柯妍

在近日召開的2011年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)上，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王世元強(qiáng)調(diào)，要不斷深化土地改革、實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境，凡有條件的地方，鼓勵(lì)集體土地股份制改革。深化土地制度改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)中亟待破解的重大課題，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變土地利用方式的必由之路。

一般來說，一個(gè)區(qū)域城市和鄉(xiāng)村的財(cái)政、醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育、文化、戶籍等方面制度和機(jī)制的一體化，經(jīng)過若干年城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的持續(xù)建設(shè)即可完成，但土地制度機(jī)制的一體化經(jīng)歷則需要經(jīng)過較長(zhǎng)一段時(shí)間的艱苦而持續(xù)的努力方可做到。因此，可以說城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)在于城鄉(xiāng)土地制度的一體化。

近二十年來我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷

1983年以來，我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷是相關(guān)利益集團(tuán)為了內(nèi)化農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的外部利潤(rùn)而相互博弈的結(jié)果。參與土地博弈的集團(tuán)主要有中央政府、地方政府、基層干部、農(nóng)民和相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織等集團(tuán)。中央政府的利益取向表現(xiàn)為土地制度要符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求，要有利于社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，要保證完成糧食定購(gòu)任務(wù)和土地所負(fù)擔(dān)的稅賦等；地方政府出于政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，在新一輪的農(nóng)村土地制度變遷中扮演著主導(dǎo)角色，會(huì)根據(jù)自身利益取向，按照利益最大化的原則進(jìn)行制度方案選擇，并利用自身權(quán)力在本地區(qū)努力加以推行。規(guī)模經(jīng)營(yíng)、股份合作制以及后來的反租倒包等土地流轉(zhuǎn)形式都是由地方政府主導(dǎo)和推動(dòng)的。隨著中央政府實(shí)行權(quán)力下放，特別是財(cái)稅體制改革以后，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體其地位得到強(qiáng)化，當(dāng)中央政府退出主導(dǎo)集團(tuán)位置以后，地方政府自然會(huì)接替中央政府成為農(nóng)村土地制度變遷的主導(dǎo)集團(tuán)；農(nóng)民是制度變遷的一個(gè)重要集團(tuán)，對(duì)農(nóng)村土地制度安排產(chǎn)生直接影響。與1978年土地改革相比，1983年以來的農(nóng)民既有不同之處又有相同之處。不同之處在于由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相當(dāng)一批農(nóng)民收入渠道得到拓寬，土地保障功能有所下降，發(fā)達(dá)地區(qū)的部分農(nóng)民甚至提出愿意放棄承包地。相同之處在于農(nóng)民的平均主義思想依然沒有改變，盡管一些地方的農(nóng)民開始放棄土地，但一旦當(dāng)土地能為他們帶來效益時(shí)，人人有份的原則仍然必須堅(jiān)持。因此，農(nóng)民這種矛盾心理對(duì)土地制度變遷構(gòu)成制約，要求新的制度安排在考慮效率的同時(shí)，仍然要兼顧公平；以工商企業(yè)為主的相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織主要參與反租倒包等土地流轉(zhuǎn)制度安排的博弈。工商企業(yè)始終以追求自身利益最大化為目標(biāo)，為了降低土地租用過程中的交易費(fèi)用，工商企業(yè)會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)基層干部、農(nóng)民以及地方政府進(jìn)行說服及調(diào)控，甚至是尋租行為。

以上各利益集團(tuán)在地方政府的主導(dǎo)下，為了內(nèi)化家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的外部利潤(rùn)，進(jìn)行了圍繞降低環(huán)境費(fèi)用和博弈費(fèi)用的博弈活動(dòng)，不同地區(qū)在交易環(huán)境方面的差別導(dǎo)致了不同制度安排的產(chǎn)生。

兩田制

兩田制發(fā)源于山東省平度市。兩田制就是將農(nóng)村耕地分為口糧田和責(zé)任田?？诩Z田作為農(nóng)民社會(huì)保障用地，用以滿足農(nóng)民的基本生活需要，屬于自給性的生存資料，按人口平均劃分，體現(xiàn)了基本生產(chǎn)資料平均分配的福利原則。其余耕地作為承包田，由農(nóng)民根據(jù)自有經(jīng)營(yíng)能力投標(biāo)承包。承包田屬于商品性的發(fā)展資料，實(shí)行相對(duì)集中，體現(xiàn)效益原則?？诩Z田不用交納承包費(fèi)，不負(fù)擔(dān)國(guó)家定購(gòu)任務(wù)。承包田要向集體交納承包費(fèi)，負(fù)擔(dān)國(guó)家定購(gòu)任務(wù)。承包田的承包引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)行投標(biāo)承包。承包期一定五年不變，其間根據(jù)人口變動(dòng)采取“動(dòng)帳不動(dòng)地”、“兩田互補(bǔ)”的辦法進(jìn)行調(diào)節(jié)。

兩田制有五方面的特點(diǎn)：一是農(nóng)村土地資源較為豐富，人地關(guān)系相對(duì)寬松；二是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成為可能；三是集體經(jīng)濟(jì)有一定實(shí)力，雙層經(jīng)營(yíng)體系較為健全；四是農(nóng)業(yè)機(jī)械化基礎(chǔ)較好，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件；五是鄉(xiāng)村兩級(jí)基層組織較為健全，干部領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)較高。

從按“人口均分土地”制度向“兩田制”制度的變遷，一是明晰土地產(chǎn)權(quán)使用權(quán)關(guān)系。對(duì)集體而言，明確了發(fā)包權(quán)、收益權(quán)(獲取土地承包費(fèi))，明確了集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，節(jié)省了農(nóng)村基層干部為收取提留統(tǒng)籌與農(nóng)戶進(jìn)行談判的費(fèi)用；對(duì)農(nóng)民而言，明確了承包權(quán)，改變了農(nóng)民只擁有單一耕作權(quán)的狀況，規(guī)定農(nóng)民的承包權(quán)包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，這有利于提高農(nóng)民對(duì)土地的合理預(yù)期，減少外部行為，降低交易費(fèi)用；對(duì)國(guó)家而言，落實(shí)了糧食定購(gòu)任務(wù)，改變了過去家家戶戶定任務(wù)的辦法，將定購(gòu)任務(wù)集中到少數(shù)經(jīng)營(yíng)承包田的農(nóng)戶，降低了落實(shí)糧食定購(gòu)任務(wù)的交易費(fèi)用。通過兩田制的設(shè)計(jì)以及相關(guān)權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定，明確了產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，界定了產(chǎn)權(quán)范圍，理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)定了產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，使得集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)民擁有土地承包權(quán)的規(guī)定具體化，避免侵權(quán)行為的發(fā)生。二是引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低資源配置的交易費(fèi)用?？诩Z田的設(shè)置滿足了農(nóng)民對(duì)公平的需求，通過采取“動(dòng)帳不動(dòng)地”、“兩田互補(bǔ)”的辦法，簡(jiǎn)化了土地利益分配的會(huì)計(jì)手段，降低了定期調(diào)整土地帶來的高額交易費(fèi)用。承包田的設(shè)置滿足了對(duì)于效率的需求，在合理確定規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過引入市場(chǎng)機(jī)制的辦法，既促進(jìn)勞動(dòng)力和土地的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了合理的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又發(fā)揮了市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)功能，同時(shí)，由于農(nóng)戶擁有的地塊相對(duì)集中，還有利于節(jié)省原來由于土地分散而增加的那部分額外經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。

