2010年7月頒行的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）確立了“教育公平”的基本國策，并強調(diào)了義務教育均衡發(fā)展的“戰(zhàn)略重點”地位，同時，明確指出：“教育公平的主要責任在政府”，可見，政府是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的主角或核心決定因素。在此，將重點談縣級政府在義務教育均衡發(fā)展中的作用，因為《綱要》中強調(diào)的義務教育均衡發(fā)展在范圍上主要指“縣域”，而不是市域，也不是省域，更不是全國。例如《綱要》在談到義務教育均衡發(fā)展時經(jīng)常強調(diào)“縣（區(qū)）域”：“加快薄弱學校改造，著力提高師資水平。實行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長交流制度?！薄奥氏仍诳h（區(qū)）域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進?！睆娬{(diào)“縣域內(nèi)”的原因有三，一是縣域間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，二是我國義務教育管理體制是“省級統(tǒng)籌，區(qū)縣為主”，三是縣域內(nèi)“同質(zhì)”因素多且程度高，如空間接近，人員集中，經(jīng)濟、文化近似等，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

在上級政府提供的條件一定的情況下，縣級政府就成了實現(xiàn)縣域義務教育均衡發(fā)展的主要責任者，將發(fā)揮決定作用。從這個意義上講，實現(xiàn)縣域義務教育均衡發(fā)展的希望應重點寄托在縣域內(nèi)部潛力的挖掘上，應大力倡導“縣本管理”這種內(nèi)涵式管理模式?？h本管理，是一種基于縣域、為了縣域、從縣域出發(fā)的管理模式，它以充分挖掘內(nèi)部潛力為根本特征，是一種“自力更生，奮發(fā)圖強”式的內(nèi)涵式管理模式，是一種在任何條件下都會有所作為的管理模式，是一種真正意義上的可持續(xù)管理模式，尤其是在外部環(huán)境不良的情況下，縣本管理是唯一明智的選擇。

《綱要》指出：教育公平的“根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距?！苯逃Y源包括人、財、物等，縣本管理也就有了人、財、物等多種不同取向，“人取向”是核心，“人取向”的縣本管理以心理科學為基礎，運用心理學理論，關注弱勢學校校長、教師素質(zhì)的提升，因為校長和教師是關乎學校教育質(zhì)量的最為關鍵的因素。提升素質(zhì)的措施有三：納新、培訓和淘汰，“納新”即為弱勢學校配備高水平的校長和教師，“培訓”即提升現(xiàn)有校長和教師的素質(zhì)，“淘汰”即把那些素質(zhì)極差又無潛力可挖的教師分流出學校系統(tǒng)。

一、納新

通過培訓來提升校長、教師素質(zhì)是一個漫長的過程，而納新則是提升弱勢學校人員整體素質(zhì)和教育質(zhì)量的快捷方式。具體措施有：把新招聘上來的優(yōu)秀新教師優(yōu)先配備給弱勢學校；實行校長教師流動制。校長、教師流動是許多發(fā)達國家（如美國、日本、法國等）以及新興工業(yè)化國家（如韓國等）實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的成功經(jīng)驗。在我國，校長、教師流動是有法律和政策依據(jù)的，2006年6月發(fā)布的《中華人民共和國義務教育法》第四章第32條規(guī)定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設”，2010年，《綱要》也強調(diào)“實行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長交流制度”。

