陳新鳳 趙平利

摘要：太原市西山地區(qū)城市經(jīng)營(yíng)是一種新型的城市發(fā)展運(yùn)作的模式，政府從投入和產(chǎn)出的角度出發(fā)，利用市場(chǎng)機(jī)制，將城市可以用來(lái)經(jīng)營(yíng)的資源資產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置在容量、結(jié)構(gòu)和秩序上的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等多重目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：太原市西山地區(qū) 城市經(jīng)營(yíng) 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F291

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）11-198-02

城市經(jīng)營(yíng)是一種城市發(fā)展的理念，即運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）與人力作用資本（如路橋等市政設(shè)施和公共建筑）及相關(guān)延伸資本（如路橋冠名權(quán)、廣告設(shè)置使用權(quán)）等進(jìn)行重組營(yíng)運(yùn)，廣泛利用社會(huì)資金進(jìn)行城市建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

一、太原西山地區(qū)城市經(jīng)營(yíng)的意義

西山地區(qū)是太原市重要的工業(yè)基地，總面積646平方公里。工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量占全市的四分之一，是太原市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出的工業(yè)污染帶。西山治則太原活，西山不治則太原不活。西山地區(qū)城市經(jīng)營(yíng)開辟和拓寬了西山城市建設(shè)和發(fā)展的視野與思路，有利于盤活存量和開發(fā)潛力資源。城市資產(chǎn)、資源的資本化市場(chǎng)集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，增強(qiáng)城市活力，遞增城市級(jí)差地租，在保證城市生存性運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，加快城市發(fā)展性建設(shè)，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，為西山整治走出一條自主開發(fā)、持續(xù)推進(jìn)、整體改造的新路子。通過(guò)西山城市經(jīng)營(yíng)，探索太原市城市經(jīng)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展的新路子。

二、城市經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀與問(wèn)題

城市經(jīng)營(yíng)是以資金獲取指向型為主導(dǎo)的。雖然獲取資金的目的是為了更好地履行提供公共服務(wù)的職能，但在缺乏必要的制度約束的情況下，手段往往取代了目的，獲利最大化取代了公共福利的最大化，城市經(jīng)營(yíng)蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合太原市西山地區(qū)綜合整治現(xiàn)狀，西山地區(qū)城市經(jīng)營(yíng)的制約因素和面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有四種。

1.西山地區(qū)綜合整治遭受資金制約。資金短缺是制約城市建設(shè)和發(fā)展的最大最現(xiàn)實(shí)的困難，千方百計(jì)地“籌錢”幾乎成為城市地方政府最突出的關(guān)注點(diǎn)和著力點(diǎn)。西山地區(qū)整治項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金需求量大，根據(jù)《太原市西山地區(qū)綜合整治規(guī)劃總報(bào)告》估算，西山綜合整治成本大約需788-810億元。同時(shí)，隨著形勢(shì)的變化，規(guī)劃方案的資金投入額度與實(shí)際費(fèi)用發(fā)生了較大的變化。初步估算西山地區(qū)綜合整治成本大約需900億元。政府缺乏足夠的投資資金是制約西山地區(qū)綜合整治的核心和瓶頸難題。

2.土地開發(fā)市場(chǎng)化進(jìn)程落后，籌資渠道單一。政府在城市建設(shè)資金緊張的情況下，融資是土地由生地變熟地的又一瓶頸。從目前的運(yùn)營(yíng)來(lái)看，西山地區(qū)采取銀行貸款等傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是融資利息過(guò)高；二是一旦貸款就需要支付利息，要求快速推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，但因體制原因，又推進(jìn)不快，造成貸款不能充分發(fā)揮效用。西山地區(qū)綜合整治若繼續(xù)傳統(tǒng)的投融資渠道，資金缺口問(wèn)題將無(wú)法解決。外資和民間資本還未進(jìn)入西山地區(qū)，也未涉獵城市公共設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、以及依附于公共設(shè)施之上的冠名權(quán)、廣告設(shè)置權(quán)的拍賣轉(zhuǎn)讓。