兩田制的順利推行，正是由于充分考慮了相關(guān)集團(tuán)的利益，制度變遷的博弈費(fèi)用得到了有效降低。對(duì)中央政府來說，一方面，通過對(duì)責(zé)任田實(shí)行招標(biāo)承包，使糧食定購(gòu)任務(wù)通過合約的形式得到了落實(shí)，另一方面，口糧田的設(shè)置保障了農(nóng)民的基本生活，中央政府保持農(nóng)村穩(wěn)定的利益取向也得以實(shí)現(xiàn)；對(duì)地方政府來說，通過實(shí)行兩田制可以帶來政治上和經(jīng)濟(jì)上的收益。經(jīng)濟(jì)上的收益主要體現(xiàn)為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體水平。政治上的收益主要體現(xiàn)為，可以保證更好地落實(shí)糧食定購(gòu)任務(wù)，同時(shí)，制度創(chuàng)新本身也意味著政績(jī)；對(duì)基層干部來說，通過實(shí)行兩田制，不僅可以解決催糧催款困難問題，而且可以壯大集體經(jīng)濟(jì)；對(duì)農(nóng)民來說，口糧田的設(shè)置解決了基本生活保障問題，而當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則為他們向收益較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了發(fā)展機(jī)會(huì)。在這種情況下，對(duì)責(zé)任田實(shí)行招標(biāo)承包，在社區(qū)內(nèi)所有成員之間公平競(jìng)爭(zhēng)，都由農(nóng)民自主選擇，最終由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定，這種方案容易被農(nóng)民接受。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)制

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)源于蘇南地區(qū)。蘇南的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的背景是針對(duì)該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動(dòng)力大部分已轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)機(jī)會(huì)成本增

大的情況，為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和完成糧食定購(gòu)任務(wù)，將集體土地集中起來，重點(diǎn)以村為單位實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的是改善生產(chǎn)條件，提高土地產(chǎn)出率，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行了一系列的扶持措施和配套改革制度，例如加大以工補(bǔ)農(nóng)力度，大搞農(nóng)田水利建設(shè)；增加農(nóng)業(yè)機(jī)械投入，提高機(jī)械化水平；健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶提供各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)等。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要特點(diǎn)：一是二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多，務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本則很高，土地保障功能下降；二是人地關(guān)系較為緊張，分戶經(jīng)營(yíng)面臨高額的交易費(fèi)用；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，以工補(bǔ)農(nóng)成為可能；四是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較高，農(nóng)業(yè)服務(wù)體系較為健全，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。

實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要?jiǎng)右蛑槐闶潜ＷC糧食定購(gòu)任務(wù)的完成。通過將土地集中，不僅能夠提高土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而促進(jìn)糧食產(chǎn)量的增加，而且通過減少定購(gòu)任務(wù)的分解對(duì)象，能夠降低落實(shí)任務(wù)的交易費(fèi)用，有利于糧食定購(gòu)任務(wù)的完成，這符合中央政府、地方政府，特別是基層干部的利益取向。與此同時(shí)，由于農(nóng)民不再承包土地，也就不必再負(fù)擔(dān)糧食定購(gòu)任務(wù)，從而可以使大部分農(nóng)民從土地上徹底解放出來。在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的情況下，這部分農(nóng)民可以順利轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，獲得比務(wù)農(nóng)更高的收入。由此可見，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)際內(nèi)涵是：在集體擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的情況下，將大部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要；剩下的農(nóng)民繼續(xù)務(wù)農(nóng)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，滿足提高土地生產(chǎn)率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的需要。而集體采取以工補(bǔ)農(nóng)的辦法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的部分利潤(rùn)用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和工業(yè)平衡發(fā)展，縮小務(wù)農(nóng)和務(wù)工的收入差距。

股份合作制

土地股份合作制源于廣東省南?？h。股份合作制就是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度框架下，將土地等資產(chǎn)評(píng)估后作為投資入股，并將股份量化分配到每一個(gè)社區(qū)成員，在此基礎(chǔ)上將土地集中起來實(shí)行家庭或?qū)I(yè)隊(duì)投標(biāo)經(jīng)營(yíng)。股份公司按照入股的資產(chǎn)可分為兩類：一類是以土地作為唯一資產(chǎn)組建股份公司；一類是以土地加其他集體資產(chǎn)組建股份公司。股份公司的股權(quán)又分為兩部分：一部分是由社區(qū)集體資產(chǎn)人股形成的集體股，一部分是由社區(qū)成員土地承包權(quán)人股形成的個(gè)人股。對(duì)社區(qū)成員來說，其股份構(gòu)成可以分為三部分：一是基礎(chǔ)股，即集體資產(chǎn)折股后分配給社區(qū)成員的股份，所有成員都可得到一定數(shù)量的基礎(chǔ)股；二是土地股，即承包地折股后形成的股份；三是貢獻(xiàn)股，即按社區(qū)成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)折算形成的股份。社區(qū)成員按其擁有的股份實(shí)行按股分紅或按股計(jì)息。一般情況是，現(xiàn)金股按股取息，土地股或勞動(dòng)股按股分紅。股份公司設(shè)立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)。股東代表大會(huì)由每戶一個(gè)代表組成，股東代表大會(huì)選舉董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，并制定股份公司章程。

股份合作制產(chǎn)生的背景：一是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。隨著大部分農(nóng)民有了相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入，一方面農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán)，另一方面土地撂荒、粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象比較突出，這就導(dǎo)致了保障土地承包權(quán)和合理配置土地資源之間的矛盾。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化步伐加快了土地需求的增加，要求在更大范圍內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃和利用，也導(dǎo)致了土地價(jià)值的大幅度上升，在分配這部分新增收益的過程中，各利益主體之間的矛盾很難協(xié)調(diào)。三是放開糧食價(jià)格、取消定購(gòu)任務(wù)為土地經(jīng)營(yíng)提供了廣闊的空間，使按照市場(chǎng)導(dǎo)向選擇作物品種成為可能，改變了長(zhǎng)期以來種田不賺錢的不利狀況，這有利于增加土地經(jīng)營(yíng)的吸引力。

土地股份合作制的實(shí)質(zhì)就是通過股份制的形式，將土地由生產(chǎn)資料變?yōu)榻?jīng)營(yíng)資本，把農(nóng)民的土地使用權(quán)變成股權(quán)，改土地的實(shí)物形態(tài)分配為股權(quán)分配，從而實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。其特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按人口均分土地的主要缺陷之一是因產(chǎn)權(quán)不清易導(dǎo)致各種侵權(quán)行為的發(fā)生，并由此造成交易費(fèi)用增加。土地股份合作制較好地解決了這一問題。一方面，通過土地使用權(quán)入股，社區(qū)成員按股分紅或按股取息，不僅量化了社區(qū)成員的土地使用權(quán)，而且明確了使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式；另一方面，通過集體資產(chǎn)入股，將其分配到每一個(gè)社區(qū)成員，也體現(xiàn)了共有的原則。這樣的制度安排理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可以減少侵權(quán)行為的發(fā)生。二是實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分離。土地使用權(quán)入股后，土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，社區(qū)成員只擁有股權(quán)，股份公司負(fù)責(zé)對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一開發(fā)、綜合利用，這就為在更大的范圍內(nèi)配置土地資源創(chuàng)造了條件。由于股份公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的開發(fā)和利用，使土地經(jīng)營(yíng)的主體大大減少，還可以有效節(jié)約土地管理費(fèi)用。三是引入了市場(chǎng)機(jī)制。實(shí)行土地股份合作制后，土地的使用大多由股份公司按照整體規(guī)劃，以招標(biāo)的方式確定經(jīng)營(yíng)開發(fā)主體。一般情況下，中標(biāo)者都是經(jīng)濟(jì)實(shí)力或經(jīng)營(yíng)能力方面的強(qiáng)者，這在很大程度上優(yōu)化了勞動(dòng)力、資金、技術(shù)與土地資源的配置。與人人都擁有土地使用權(quán)的情況相比，在股份合作制基礎(chǔ)上通過招標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)開發(fā)主體的形式，更容易實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