在我國某些地區(qū)，校長、教師流動制度已成為實踐或?qū)⒂兴鳛?，沈陽市?004年就已經(jīng)開始教師流動，雖然目前擱淺，它仍然是全國最早實行流動的城市，取得一些寶貴的經(jīng)驗；從2010年開始，安徽銅陵市探索建立教師流動制度，實現(xiàn)以縣區(qū)為單位界定教師身份，逐步實現(xiàn)把教師從“單位人”轉變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”、“行業(yè)人”[2]；《南京市中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》已將“形成校長和骨干教師的流動制度”列入其中，教師流動今后會在南京推廣開來[3]。還有江蘇省、武漢市、長春市、河北省等等對于教師流動都作了明確的規(guī)定。各地區(qū)實施校長、教師流動制度的具體措施不盡相同，但都必須確?！坝行А⒖尚泻蜔o傷”，“有效”指措施對提升弱勢學校教育質(zhì)量有實際效果；“可行”指措施可實際執(zhí)行；“無傷”指措施不能傷害強勢學校教育質(zhì)量和參與流動的教師、校長的感情和尊嚴。具體講，校長、教師流動必須遵循的原則有：（1）時間合適原則：經(jīng)驗表明，流動時間以1年為宜。（2）距離就近原則：原學校與流動學校距離應盡量“短”，使流動更加可行。（3）待遇從優(yōu)原則：流動以后待遇一定要有所提升。（4）尊重溝通原則：要征求校長、教師的意見，尊重他們的意愿，做好溝通工作，不可強迫命令。（5）帶動輻射原則：流動到弱勢學校的優(yōu)秀教師和校長不僅要搞好自己的教育教學和管理工作，還要積極發(fā)揮“傳、幫、帶”的輻射作用，帶動更多人提高水平。（6）無傷兼顧原則：決不允許由于“流動”導致強勢學校水平降低，一定要在不傷害強勢學校教育質(zhì)量的前提下才把優(yōu)質(zhì)人力資源流動出去。（7）義務職責原則：流動是校長、教師法定的義務，是必須履行的職責，當需流動時，勇于克服困難，義無反顧。（8）制度規(guī)范原則：縣級政府教育主管部門應出臺教師、校長流動的規(guī)范性文件，對流動的相關事宜作出明確的權威性的說明，使流動制度化、規(guī)范化。

二、培訓

教師、校長流動制在我國剛剛起步，困難重重，步履維艱，全面推開必將有一個不短的過程。所以，在我國目前和今后較長時期，弱勢學校教育水平的提升還主要靠自己充分挖掘潛力，所以，下工夫培訓在職校長和教師是基本途徑，流進優(yōu)秀人員是輔助途徑。

1.培訓形式

（1）到強勢學校進修

弱勢學校教師或校長到強勢學校學習進修，通過聽課、交流、參與教研活動、班級活動或其他活動等方式親自體驗優(yōu)質(zhì)教育教學和管理過程，感悟先進的教育和管理理念。時限以半年到1年為宜，可全脫產(chǎn)也可半脫產(chǎn)。優(yōu)勢學校要指派特定教師和校長負責指導。學成回校后，要匯報學習成果并付諸實踐。

（2）到師范院?；蚪處熯M修學校學習

弱勢學校教師、校長參與師范院?；蚪處熯M修學校舉辦的校長培訓班，骨干教師培訓班，學歷進修班的學習，可提高學歷層次，優(yōu)化教育理念，增強教育技能?，F(xiàn)在，有些師范院校實施了“頂崗實習，脫崗培訓”計劃，即師范生到弱勢學校實習，弱勢學校在職教師到師范院校脫職集中接受培訓，這是一個師范院校和弱勢學校雙贏的計劃，弱勢學校要充分利用這一機會提升自己。另外，縣級教育行政部門也可利用放假時間請專家上門服務，集中培訓弱勢學校教師。

（3）校內(nèi)培訓

陶行知先生倡導的“小先生制”也適合弱勢學校的校內(nèi)培訓，弱勢學校也有優(yōu)秀分子，要充分發(fā)揮他們的“輻射”作用，引發(fā)連鎖反應，帶動更多人提高素質(zhì)。要大力倡導相互學習之風，人人是學生，人人是先生，在取長補短、互通有無中共同進步。另外，要大力倡導研究之風和反思之風，在不斷研究問題、理性思考問題、反思問題、積極實踐中提升自身素質(zhì)。

2．培訓內(nèi)容

培訓內(nèi)容主要集中在校長和教師的敬業(yè)素質(zhì)、理念素質(zhì)和能力素質(zhì)三個方面。

（1）敬業(yè)素質(zhì)