3.管理體制不完善，體制機(jī)制不健全。我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，城市土地的使用發(fā)生了本質(zhì)的變化，由無(wú)償占用改為有償使用。但由于管理體制的滯后，存在著許多土地使用的弊端。首先是城市土地的多頭經(jīng)營(yíng)。擁有城市土地的村鎮(zhèn)、工廠等單位，可以隨意定價(jià)，賣地生財(cái)。城市土地成為單位所有，城市政府控制不住，也聚不到財(cái)。其二是城市規(guī)劃對(duì)城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的買賣權(quán)，也就難以控制每塊土地的實(shí)際使用功能，易于造成城市建設(shè)布局的混亂。目前，西山地區(qū)城市經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制尚未健全，土地收儲(chǔ)工作與手續(xù)辦理工作權(quán)限不明，程序繁雜，市場(chǎng)運(yùn)作的項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。同時(shí)，西山地區(qū)城市經(jīng)營(yíng)還缺乏完善有效的監(jiān)督監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制，還沒(méi)有形成對(duì)土地資源的集約性經(jīng)營(yíng)。由于體制等原因，在土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中造成土地相關(guān)手續(xù)辦理時(shí)間長(zhǎng)，時(shí)間越長(zhǎng)，征用及拆遷成本越高，造成房?jī)r(jià)趨高，形成惡性循環(huán)。

4.易導(dǎo)致“地王”、“圈地賣地?zé)帷焙蜖奚忻窀＠降痊F(xiàn)象。實(shí)行土地有償使用以來(lái)，土地日益成為城市資產(chǎn)的重要組成部分，近幾年來(lái)，各地通過(guò)土地有償使用為城市建設(shè)積累了大量資金的事實(shí)，也充分體現(xiàn)了加強(qiáng)城市土地經(jīng)營(yíng)的重要性，有利于從機(jī)制上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等只有投入沒(méi)有產(chǎn)出的困境，形成“投入—產(chǎn)出—再投入”的良性循環(huán)。但依靠土地使用權(quán)作資本，極易無(wú)限度的抬高地價(jià)，而以極高地價(jià)拍得的建筑用地，特別是房市，就極易產(chǎn)生“地王”，導(dǎo)致市民不能承受的房?jī)r(jià)。城市政府以行政手段征地后批租的無(wú)本萬(wàn)利，加上賣地收益全歸在任政府官員支配的吃子孫飯機(jī)制，構(gòu)成了圈地賣地?zé)岬木薮髣?dòng)力。市政公共服務(wù)商業(yè)化，將利潤(rùn)最大化放在首位，也必將使公共服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)有失公平，導(dǎo)致市民福利水平的犧牲。

三、西山地區(qū)資源優(yōu)化配置的政策建議和措施

西山城市經(jīng)營(yíng)是一種新型的城市發(fā)展運(yùn)作的模式，政府從投入和產(chǎn)出的角度出發(fā)，利用市場(chǎng)機(jī)制，將城市可以用來(lái)經(jīng)營(yíng)的資源資產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置在容量、結(jié)構(gòu)和秩序上的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等多重目標(biāo)。加快推進(jìn)西山城市經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)要素高度融合，互相催變，最大限度地實(shí)現(xiàn)更多的收益，保證能夠以足夠的資金進(jìn)一步推動(dòng)西山地區(qū)綜合治理，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)治理、滾動(dòng)開發(fā)、滾動(dòng)更新，全面催變城市經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展。

1.開展城市規(guī)劃經(jīng)營(yíng)，以經(jīng)營(yíng)的思想規(guī)劃城市。城市經(jīng)營(yíng)是一種思想觀念，滲透、貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過(guò)程，即：以經(jīng)營(yíng)的思想規(guī)劃城市，以經(jīng)營(yíng)的手段建設(shè)城市，以經(jīng)營(yíng)的方式管理城市。城市規(guī)劃與城市經(jīng)營(yíng)是相輔相成的關(guān)系，城市規(guī)劃利用其綜合的觀點(diǎn)和整合的能力，規(guī)劃好城市的空間布局，做到城市資源的優(yōu)化配置；而城市經(jīng)營(yíng)則發(fā)揮其駕馭市場(chǎng)的能力，成為貫徹實(shí)施城市規(guī)劃的重要手段和保證。（1）城市經(jīng)營(yíng)必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。城市經(jīng)營(yíng)必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。不僅要有總規(guī)，還必須有詳規(guī)，要對(duì)西山轄區(qū)內(nèi)的功能定位、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、企業(yè)集聚、配套服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、建筑色彩風(fēng)格、城市景觀旅游、區(qū)域文物保護(hù)、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)等具體項(xiàng)目做出詳細(xì)規(guī)劃。只有這樣，才能根據(jù)不同的土地用途進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以及合理運(yùn)營(yíng)依附于公共設(shè)施之上的冠名權(quán)、廣告設(shè)置權(quán)，規(guī)范開發(fā)行為，保持與塑造城市總體建筑風(fēng)格，有效地控制好城市的總體形態(tài)和建筑空間環(huán)境，預(yù)防權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題。禁止在沒(méi)有規(guī)劃的情況下進(jìn)行任何開發(fā)活動(dòng)。（2）合理運(yùn)作TOD、SOD、AOD等模式開展城市規(guī)劃經(jīng)營(yíng)。