土地股份合作制將農(nóng)民的土地使用權(quán)量化為股權(quán)，改分配生產(chǎn)資料為分配經(jīng)營(yíng)收益，不僅沒有削弱家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，而且進(jìn)一步保障了農(nóng)民的土地使用權(quán)，是對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的強(qiáng)化。在股權(quán)的設(shè)置上，基礎(chǔ)股用于保障社區(qū)成員的福利，體現(xiàn)了公平的原則，符合農(nóng)民的利益取向，同時(shí)也有利于保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，因而符合中央政府的利益取向。土地股份合作制作為一種新的土地制度安排，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、吸引境外投資、發(fā)展社會(huì)事業(yè)創(chuàng)造了條件，在優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有明顯績(jī)效。這顯然符合地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造政績(jī)的利益取向，因此，地方政府成為推行土地股份合作制的主導(dǎo)集團(tuán)。實(shí)行土地股份合作制以后，強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)社區(qū)內(nèi)土地的支配權(quán)和處置權(quán)，土地經(jīng)過重新規(guī)劃和利用后，產(chǎn)生了巨額的資本收益，其中包括：土地非農(nóng)化的收益、二、三產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)、外來勞動(dòng)力創(chuàng)造的價(jià)值等。

反租倒包

反租倒包是由集體經(jīng)濟(jì)組織出面，將農(nóng)民的承包地租過來，然后以一個(gè)更高的租金出租給其他的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。一般的情況是：村委會(huì)作為土地流轉(zhuǎn)的中介，“反租”農(nóng)民的土地，將土地化零為整，連片開發(fā)，然后“倒包”給法人組織或大戶，用于解決農(nóng)業(yè)園區(qū)和開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)模用地。在土地流轉(zhuǎn)過程中，明確各方利益分配關(guān)系，分別簽訂集體與農(nóng)民、集體與農(nóng)業(yè)企業(yè)間的租賃合同。租金支付方式可以是實(shí)物，也可以是現(xiàn)金。而在土地經(jīng)營(yíng)中又有兩種方式：一種是企業(yè)按照簽訂的租賃土地意向書，優(yōu)先安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工；一種是企業(yè)與農(nóng)戶簽訂新的土地經(jīng)營(yíng)承包合同，企業(yè)

將所租土地規(guī)劃整理后，分片承包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)管理，企業(yè)向農(nóng)戶提供技術(shù)服務(wù)以及負(fù)責(zé)收購(gòu)產(chǎn)品，農(nóng)戶向企業(yè)交納全部產(chǎn)品。反租倒包的土地大多用于種植蔬菜、花卉等高附加值的園藝作物以及發(fā)展畜牧業(yè)。

反租倒包產(chǎn)生的背景有三個(gè)方面：一是農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快，農(nóng)民收入主要來自于二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民脫離土地創(chuàng)造了條件。二是農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民種田積極性下降。近年來，隨著生產(chǎn)發(fā)展和市場(chǎng)變化，出現(xiàn)了部分農(nóng)產(chǎn)品供過于求的狀況，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，農(nóng)業(yè)比較效益有所下降。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2000年湖北省拋荒面積185.56萬畝，占全省耕地總面積的5.18％；湖南省拋荒面積276.53萬畝，占全省耕地總面積的6.17％。據(jù)福建省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計(jì)，2000年全省耕地拋荒面積47.23萬畝，占耕地總面積的3％。這種情況的出現(xiàn)，降低了土地集中過程中的談判費(fèi)用，為實(shí)施包括反租倒包在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。三是由于來自土地的收益下降，造成基層組織收取稅費(fèi)困難。隨著土地閑置和拋荒的出現(xiàn)，農(nóng)戶不愿意再繳納這些土地上的特產(chǎn)稅和各種負(fù)擔(dān)，從而造成基層組織收取土地稅費(fèi)更加困難。如江西省新建縣生米鎮(zhèn)1999——2000年農(nóng)民累計(jì)共欠稅費(fèi)300多萬元，其中有一部分就是因?yàn)閽伝脑斐傻摹?/p>

從以上分析不難看出，反租倒包作為一種創(chuàng)新制度安排，如果能夠充分考慮農(nóng)民的利益，對(duì)地方政府來說，可以實(shí)現(xiàn)土地的集中，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；可以實(shí)行農(nóng)業(yè)招商引資，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政稅收。對(duì)基層干部來說，反租倒包使集體重新獲得了對(duì)土地的支配權(quán)和處置權(quán)，不僅可以解決稅費(fèi)收取困難的問題，還可以通過對(duì)土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高倒包款與反租款的差額，從而獲得相當(dāng)可觀的級(jí)差地租。對(duì)工商企業(yè)來說，實(shí)行反租倒包可以減少接包土地的操作環(huán)節(jié)，降低談判費(fèi)用，符合企業(yè)追求自身利益最大化的原則。對(duì)農(nóng)民來說，通過反租倒包得到了扣除稅費(fèi)后的租金剩余。一些地方將租金遞增部分實(shí)行鄉(xiāng)村和農(nóng)戶分成，這意味著農(nóng)戶還可以獲得部分級(jí)差地租。除此之外，在一些地方的反租倒包中，工商企業(yè)或者承諾向出租土地的農(nóng)民提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，或者將土地分片發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)民從中也可以得到一定的勞動(dòng)收入。由此可見，反租倒包顯然是既能夠內(nèi)化家庭承包經(jīng)營(yíng)制度外部利潤(rùn)，又能夠有效降低交易費(fèi)用的制度安排。這決定了反租倒包產(chǎn)生的必然性。然而在實(shí)際操作過程中，由于反租倒包給地方政府和基層干部帶來了巨大的收益，因此這兩個(gè)集團(tuán)為了追求自身利益，往往不尊重農(nóng)民意愿單方面甚至強(qiáng)行推行反租倒包，遭到了農(nóng)民的強(qiáng)烈反對(duì)。但由于農(nóng)民集團(tuán)與這兩個(gè)集團(tuán)在實(shí)力上非常懸殊，農(nóng)民的反對(duì)并沒有改變交易費(fèi)用的總體趨勢(shì)，結(jié)果侵犯農(nóng)民利益的反租倒包在基層的實(shí)踐并沒有停止。針對(duì)這一問題，中共中央于2001年底發(fā)文明令制止反租倒包，但時(shí)至今日許多地方仍然在悄悄地推行反租倒包。