“敬業(yè)”指對自己所從事的活動認真負責、忠誠熱愛、奉獻勤勞、追求卓越等表現(xiàn)。古人云：“業(yè)精于勤，荒于嬉”。充分說明了敬業(yè)精神在事業(yè)成功中的關鍵作用，有了敬業(yè)精神，就會積極利用現(xiàn)有條件并創(chuàng)造新條件，把事業(yè)推向極致；沒有敬業(yè)精神，即使有良好條件也難以得到充分利用，更談不到積極創(chuàng)造條件，最終導致事業(yè)平平或低下。學校教育就是校長和教師的“業(yè)”，校長和教師是否“敬業(yè)”是關乎學校教育水平的第一關鍵因素。敬業(yè)分主動敬業(yè)和被動敬業(yè)兩種，主動敬業(yè)是自覺自愿的敬業(yè)，是敬業(yè)的高境界；被動敬業(yè)是“不得不”情況下的勉強敬業(yè)，是敬業(yè)的低水平。我們積極倡導主動敬業(yè)，但也不排斥被動敬業(yè)?？傊?，敬業(yè)總優(yōu)于不敬業(yè)。

（2）理念素質(zhì)

理念是人的靈魂，在思維中處于“頂層”，直接制約下層觀念和行為。學校校長、教師只有首先樹立科學先進的教育理念，才會有科學進步的教育行為和教育質(zhì)量的提升。前蘇聯(lián)教育家蘇霍姆林斯基曾指出：“對學校的領導首先是教育思想的領導，其次才是行政的領導?！盵4]他認為，如果不解決觀念問題，一切教育改革都帶有形式化色彩。1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》也指出，校長“要率先轉變教育觀念?！盵4]國家倡導的教育理念一般集中體現(xiàn)在教育法律法規(guī)和政府規(guī)章之中，如《教育法》、《教師法》、《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等。尤其是2010年頒行的《綱要》，是導引我國未來10年教育改革發(fā)展的最權威的綱領性文件，集中體現(xiàn)了國家核心教育理念，如素質(zhì)教育理念，質(zhì)量核心理念，育人為本理念，依法治校理念等，學校校長、教師要認真學習，深刻領會，理智思考，準確把握本質(zhì)和精髓，并轉化為教育和管理行為。

（3）能力素質(zhì)

在教育質(zhì)量的提升中，敬業(yè)精神、科學理念與工作能力是三個不可分割的要素，也是校長、教師專業(yè)素質(zhì)結構中的關鍵要素。其中，工作能力是核心，敬業(yè)精神和科學理念是基礎。敬業(yè)精神和科學理念只有轉化為工作能力，才具有實際意義，才能直接導致教育質(zhì)量的提升。對教師而言，工作能力主要是學科教學能力和管理學生的能力，對校長而言主要是學校管理能力。但不管何種能力都與實際活動緊密相連，是教育活動或管理活動中表現(xiàn)出來的勝任力，這種勝任力能提高工作效率和效果，所以，提升能力是在實踐中實現(xiàn)的。另外，能力與理念關系密切，理念是能力的方向，能力是實現(xiàn)理念的力量。從這種意義上說，能力等于理念加實踐，培養(yǎng)校長和教師的工作能力就必須把教育理念和教育實踐有機結合。