政府利用自己對(duì)土地、信息、政策等的壟斷，通過(guò)合理運(yùn)作，從社會(huì)籌集資金。TOD、SOD、AOD都是對(duì)城市規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)，被西方國(guó)家的城市政府廣為采用，在我國(guó)城市也正逐漸被采用。南京市正以TOD理念重新規(guī)劃新軌道交通線路的走向，青島市是SOD模式的成功案例，杭州以AOD模式開展城市經(jīng)營(yíng)。

TOD（Transit-Oriented Development）是指以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式，SOD（Service-Oriented Development）是通過(guò)社會(huì)服務(wù)設(shè)施引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的模式，AOD（Anticipation-Oriented Development）即規(guī)劃理性預(yù)期引導(dǎo)的開發(fā)模式，是城市規(guī)劃—城市經(jīng)營(yíng)整合概念，是一種城市經(jīng)營(yíng)的新手段。如果說(shuō)，TOD是政府利用壟斷規(guī)劃信息帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)而進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)，AOD則是政府充分利用發(fā)布規(guī)劃信息的誘導(dǎo)作用來(lái)進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)。政府通過(guò)預(yù)先發(fā)布某些地區(qū)的規(guī)劃消息，公開相關(guān)信息，來(lái)激發(fā)、引導(dǎo)市場(chǎng)力量進(jìn)行先期的相關(guān)投入，以盡快形成與規(guī)劃目標(biāo)相一致的外圍環(huán)境和所需氛圍，以便于政府在最為適合的時(shí)機(jī)，以較小的投入即可實(shí)現(xiàn)原先的規(guī)劃建設(shè)意圖。西山地區(qū)可以根據(jù)不同方位、不同時(shí)間采取不同的模式經(jīng)營(yíng)城市。

2.加強(qiáng)城市土地經(jīng)營(yíng)，政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)。土地是城市經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。世界上無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的城市，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金大部分來(lái)自于城市的土地。土地升值，城市增值。（1）開發(fā)和盤活城市土地資源。在城市的國(guó)有資產(chǎn)中，數(shù)量多、增值潛力大的資產(chǎn)就是城市的土地。通過(guò)土地出讓獲取收益，這可以說(shuō)是大多數(shù)城市經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容，因?yàn)檫@對(duì)政府而言是一條最為便捷和大宗的收益渠道。2009年中國(guó)土地出讓金達(dá)15000億元。在很多地方，來(lái)自土地出讓的收入規(guī)模甚至可以與稅收收入相匹敵，成為城市建設(shè)的重要乃至主要的資金來(lái)源。由城市政府建立“土地儲(chǔ)備中心”壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，已經(jīng)成為各地城市政府競(jìng)相效仿的一個(gè)“定式”。西山地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)要加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、盡早調(diào)配、整理，開發(fā)荒灘和廢棄的土地，收回閑置土地，收購(gòu)搬遷企業(yè)已貶值的國(guó)撥土地，以及低效益使用的土地，從而使大量存量土地資產(chǎn)升值。（2）政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)。土地經(jīng)營(yíng)的突破口是建立有形的土地市場(chǎng)，關(guān)鍵點(diǎn)是以“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的方式壟斷一級(jí)市場(chǎng)。西山地區(qū)要確保城市建設(shè)有投入、有收益，進(jìn)入良性循環(huán)狀態(tài)，必須經(jīng)營(yíng)好城市土地，通過(guò)對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃使用功能、統(tǒng)一招標(biāo)拍賣，完全壟斷城市土地的一級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)城市土地資源優(yōu)化配置。控制土地周轉(zhuǎn)的總量，根據(jù)供需的均衡制定合理的土地價(jià)格，防止城市土地價(jià)格偏低或過(guò)高而造成的后遺癥。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)模式，政府才能真正實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)，有力地支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善投資環(huán)境，“巢”筑得好，“鳳”就蜂擁而至了。