土地證券化

美國(guó)于20世紀(jì)70年代開始實(shí)施開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移(Transfer of DevelopmentRights，簡(jiǎn)稱TDR)。為了保護(hù)農(nóng)田，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移是一個(gè)對(duì)農(nóng)戶和政府都有吸引力的辦法，即：將一小部分地產(chǎn)賣給州政府，這樣農(nóng)民和州政府都有好處。通過購(gòu)買開發(fā)權(quán)，州政府有效地阻止了農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)轉(zhuǎn)移。這種為尋求農(nóng)地用途保護(hù)而發(fā)行公債的模式，為緩解土地利用與管制的矛盾提供了一種思考和嘗試。然而，作為限制基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用的方法，TDR的弱點(diǎn)是法律問題、獲取成本、財(cái)政和稅收損失，由于該方法完全是由政府出資進(jìn)行的用途干預(yù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的規(guī)律相悖，因此，目前美國(guó)開始趨向于利用市場(chǎng)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)資源。這種觀念的轉(zhuǎn)變，形成了土地資產(chǎn)證券化的理念基礎(chǔ)。

發(fā)達(dá)國(guó)家資產(chǎn)證券化的實(shí)踐證明，在推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化過程中政府的作用是不可替代的，主要體現(xiàn)在：

一是政府機(jī)構(gòu)直接擔(dān)保。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的做法，設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和政府信用企業(yè)以控制風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化，由于農(nóng)業(yè)用途的局限，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)程度高，收不回或提前還貸的風(fēng)險(xiǎn)較之其他類型資產(chǎn)也更大，在沒有強(qiáng)有力的無風(fēng)險(xiǎn)條件保障下，會(huì)令投資人因信用級(jí)次的原因放棄投資機(jī)會(huì)。根據(jù)國(guó)家信用至高的地位和我國(guó)證券市場(chǎng)投資人厭惡風(fēng)險(xiǎn)的偏好，政府出面擔(dān)保農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化，將對(duì)這一券種的入市創(chuàng)造十分寬松的外部信用環(huán)境。

二是法律環(huán)境與法制建設(shè)。政府直接介入能在短期內(nèi)直接形成市場(chǎng)和市場(chǎng)短期效應(yīng)，但不能給市場(chǎng)以長(zhǎng)效機(jī)制。一個(gè)健全有效的市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是以法律法規(guī)為保障、市場(chǎng)自身規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的模型。如果沒有相應(yīng)的法律法規(guī)做后盾，就很難規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，市場(chǎng)參與者特別是投資者的合法權(quán)益難以得到真正保障，資產(chǎn)證券化就很難順利開展。我國(guó)雖然在信貸資產(chǎn)證券化方面進(jìn)行了建制，《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》和《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)會(huì)計(jì)處理規(guī)定》的出臺(tái)，解決了有關(guān)信用增級(jí)、會(huì)計(jì)核算制度等技術(shù)問題，但還遠(yuǎn)未到位。就農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化而言，政府需要在土地用途限制、以土地使用產(chǎn)權(quán)為主的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系、農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)或重新修訂。

三是培育良好的金融環(huán)境和證券市場(chǎng)。農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化的目的是為產(chǎn)權(quán)清晰界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供路徑，其內(nèi)容則是一項(xiàng)資金籌措技術(shù)。資金籌集要求兩點(diǎn)，一是資金成本最??；二是籌措速度最快。無論是資金的成本控制，還是籌資時(shí)間把握，都需要一個(gè)良好的金融環(huán)境來支撐。一般而言，個(gè)人投資者不可能成為資產(chǎn)支撐證券的主要投資者，應(yīng)由政府培育理性的機(jī)構(gòu)投資者，允許并擴(kuò)大包括投資基金、保險(xiǎn)基金、商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的投資范圍，使其成為證券化產(chǎn)品二級(jí)市場(chǎng)的需求主體。規(guī)范的擔(dān)保和信用評(píng)級(jí)中介機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)行是資產(chǎn)證券化成功與否的關(guān)鍵。由于資產(chǎn)證券化具有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的特征，其收益與風(fēng)險(xiǎn)隨著資產(chǎn)的重新組合而分割給了不同的投資人，因此信用評(píng)級(jí)是必不可少的核心環(huán)節(jié)。為了吸引更多的投資者并降低發(fā)行成本，SPV(SPV，specialpurpose vehicle的縮寫，資產(chǎn)證券化過程中的特定目的機(jī)構(gòu)，又稱特殊目的載體，它是資產(chǎn)證券化的產(chǎn)物)必須對(duì)整個(gè)證券化交易進(jìn)行信用增級(jí)，而進(jìn)行金融擔(dān)保則是提高證券信用級(jí)別的一個(gè)有效方式。

四是科學(xué)選擇試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面。新中國(guó)成立以來的農(nóng)村土地改革，總是在試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)上予以推廣。這種“試驗(yàn)+總結(jié)+推廣”的改革模式，雖然時(shí)間比較長(zhǎng)，但卻可以有效地控制制度成本。蘇南模式、南海模式等，都是土地制度改革的試驗(yàn)點(diǎn)。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化政策性強(qiáng)、技術(shù)難度高，不可能一蹴而就，因此，有必要選取典型農(nóng)村進(jìn)行試驗(yàn)。在選點(diǎn)問題上，有關(guān)專家認(rèn)

為，應(yīng)該首選次等級(jí)土地開發(fā)貸款證券化，這是因?yàn)?，首先，由于次等?jí)土地在我國(guó)的國(guó)土面積中占相當(dāng)大的比例；第二，開發(fā)次等級(jí)土地可以分散人口負(fù)荷，緩解相應(yīng)的社會(huì)問題；第三，開發(fā)次等級(jí)土地可以平衡地區(qū)發(fā)展，并為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展增添后勁。從土地屬性來看，次等級(jí)土地產(chǎn)權(quán)界定成本低，從成本效益原則出發(fā)可以成為一種選擇，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村思想觀念比較容易溝通，土地使用產(chǎn)權(quán)證券化觀念較強(qiáng)，支撐資產(chǎn)容易形成一定規(guī)模的資產(chǎn)集合，從而降低證券成本；第四，土地資產(chǎn)價(jià)值易于準(zhǔn)確計(jì)量。被證券化資產(chǎn)價(jià)值的準(zhǔn)確計(jì)量是資產(chǎn)證券化成功的關(guān)鍵，也是其順利入市的基礎(chǔ)。相比較落后地區(qū)的農(nóng)村土地，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地由于有相鄰地區(qū)市價(jià)參考，大多數(shù)土地估價(jià)的方法，包括市場(chǎng)價(jià)格法、趨勢(shì)分析法、路線價(jià)估價(jià)法等常用方法都可以應(yīng)用，有利于土地價(jià)格的準(zhǔn)確估計(jì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及特點(diǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

一是土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性。普遍都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)期限短，大部分是1～3年；大部分土地流轉(zhuǎn)都沒有簽訂合同，通常是口頭協(xié)議進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，即使有合同，也存在條款不清和利益分配不規(guī)范等不完善之處，造成土地承包關(guān)系混亂，土地流轉(zhuǎn)糾紛隱患增多。

二是缺乏必要的指導(dǎo)和服務(wù)。當(dāng)前，除少數(shù)地區(qū)外，普遍還沒有建立土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，加之具有一定規(guī)模的種植大戶太少，村民委員會(huì)和村民小組的服務(wù)功能又發(fā)揮得不夠，尤其是村民委員會(huì)在土地流轉(zhuǎn)方面的服務(wù)職能作用還沒有充分發(fā)揮出來，當(dāng)農(nóng)戶由于規(guī)模經(jīng)營(yíng)或外出務(wù)工等原因，需要流轉(zhuǎn)土地時(shí)，村民委員會(huì)對(duì)協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)、指導(dǎo)簽訂合同等服務(wù)不能及時(shí)跟上，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