三、淘汰

1994年頒布的《教師法》第三條指出：“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”，說明教師職業(yè)是專業(yè)，而專業(yè)都有相當?shù)碾y度，對從業(yè)人員有較高要求。所以，為保證教師基本素質(zhì)，《教師法》第十條進一步規(guī)定：“國家實行教師資格制度。中國公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備本法規(guī)定的學歷或者經(jīng)國家教師資格考試合格，有教育教學能力，經(jīng)認定合格的，可以取得教師資格。”可見，教師必須具有法定的資格，否則，不能做教師。但是，由于我國長期未實行教師資格制度，而且后來教師資格制度執(zhí)行得又不到位，再加之財力不足和編制有限，致使現(xiàn)在有不少不合格人員充斥教師隊伍，權威數(shù)據(jù)表明，2009年，小學專任教師學歷不合格率為0.6%，共33800人，初中專任教師學歷不合格率為1.72%，共60510人，兩項之和是94310人[5]。教育部人事司副司長呂玉剛說，截至2008年底，根據(jù)各地上報的數(shù)據(jù)，全國公辦中小學還有代課人員31.1萬人。這31.1萬代課人員構成復雜，“不同的地區(qū)情況不一樣，有些地區(qū)的大多代課人員不具備教師從業(yè)資格，學歷層次比較低”[7]。除了學歷不達標和代課人員這兩種“顯性”不合格教育人員，還有為數(shù)不少的“隱性”不合格教育人員，他們是正式教師但素質(zhì)極差又不思進取或不可造就，顯性和隱性不合格教育人員合在一起，其數(shù)量足以讓人汗顏。這些不合格教育人員嚴重影響了教育質(zhì)量，損害了學生的合法權益，必須盡快解決。

縣級教育行政主管部門在處理這三類不合格教育人員時應區(qū)別對待，對學歷不合格者應限期（3-5年）取得合格學歷，否則予以辭退；對代課人員，“國家有關文件中，多次強調(diào)要嚴禁使用代課人員[8]?！苯逃吭缭?006年就明確指示：“預計在盡量短的時間內(nèi)，將把44.8萬中小學代課人員全部清退?！盵8]并且“教育部嚴禁再聘新的代課人員”[7]，要求地方政府要按照“以人為本、政府統(tǒng)籌、堅持標準、有進有出、積極穩(wěn)妥、標本兼治”的思路，逐步解決在崗代課人員問題[7]。地方政府要把解決在崗代課人員問題與擇優(yōu)錄取、辭退補償、納入社保等措施統(tǒng)籌考慮，特別是要允許那些具備教師資格、符合教師任職條件、素質(zhì)較好、有一定教學經(jīng)驗的代課人員參加公開招聘，擇優(yōu)進入到教師隊伍，最好還能夠有一定的政策傾斜。對于確實因為能力、水平以及素質(zhì)不適等原因而被辭退的那些代課人員，地方政府也要給予一定的補償。對于隱性不合格人員，要進行思想教育工作，激發(fā)工作熱情，并提供培訓機會，最后經(jīng)鑒定合格者繼續(xù)錄用，不合格者，堅決從教育系統(tǒng)中分流出去。世界許多國家也都重視淘汰不合格教師，如日本在教師流動中，“使少數(shù)不合格又不思改進者被淘汰出教師隊伍，從而整體提升了教師隊伍素質(zhì)?！盵9]

縣級政府在推進義務教育均衡發(fā)展過程中，應充分激發(fā)學校自我管理的積極性，大力倡導“校本”管理，把縣本管理和校本管理有機結合起來。因為縣本管理必須通過校本管理才能真正落實到位，各個學校對義務教育均衡發(fā)展的意義必須認識到位，實踐中積極“作為”，薄弱學校要增強危機意識，努力自我改造，強勢學校要增強全局意識和責任意識，積極扶植弱勢學校。

參考文獻

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[4] 李春玲：試論校長的個性化管理[EB/OL].http：//www.xhedu.sh.cn/cms/data/html/doc/2003-11/05/35294/

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[5] 2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//wenku.baidu.com/view/d7694c5bb4cf7ec4afed043.

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[6] 教育部嚴禁再聘新代課人員將補償被辭退者[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20100122/000445.htm.2011-06-20.

[7] 教育部嚴禁再聘新代課人員將補償被辭退者[EB/OL].http：//www.doremiframes.com/bbm_blogMX.sp？blog_ID=5387.2011-06-20.

[8] 全國仍有代課教師31萬教育部否認今年清退[EB/OL]http：//news.qq.com/a/20100107/001591.htm.2011-06-20.

[9] 日本如何保證中小學教師合理定期流動[EB/OL].http：//www.lhjy.net/edu/lunwen/200703/37579.html.2011-06-20.（責任編輯：付一靜）