3.積極推動(dòng)城市公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)，開辟多元化融資渠道。采取BOT（BOOT、TOT、BT）、PPP、EPC等辦法，創(chuàng)新公共設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理和融資方式，建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制，即誰(shuí)投資、誰(shuí)受益，有效地吸引國(guó)內(nèi)外的資金，投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。

利用政府掌握的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的職能，發(fā)揮好政府對(duì)城市公共設(shè)施的的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)城市公共設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、以及依附于公共設(shè)施之上的冠名權(quán)、廣告設(shè)置權(quán)等進(jìn)行拍賣轉(zhuǎn)讓。拍賣轉(zhuǎn)讓的對(duì)象包括道路、橋梁、旅游線路、公交線路、景點(diǎn)公廁、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、冷飲攤點(diǎn)、路燈、書報(bào)亭等有形實(shí)物的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及道路、橋梁、廣場(chǎng)等設(shè)施的冠名權(quán)、廣告設(shè)置權(quán)等。

4.大力推行無(wú)形資產(chǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，突出城市特色。依附于有形資產(chǎn)之上的無(wú)形資產(chǎn)——城市的歷史古跡、特色文化、生態(tài)環(huán)境、建筑風(fēng)格等精神資源，已經(jīng)成為城市升值的重要源泉。西山地區(qū)要立足山西，輻射中國(guó)，面向世界，找準(zhǔn)城市的靈魂、個(gè)性，作出城市文化品牌定位。建立綠色指標(biāo)，實(shí)施治理環(huán)境改變城市面貌的經(jīng)營(yíng)模式，使街道成為綠色的長(zhǎng)廊，產(chǎn)業(yè)具有低碳、綠色、低消耗等特征，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)城市的吸引力與輻射能力；商業(yè)化運(yùn)作無(wú)形資產(chǎn)，開發(fā)特色商業(yè)步行街，特產(chǎn)銷售區(qū)，特色小吃街，民俗文化街等特色街區(qū)，實(shí)施文化名牌產(chǎn)品戰(zhàn)略占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)模式；依托晉祠優(yōu)質(zhì)歷史文化資源，結(jié)合天龍山自然風(fēng)光，打造成為國(guó)內(nèi)外的熱點(diǎn)歷史文化旅游風(fēng)景區(qū)。

5.健全機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。（1）改革土地出讓金的收取形式。經(jīng)營(yíng)土地除了改變城市土地的多頭經(jīng)營(yíng)外，還有一項(xiàng)迫切需要改革的內(nèi)容是土地出讓金的收取形式。目前的普遍做法是政府一次性收取土地使用權(quán)期限（住宅用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)用地40年）內(nèi)的全部使用費(fèi)。當(dāng)前的政府把土地的未來(lái)收益囊入其中，是一種吃子孫飯的機(jī)制。在賣地的收益和成本分配上，在任地方官員獲得的基本上都是收益，接任的地方官員幾乎承擔(dān)的都是成本。因此，改革的方向應(yīng)當(dāng)是，讓土地出讓金恢復(fù)其地租的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，土地使用權(quán)的購(gòu)買者在土地的使用期限內(nèi)按年度分期支付，這項(xiàng)改革將對(duì)圈地賣地和地王的產(chǎn)生起到釜底抽薪的作用。（2）設(shè)立審計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)管。監(jiān)管是城市經(jīng)營(yíng)中的薄弱環(huán)節(jié)，也是易滋生腐敗的重要方面。國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站2010年4月20日公布了40個(gè)市地州56個(gè)縣區(qū)市土地專項(xiàng)資金（包括土地出讓收支和土地開發(fā)整理相關(guān)資金）征收使用管理及土地征收出讓情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，部分地方政府擅用土地出讓金購(gòu)車買樓，11個(gè)市以“招商引資”“舊城改造”和“國(guó)有企業(yè)改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；3個(gè)市以低于基準(zhǔn)地價(jià)70%的價(jià)格等方式，出讓土地177宗0.8萬(wàn)畝；還有一些地方將應(yīng)以招拍掛方式出讓的經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓。所以，設(shè)立審計(jì)，建立完善有效的監(jiān)督監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地資源的集約性經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管、加強(qiáng)金融監(jiān)管等，提高公共服務(wù)質(zhì)量，是西山地區(qū)綜合整治將面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

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（作者單位：山西省社會(huì)科學(xué)院 太原 030006）

（責(zé)編：李雪）