三是政府宣傳工作不到位，制約了土地有效流轉(zhuǎn)。雖然《土地承包法》已頒布實(shí)施兩年多，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)經(jīng)管站也以各種形式做了大量的宣傳工作，但由于種種原因農(nóng)戶對(duì)《土地承包法》和中央、省、市有關(guān)農(nóng)村土地承包政策還不夠熟悉，思想認(rèn)識(shí)不足，加之政府相關(guān)部門的宣傳工作不到位，造成許多農(nóng)戶心存疑慮，部分農(nóng)民怕土地流轉(zhuǎn)會(huì)失去承包權(quán)，影響自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，寧肯粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒、棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

四是存在少數(shù)借土地流轉(zhuǎn)之名，改變農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途的違法行為。

當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

一是土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、用途不同。在土地肥沃、交通方便，人均耕地少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，流轉(zhuǎn)的面積較大一些，流轉(zhuǎn)形式有出租、轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包等多種形式，主要用于蔬菜、經(jīng)濟(jì)林果及花卉的生產(chǎn)。在山區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模小，流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包等形式，主要用于糧食生產(chǎn)。但不論壩區(qū)還是山區(qū)，多數(shù)是以糧食生產(chǎn)為主，而特色經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)和開發(fā)性農(nóng)業(yè)較少。

二是土地流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)性、零散性、個(gè)別行為。在土地流轉(zhuǎn)中，多數(shù)是農(nóng)戶自發(fā)的、零散的互換，主要是便于耕作和管理；少部分為全戶外出務(wù)工或部分主要?jiǎng)诹ν獬鰟?wù)工的農(nóng)戶采用轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓形式，面積相對(duì)大一些；有組織、大規(guī)模流轉(zhuǎn)和大戶承包、租賃的則很少。

三是土地流轉(zhuǎn)缺乏法律、法規(guī)性。在土地流轉(zhuǎn)中，多數(shù)農(nóng)戶是口頭合同或無合同，簽訂書面合同的則較少，造成土地承包關(guān)系比較混亂，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛有逐年增多趨勢(shì)。

四是流轉(zhuǎn)年限較短，流轉(zhuǎn)效益低，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性。在土地流轉(zhuǎn)中普遍的流轉(zhuǎn)年限都在兩年左右，五年、十年的較少，沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，從而形成流轉(zhuǎn)效益低。流轉(zhuǎn)費(fèi)用多數(shù)每畝每年在500—800元，800元以上的較少。土地流轉(zhuǎn)后的效益不高，主要仍是從事種植業(yè)，比較效益低下。我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基點(diǎn)

為了加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集約和高效經(jīng)營(yíng)，從而破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，目前，從中央到地方各級(jí)政府都把深化土地制度改革、為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境納入到重點(diǎn)調(diào)研和決策工作的日程上來。特別是2011年11月由國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元率隊(duì)對(duì)廣東省農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革情況的調(diào)研，引起了眾多媒體的重視和爭(zhēng)相報(bào)道，甚至有的媒體認(rèn)為“鼓勵(lì)農(nóng)村土地股份制改革將掀新一輪土地改革”。

我國(guó)《憲法》規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有?？梢?，城市土地與農(nóng)村土地有著兩種性質(zhì)不同的制度，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的一體化，必須征得全國(guó)人大同意修改國(guó)家大法《憲法》。同時(shí)，十七屆三中全會(huì)通過的《決定》進(jìn)一步明確農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)“長(zhǎng)久不變”，也就是說依照《農(nóng)村土地承包法》獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，今后長(zhǎng)期不再調(diào)整。只要農(nóng)地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展就有了長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。由此可見，農(nóng)民真正擁有對(duì)土地的完整和穩(wěn)定的權(quán)利是土地改革的一個(gè)根本性的目標(biāo)。

繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)民土地承包關(guān)系是土地制度改革的基點(diǎn)

在我國(guó)城市化快速進(jìn)程中，土地由農(nóng)業(yè)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)等非農(nóng)業(yè)用地的快速變更也成為資源由農(nóng)村流入城市最明顯的特征之一，本質(zhì)上就是使財(cái)富從農(nóng)村流向城市，這個(gè)趨勢(shì)無法也不應(yīng)當(dāng)逆轉(zhuǎn)。從2000—2003年，全國(guó)共征用土地6744.9平方公里，相當(dāng)于1985年建成區(qū)面積的2／3和2003年建成區(qū)面積的1／4。近年來，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的加快，建設(shè)用地的不當(dāng)擴(kuò)張也愈益嚴(yán)重，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園在各城鎮(zhèn)甚至鄉(xiāng)村再次遍地開花，不少開發(fā)區(qū)“開而不發(fā)”、工業(yè)園“圈而不建”，大量農(nóng)地被低效率的占用，形成新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”，與此同時(shí)，大量農(nóng)民失去土地，成為無土地、無工作、無保障的“三無農(nóng)民”。土地使用性質(zhì)和使用者的轉(zhuǎn)換就意味著土地收益轉(zhuǎn)移到了城市，當(dāng)土地的收益被少數(shù)開發(fā)商壟斷的時(shí)候，致使大約四千萬至五千萬農(nóng)民失去土地，從而出現(xiàn)了農(nóng)民的就業(yè)、保障、征地補(bǔ)償?shù)纫幌盗猩鐣?huì)問題，成為了不穩(wěn)定的因素。目前，“土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化”對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已構(gòu)成一個(gè)巨大的威脅。

城市持續(xù)快速發(fā)展對(duì)土地的不斷擴(kuò)張是造成這個(gè)問題的根本原因，城市對(duì)周邊土地的商業(yè)開發(fā)可獲得豐厚的利潤(rùn)是直接動(dòng)力，通過不切實(shí)際的城市規(guī)模擴(kuò)張的規(guī)劃來合理改變周邊農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)是主要手段。

隨著各項(xiàng)鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策的出臺(tái)和城市就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，農(nóng)村勞動(dòng)力開始大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，但同時(shí)應(yīng)清醒地注意到他們中大多數(shù)人的就業(yè)并不穩(wěn)定，大部分人是在城市的非正規(guī)部門就業(yè)，其工資水平和各種福利待遇都沒有保障，難以對(duì)家庭收入起到絕對(duì)的支柱作用。城市的高生活成本以及各項(xiàng)福利制度的排他性使得大部分農(nóng)民工在城市中積累了一定的資金后，會(huì)返回家鄉(xiāng)繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也有一部分農(nóng)

民在臨近的小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期中，大多數(shù)農(nóng)民還只能以土地作為最基本的生活保障。因此，繼續(xù)長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村土地的承包關(guān)系，促使農(nóng)民形成在城鄉(xiāng)之間“雙向流動(dòng)”的就業(yè)機(jī)制，是當(dāng)前保持農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要條件。

