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，也導(dǎo)致了中國工業(yè)化積累的資源的不平衡配置。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河指出，全世界城市化有三種類型：第一是工業(yè)化和城市化同時進行，發(fā)達國家是這樣；第二是拉美國家，城市化超前于工業(yè)化；第三是中國，典型的城市化滯后于工業(yè)化。中國從中央到地方各級政府過去把大量的發(fā)展資源、公共資源，過度地用于工業(yè)化，這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化缺乏資源，而沒有資源人口進城就很難。

事實上，城鎮(zhèn)化被看作中國未來經(jīng)濟增長的引擎，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，也將為第三產(chǎn)業(yè)比重的擴大創(chuàng)造條件。

但有學(xué)者表示，中國城鎮(zhèn)化率低導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級。首先，第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部升級，即資本密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)換難以完成。其次，整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中，第一產(chǎn)業(yè)要降低比重，由第三產(chǎn)業(yè)來代替，但中國最大的問題是第三產(chǎn)業(yè)上不去，核心原因是人口不積聚。

戶籍制度

中國是世界上少有的采用戶籍制度的國家，城鄉(xiāng)二元戶籍造就了沉重的時代烙印。更為現(xiàn)實的問題是，戶籍制度成為農(nóng)民工享受城市公平待遇的主要障礙。雖然龐大的農(nóng)民工群體為城市的發(fā)展建設(shè)做出了突出貢獻，但由于沒有城鎮(zhèn)戶口，他們并未受到相應(yīng)的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等社會保障。

“需要注意的是，戶籍制度只是個表面現(xiàn)象，戶口背后包含著住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等問題?！辈汤^明說，“單純改變戶籍，而沒有相應(yīng)的其他制度改革配套，是根本不行的。有的地方（如成都）也放開過戶口，但農(nóng)民進來以后還想回去。所以我認為必須有一個通盤的制度保障，在各個方面把農(nóng)民工進城的門檻降低?！?/p>

那么，該如何保障農(nóng)民進城的發(fā)展成本？馬曉河對《英才》記者表示，世界上農(nóng)民進城，農(nóng)民變成市民有兩條途徑。第一，土地隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化升值，農(nóng)民賣了地變成進城發(fā)展的資本，但是在中國土地增值收益農(nóng)民沒有拿到。第二，農(nóng)民進城在遠山地區(qū)建房，這在中國也不允許。

“我一貫主張農(nóng)民自主城市化。重慶的‘地票制度走的仍然是傳統(tǒng)道路，只不過引入了一定的市場機制。為什么不能讓邊遠地區(qū)的農(nóng)民和城市周片的農(nóng)民直接進行地票交易？”蔡繼明說，邊遠地區(qū)的農(nóng)民有建設(shè)用地的指標(biāo)，但沒有增值的空間；城市周邊的農(nóng)田有大幅度增值的空間，但沒有建設(shè)用地的指標(biāo)，那可以讓他們自己交易。制定階梯型的市場定價，公平競爭進行市場交易，最終形成一個都可以接受的價格。