一些發(fā)展中國(guó)家之所以會(huì)在大城市周圍形成大片的貧民窟，就是因?yàn)槠屏水a(chǎn)的農(nóng)民失去了土地，他們只能單向流入城市，即使沒有就業(yè)機(jī)會(huì)也無法再返回農(nóng)村，結(jié)果造成了許多嚴(yán)重的社會(huì)問題。中國(guó)農(nóng)村的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度就是避免此類社會(huì)矛盾的重要保障。因此，在沒有別的手段可以替代土地作為農(nóng)民的基本生活保障之前，對(duì)于流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民必須保持原有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。同時(shí)，要在不斷完善現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，努力提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入在年收入中的比重，不斷拓展農(nóng)民增收的新渠道。

建立兼顧國(guó)家。企業(yè)和農(nóng)民利益的和諧一體城多土地制度

我國(guó)現(xiàn)行征地制度是以土地國(guó)家所有制和集體所有制為基礎(chǔ)、歷史形成并沿用至今，征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的條件下，暴露出產(chǎn)權(quán)不明晰、市場(chǎng)主體缺位、沒有充分重視和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用和收益及處分權(quán)、失地農(nóng)民處于弱勢(shì)地位等問題。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的、最主要的經(jīng)濟(jì)效益，也是他們最重要的生活來源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)，為此應(yīng)統(tǒng)籌做好以下工作：

一是建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制和制度。建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。為此應(yīng)做好以下三點(diǎn)：第一，逐步核準(zhǔn)并大幅度提高用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)性用地和公益性用地；第三，引入市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)土地價(jià)格的合理定價(jià)，這是提高土地補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)，也是建立完善土地補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制、從根本上解決失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問題的重要前提。

二是深化農(nóng)村土地制度改革。完善農(nóng)村土地制度可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用土地承包權(quán)，給農(nóng)民50年及以下的穩(wěn)定的和有保障的土地使用權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承；第二，給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)辦理房地產(chǎn)證，允許上市交易和抵押；積極推進(jìn)社區(qū)股份合作制，把村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)量化為其成員的股份，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值和增值，特別是地處城郊區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)普遍推行這一制度。

三是加大失地農(nóng)民培訓(xùn)與就業(yè)力度。實(shí)施對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行培訓(xùn)與就業(yè)的優(yōu)惠政策；積極鼓勵(lì)用地企業(yè)就地招工；對(duì)失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)、自謀職業(yè)的，要參照鼓勵(lì)城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策，在稅收、工商、信貸等方面給予政策扶持，適當(dāng)減免營(yíng)業(yè)稅、所得稅、管理費(fèi)等。同時(shí)要考慮建立專項(xiàng)扶持基金；對(duì)自辦實(shí)業(yè)而資金有困難得失地農(nóng)民，則提供專項(xiàng)小額貸款給與幫助扶持。

四是建立完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。通過立法強(qiáng)制性將征地費(fèi)首先用于支付被安置人員保險(xiǎn)費(fèi)用。將失地農(nóng)民納入社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)范疇，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，按年齡段分別投保。有效解決土地問題必須有規(guī)范的規(guī)劃、征地和使用的制度。一方面土地是稀有資源，另一方面是國(guó)家從農(nóng)民手里低價(jià)征收，這就容易造成使用上的不珍惜，以致浪費(fèi)。因此，要從兼顧國(guó)家和農(nóng)民兩方面利益的角度來建立征地制度，要從征地的性質(zhì)、范圍和對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償、安置等方面統(tǒng)籌考慮。 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

自1983年以來，為了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，各地圍繞土地制度的改革進(jìn)行了一系列積極有益的嘗試，如前文所說的“兩田制”、“土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)”等等，基本已經(jīng)成熟化、模式化。當(dāng)前，要按照胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)所強(qiáng)調(diào)的“要落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善符合我國(guó)國(guó)情的最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅(jiān)持當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”精神，切實(shí)推進(jìn)土地管理制度改革。

股份制改革是農(nóng)村土地制度改革的重要措施之一

在生產(chǎn)要素可以自由流動(dòng)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的方向在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)不會(huì)改變。因而，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系和進(jìn)行城鄉(xiāng)綜合配套改革就必然要轉(zhuǎn)移農(nóng)民。對(duì)于廣大農(nóng)民來說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：離土離鄉(xiāng)，進(jìn)城上崗。前一方面需要讓農(nóng)民撤得出、無牽掛，后一個(gè)方面要讓農(nóng)民進(jìn)得去、留得住。而這兩個(gè)方面都需要從城鄉(xiāng)關(guān)系的流程上加以梳理、促進(jìn)和協(xié)調(diào)，破除有礙于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展的體制與政策因素，并積極營(yíng)造有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的外部環(huán)境。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)方向之一是從土地上分流剩余勞動(dòng)力。盡管中國(guó)城市化水平已接近46％，但農(nóng)村冗員過多、人多地少的矛盾依然很突出。在土地缺乏有效流轉(zhuǎn)的模式下，有些勞動(dòng)力因畏懼流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)或者留戀不多但穩(wěn)定的收益而留守農(nóng)村，有些勞動(dòng)力因?yàn)槿狈τ行У暮贤才呕蛘卟挥?jì)土地受益導(dǎo)致土地荒廢，這樣勞動(dòng)力與土地的利用效率都不高。讓過多的勞動(dòng)力適度有序地退出土地和農(nóng)村，既可以使勞動(dòng)力資源充分利用，也使土地集中規(guī)?；a(chǎn)。土地入股、土地租賃等方面的改革便是一種有益的嘗試。重慶市出臺(tái)新政，允許該市農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接入股，來支持作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。與此同時(shí)，成都也制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》，確認(rèn)了轉(zhuǎn)包、租賃、互換經(jīng)營(yíng)和入股等四種流轉(zhuǎn)方式。而廣東佛山市等地則從1992年就開始進(jìn)行土地股份制的嘗試，至今已經(jīng)比較穩(wěn)定和成熟了。

實(shí)踐證明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革成功的關(guān)鍵在農(nóng)村，農(nóng)村面貌要根本變化，關(guān)鍵在土地。當(dāng)前，改革使得農(nóng)民手中的土地不再只是被“政府征用”，而是可以入股的形式參與到城市化進(jìn)程中去，或者以轉(zhuǎn)包、租賃、互換等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包權(quán)的自由交易，使土地實(shí)現(xiàn)真正流動(dòng)。只要剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移出路得到好的安排，轉(zhuǎn)移到新職位的收入得到保障，土地的適度集中就是一個(gè)有利于留守勞動(dòng)力與轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力兩方的有效配置方式。尤其是，土地入股是一種新型改革方式，更需要在制度與政策上加以完善與規(guī)范。

一要有清晰的權(quán)益界定。土地入股是以承包權(quán)的形式入股，而不是所有權(quán)形式入股，這就決定了土地入股的企業(yè)與以貨幣或者資產(chǎn)入股的企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理的模式不同，在土地抵押、拍賣或者轉(zhuǎn)讓等方面自然應(yīng)有必要的限制性規(guī)定。

二要有明確的自主權(quán)。在農(nóng)村土地改革過程中，不應(yīng)搞強(qiáng)制性命令，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，鼓勵(lì)各地農(nóng)村的自主性探索，可以采取多種模式，并借鑒工業(yè)企業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)改革方式加以完善和規(guī)范。另外，在土地經(jīng)營(yíng)由農(nóng)戶向企業(yè)的轉(zhuǎn)變中，應(yīng)限制城鎮(zhèn)中出現(xiàn)的亂檢查、亂評(píng)比、亂攤派、亂罰款等現(xiàn)象“深入”農(nóng)村。

三要有規(guī)范化的管理制度。土地入股的農(nóng)業(yè)企業(yè)也應(yīng)與城鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)一樣，形成信息充分而透明的財(cái)務(wù)制度、規(guī)范的管理制衡框架與良好的激勵(lì)約束機(jī)制。市場(chǎng)上出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由管理者承擔(dān)，破產(chǎn)也應(yīng)該首先破經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)。從經(jīng)營(yíng)者角度看，不是自己的財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然不能用以破產(chǎn)清償，這在土地入股與租賃經(jīng)營(yíng)中都應(yīng)是一樣的。

股份制是人們?yōu)榱私档蜕a(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的一種合作方式，并不適合一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。土地改革首先要先探討如何保障農(nóng)民利益和土地使用性質(zhì)不改變的條件，然后再進(jìn)行具體的操作。實(shí)行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上損害農(nóng)民利益。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了強(qiáng)烈的城市資本“下農(nóng)村”的沖動(dòng)，有的地方政府用行政干預(yù)的辦法促使農(nóng)民將承包地作為“股份”交給“大戶”搞“設(shè)施農(nóng)業(yè)”。但是，股份收益的不穩(wěn)定是天經(jīng)地義的現(xiàn)象，這樣農(nóng)民的收益就沒有保障了。在一些地方已經(jīng)發(fā)生了有的農(nóng)業(yè)資本家經(jīng)營(yíng)不善而逃跑的現(xiàn)象，而農(nóng)民的土地經(jīng)過所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”的折騰以后，再要恢復(fù)大田耕作就很難了。

“耕者有其田”是建立現(xiàn)代化農(nóng)村土地制度改革的重要原則。中國(guó)農(nóng)村的“人地比例”決定了我們不可能在很短時(shí)間內(nèi)就搞出像美國(guó)那樣發(fā)達(dá)國(guó)家的“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”來。規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展要隨著城市化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)逐步去推動(dòng)，而不是想法子去使農(nóng)民離開自己的土地，使農(nóng)民失去土地，促使土地集中。這是每一決策者都應(yīng)時(shí)刻保持的清醒認(rèn)識(shí)。

放開產(chǎn)權(quán)，實(shí)行永包制

目前，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的第一位因素就是土地問題。而土地制度改革的原則，一是要把農(nóng)民的利益放在首位；二是要有利于流轉(zhuǎn)中的土地商品化和土地權(quán)利的穩(wěn)定化，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。近幾年，有人提出農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)要“物權(quán)化”，以保障農(nóng)民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；還有人提出要實(shí)行“永包制”，把土地承包權(quán)固定下來，使農(nóng)民的承包地變成一種“準(zhǔn)私有土地”等等，這些積極的想法值得地方政府在改革中加以嘗試。

一是深化土地改革，國(guó)家可以發(fā)出一個(gè)更強(qiáng)烈的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的信號(hào)。例如，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定農(nóng)民土地承包權(quán)永遠(yuǎn)不變，承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承，當(dāng)然也可以允許農(nóng)民憑借土地組織合作社。但土地的使用要符合國(guó)家的規(guī)劃，如農(nóng)民不能隨便把土地賣給房地產(chǎn)商來蓋房子等。

二是土地關(guān)系的調(diào)節(jié)和處置要實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化。對(duì)于土地的凋節(jié)和處置避免由少數(shù)村干部說了算，農(nóng)民有了土地糾紛，要找仲裁機(jī)構(gòu)或者法院。村干部?jī)H僅管農(nóng)民授權(quán)的村莊公共事務(wù)。

三是要理順在土地方面國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系。國(guó)家出于公共利益，可以按照規(guī)劃征收農(nóng)民的承包地，但要有兩個(gè)前提：一要定義于“公共利益”，不能隨便搞一個(gè)東西就說是為了公共利益；二要有公平價(jià)格。價(jià)格要協(xié)商，要參考市場(chǎng)價(jià)格，要給農(nóng)民讓利。談不妥就要仲裁或者訴訟。

十七屆三中全會(huì)召開前夕，胡錦濤總書記到安徽小崗村調(diào)研時(shí)明確表態(tài)，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。十七屆三中全會(huì)公報(bào)也指出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)集體農(nóng)地使用權(quán)抵押采取的是嚴(yán)格限制的立場(chǎng)，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地的使用權(quán)，原則上都不得抵押。而農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里有相當(dāng)大的比例是承包經(jīng)營(yíng)的土地，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，貸款需求極難得到滿足。黨中央允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定，意味著農(nóng)民對(duì)土地有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以以此為抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款，這就打破了農(nóng)民融資難的瓶頸，將會(huì)在極大的程度上緩解農(nóng)民貸款難的問題。

但是，土地是農(nóng)民賴以生存的根基，農(nóng)民以土地抵押貸款，還有諸多問題需要盡快解決。如：目前，我國(guó)尚未普遍建立完善的農(nóng)民社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，農(nóng)民有可能失去基本的生存條件，這是更為嚴(yán)峻的問題。此外，金融債權(quán)單位在農(nóng)民無力償還貸款時(shí)，作為抵押物的土地如何處理?是集中經(jīng)營(yíng)還是拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)?或是兩者兼有?會(huì)不會(huì)改變土地使用性質(zhì)?這都是不能回避的現(xiàn)實(shí)問題。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的關(guān)鍵是賦權(quán)

在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，政府的工作主要是賦予農(nóng)民更多自由選擇的空間，堅(jiān)持交易主體平等自愿的原則，制定明確公平的交易規(guī)則和條件，同時(shí)監(jiān)督制約交易過程中可能出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民利益的各種違約行為。賦權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的關(guān)鍵，既要賦予交易的權(quán)利，更要賦予自由選擇的權(quán)利。當(dāng)前，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)是在缺少制度安排和不規(guī)范的情況下形成的，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，租賃戶和被租賃戶的利益都得不到保障。所以，需要盡快完善相應(yīng)的制度，特別要警惕一些地方政府“替民做主”的沖動(dòng)，避免搞一刀切式“運(yùn)動(dòng)化”改革，造成“征用”時(shí)農(nóng)民無權(quán)選擇“不被征用”、“入股”時(shí)農(nóng)民又無權(quán)選擇“不入股”的現(xiàn)象。

逐步實(shí)施宅基地置換制度

所謂宅基地置換，就是指將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地。當(dāng)然，新建住宅用地仍在原來的宅基地上。通過宅基地置換機(jī)制的建立，有利于節(jié)約和集約利用土地資源，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集約配套，方便農(nóng)民生活。不僅可以達(dá)到合理歸并自然村落、盤活市郊建設(shè)用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續(xù)利用。

實(shí)現(xiàn)中央提出的到2020年農(nóng)民人均收入翻一番的目標(biāo)，主要政策就是宅基地置換。新一輪農(nóng)村土地制度改革的重大突破將集中在農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地領(lǐng)域，而宅基地作為非農(nóng)建設(shè)用地的重要組成部分，應(yīng)該獲得制度性突破。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村宅基地的管理制度是宅基地及其上面建造的住宅既無法流轉(zhuǎn)，又不能抵押，制約了農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。十七屆三中全會(huì)之后，通過規(guī)劃、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，宅基地置換將被認(rèn)可、制度化和快速發(fā)展。

目前，宅基地置換中的突出問題，一是普遍存在對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補(bǔ)償不足的問題。如只對(duì)農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積給予安置補(bǔ)償，對(duì)超出的面積

僅僅按成本價(jià)補(bǔ)償，有的甚至不給予補(bǔ)償。二是相比之前宅基地住房，農(nóng)民新搬入的住宅地，具備了完善的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施，如道路、飲用水管道等，而這些公共服務(wù)配套設(shè)施需要大量資金。而資金不足已成為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的突出難題，由于置換資金存在缺口及無法落實(shí)社會(huì)保障，出現(xiàn)了參與置換的農(nóng)民特別是老年農(nóng)民生活得不到保障等現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題。此外，宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)支持各地探索宅基地流轉(zhuǎn)和抵押的辦法，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地的應(yīng)有權(quán)益。宅基地流轉(zhuǎn)和置換必須要優(yōu)先保護(hù)我國(guó)的傳統(tǒng)文化，要防止由于宅基地流轉(zhuǎn)和置換而使我國(guó)的傳統(tǒng)文化歸于消失的現(xiàn)象出現(xiàn)。

不斷完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律保障機(jī)制

一要建立健全農(nóng)村土地承包規(guī)范化管理機(jī)制。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)狀況，要從土地承包制度上、工作流程上確保土地承包法律政策落到實(shí)處，依法推進(jìn)農(nóng)村土地承包管理工作的制度化和規(guī)范化：第一，要依法明確各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包及承包合同管理工作，落實(shí)管理責(zé)任。農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行職責(zé)，堅(jiān)持依法行政。第二，要切實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶工作，把承包地塊、面積、合同、證書落實(shí)到戶，并及時(shí)辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更、登記等工作。第三，要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理，建立健全農(nóng)村土地承包信息化管理系統(tǒng)。建立健全承包合同管理、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書管理、機(jī)動(dòng)地管理、流轉(zhuǎn)地管理等制度，形成規(guī)范的工作規(guī)程。第四，要建立經(jīng)常性的督察和檢查制度。通過督察和檢查，促進(jìn)土地承包政策的貫徹落實(shí)，及時(shí)糾正違法違紀(jì)行為，形成違法必糾、令行禁止的良好機(jī)制。第五，要營(yíng)造鞏固農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度的社會(huì)氛圍。要通過對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的宣傳和培訓(xùn)，提高廣大農(nóng)村干部依法行政的能力和水平，增強(qiáng)廣大農(nóng)民依法維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)。

二要完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，必須在確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下進(jìn)行。要從四個(gè)方面建立健全規(guī)范有序的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制：第一，要始終堅(jiān)持承包方的主體地位，嚴(yán)格按照自愿、有償?shù)脑瓌t，依法引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。嚴(yán)禁行政推動(dòng)，堅(jiān)決糾正任何以土地流轉(zhuǎn)為名收回、調(diào)整農(nóng)戶承包地的行為。第二，要建立健全土地流轉(zhuǎn)的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)節(jié)制度和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)管理流程。第三，要建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制制度，特別是要嚴(yán)格規(guī)范大戶和龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的行為，認(rèn)真審核其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，保護(hù)承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第四，要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育。

三要完善土地征占補(bǔ)償保障機(jī)制。當(dāng)前，為了從根本上維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，最重要的是進(jìn)一步深化征地制度改革，建立合理規(guī)范的土地征占補(bǔ)償保障機(jī)制。第一，要加快土地征用制度改革。嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，明確界定政府土地征用權(quán)限和征用范圍，充分保障農(nóng)民對(duì)土地的基本權(quán)利。第二，要完善土地征收程序。建立土地征收聽證制度和土地征收糾紛仲裁制度，尊重農(nóng)民對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的法律地位。征收農(nóng)民土地，一定要在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上按照合法的程序進(jìn)行協(xié)商。涉及群體利益的要征求群體意見，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不能完全按照農(nóng)用地內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償費(fèi)用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格來確定，而且價(jià)值評(píng)估必須透明。第四，要加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)分配使用的監(jiān)管。全面落實(shí)專賬核算、專戶管理、專項(xiàng)審計(jì)和財(cái)務(wù)公開制度，嚴(yán)肅查處截留、挪用和侵占征地補(bǔ)償費(fèi)行為。第五，要加快建立被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會(huì)保障制度，努力把失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工再就業(yè)體系和社會(huì)保障體系。

四要建立嚴(yán)格的農(nóng)村土地承包違法違紀(jì)行為的懲處機(jī)制。近年來，我國(guó)土地問題信訪比例一直高居農(nóng)村信訪榜首。究其根源，最突出的是一些縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部對(duì)黨的農(nóng)村土地政策理解不夠、認(rèn)識(shí)不深、執(zhí)行不力，甚至打著加快地區(qū)發(fā)展的名義，公然違反土地法律政策，干涉農(nóng)戶土地承包，強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民土地承包權(quán)益，影響了黨的農(nóng)村土地政策的貫徹落實(shí)，損害了黨和政府在人民群眾中的威信。為此，必須建立對(duì)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的嚴(yán)格處分制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為，嚴(yán)肅查處農(nóng)村土地承包違法違紀(jì)案件，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民土地承包權(quán)益，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。

五要建立健全維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的法律法規(guī)體系。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，必須有一套完整的法律法規(guī)體系作為支撐和保障。當(dāng)前應(yīng)做好以下工作：第一，要加快農(nóng)村土地承包糾紛仲裁立法工作，完善土地承包糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)部門依法調(diào)節(jié)土地承包糾紛有法可依，有章可循。第二，要抓緊《土地管理法》的修訂和有關(guān)農(nóng)地征收相關(guān)法律的起草，推動(dòng)農(nóng)地征收和補(bǔ)償安置制度改革，保護(hù)好土地征收中的農(nóng)民合法權(quán)益，使“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”得到強(qiáng)有力的法律保障，明確提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，要積極推進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)立法工作，全面保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。要廣泛深入宣傳農(nóng)村土地承包法律法規(guī)，特別是抓好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部和涉農(nóng)部門干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓他們熟悉和掌握農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的主要精神，增強(qiáng)貫徹執(zhí)行法律的自覺性；要引導(dǎo)廣大農(nóng)民善于用法律來維護(hù)自身的合法權(quán)益，對(duì)出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛盡可能地通過協(xié)商解決；要注重加強(qiáng)基層糾紛調(diào)解組織建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村等基層組織處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的積極作用，做好基層組織調(diào)解與行政調(diào)解。訴訟的對(duì)接，對(duì)于基層調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議，賦予民事合同的法律效力，盡可能地通過調(diào)解化解糾紛，為仲裁和訴訟打下良好基礎(chǔ)；要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作，建立和完善仲裁機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)仲裁隊(duì)伍，完善相關(guān)制度，保證必要的工作經(jīng)費(fèi)，確保仲裁工作順利進(jìn)行。積極探索建立符合農(nóng)村土地承包特點(diǎn)、便民有效的糾紛仲裁程序、仲裁方法、仲裁規(guī)程和仲裁機(jī)制，研究仲裁實(shí)踐中的新情況、新問題，總結(jié)仲裁實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)仲裁工作規(guī)范化、制度化建設(shè)，提高調(diào)節(jié)處理農(nóng)村土地承包糾紛能力，進(jìn)一步探索研究農(nóng)村土地承包糾紛案件訴訟的前置程序，減少進(jìn)入訴訟程序的糾紛數(shù)量。