趙義

泛化的“既得利益”

2012年全國(guó)“兩會(huì)”，改革話題再次升溫。在此前紀(jì)念鄧小平“南方談話”20周年的時(shí)候，由于痛感于改革的踟躕不前，人們就格外懷念當(dāng)初老一輩政治強(qiáng)人的勇氣和魄力。對(duì)于當(dāng)下改革的阻力，人們也一般歸咎為既得利益的阻撓。有的直接稱(chēng)為“既得利益集團(tuán)”，溫和一些的稱(chēng)為“既得利益勢(shì)力”，官方的說(shuō)法是“既得利益格局”。

如果追溯一下，“既得利益”一詞本來(lái)只是個(gè)中性詞。抗戰(zhàn)時(shí)期，毛澤東在《陜甘寧邊區(qū)政府第八路軍后方留守處布告》中就用過(guò)這個(gè)詞匯：“凡在國(guó)內(nèi)和平開(kāi)始時(shí)，屬于邊區(qū)管轄地域內(nèi)，一切已經(jīng)分配過(guò)的土地房屋和已經(jīng)廢除過(guò)的債務(wù)，本府本處當(dāng)保護(hù)人民既得利益，不準(zhǔn)擅自變更?！边@里的“既得利益”并無(wú)貶義，而是指一種既成事實(shí)。

“既得利益”開(kāi)始帶有貶義色彩，應(yīng)該是從蘇東劇變之后開(kāi)始的。對(duì)于第一個(gè)社會(huì)主義超級(jí)大國(guó)的瓦解，學(xué)界給出了各種各樣的解釋?zhuān)钌钊肴诵牡木褪乔疤K聯(lián)的黨國(guó)精英變成了脫離群眾的特權(quán)階層，也就是既得利益者，他們需要的不是變革，而是“穩(wěn)定”。這種既得利益者又經(jīng)常和美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森所說(shuō)的“分利集團(tuán)”交互使用，不加區(qū)別。還有令人沮喪的一點(diǎn)是，既得利益者并不執(zhí)著于某種高尚的意識(shí)形態(tài)，一旦局勢(shì)有變，在抉擇的時(shí)刻，如果獲得利益的承諾，他們就會(huì)果斷拋棄舊體制。

雖然同是社會(huì)主義國(guó)家，但前蘇聯(lián)和中國(guó)很多方面有根本不同。尤其是前蘇聯(lián)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度成熟的體制，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從未達(dá)到那種程度，并且從1978年開(kāi)始中國(guó)就走上了完全不同的一條道路。所以，盡管人們已經(jīng)普遍接受既得利益阻撓改革的說(shuō)法，但對(duì)于存在不存在這些集團(tuán)，如果有到底有哪些，莫衷一是。

在此次全國(guó)“兩會(huì)”上，“既得利益”的提法明顯比以前增多了。來(lái)自民革中央職能部門(mén)的一位政協(xié)委員公開(kāi)呼吁，既得利益者要學(xué)會(huì)克制、讓利。全國(guó)政協(xié)委員、央行貨幣政策委員會(huì)委員李稻葵也認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在的改革有兩方面的阻力。一個(gè)阻力是認(rèn)識(shí)上的，第二個(gè)阻力來(lái)自一些利益格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了這么多年，事實(shí)上已經(jīng)形成了一些利益格局。

有的官員代表，雖然看起來(lái)不太愿意用這個(gè)詞匯，但言語(yǔ)中也是這個(gè)意思。比如浙江一位副省長(zhǎng)就說(shuō)，有些人雖然是既得利益集體，或是得到了一些利益，但是這些人為了得到更多利益、為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，同時(shí)還是改革的推動(dòng)者，是參與者制定者。這其實(shí)已經(jīng)是在辯護(hù)了。

這個(gè)層面上提“既得利益”，沒(méi)有明確界定，相對(duì)模糊，但說(shuō)者和聽(tīng)者又似乎有真切的感受。

另一方面，現(xiàn)在人們使用“既得利益”一詞經(jīng)常是泛化的，可以說(shuō)會(huì)涵蓋各種政策和社會(huì)的各個(gè)層面。比如，有政協(xié)委員談到北京何時(shí)開(kāi)征“房產(chǎn)稅”時(shí)，說(shuō)到這“從邏輯上說(shuō)較有困難”，因?yàn)楸本┑仄ど喜粌H有許多中央機(jī)關(guān)，而且據(jù)披露，北京有幾十萬(wàn)套小產(chǎn)權(quán)房。因此，“推行房產(chǎn)稅的最大障礙在于既得利益者的阻撓”。另一位政協(xié)委員談到房產(chǎn)稅時(shí)也說(shuō)，房產(chǎn)稅改革是縮小貧富差距的一種手段。只有一套房子的群眾肯定支持房產(chǎn)稅改革，但有三五套甚至更多房子的人，房產(chǎn)稅改革會(huì)損害他們的利益，他們肯定不愿意進(jìn)行房產(chǎn)稅改革。又比如隨遷子女高考問(wèn)題，教育部在“兩會(huì)”上關(guān)于不能影響北京、上海當(dāng)?shù)乜忌鷻?quán)益的表態(tài)普遍被解讀為維護(hù)“既得利益”。

這個(gè)層面提“既得利益”，相對(duì)明確，但概念顯然泛化了，一項(xiàng)政策也簡(jiǎn)單等同于改革，這個(gè)層面上的“既得利益”并不必然是貶義的，實(shí)際上更多的是利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。

因此，要界定“既得利益”需要回到初衷，就是這些年改革何以變得如此艱難？因?yàn)楝F(xiàn)在的改革的主要方式是自上而下的政府主導(dǎo)，現(xiàn)在又格外強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”，那么界定“既得利益”需要更多的從第一個(gè)層面考慮。

體制原因

從多年來(lái)的全國(guó)“兩會(huì)”考察，說(shuō)到“既得利益”，代表或委員說(shuō)得最多的其實(shí)是政府部門(mén)利益。無(wú)論是一項(xiàng)法律的難以出臺(tái)，還是一項(xiàng)改革的難以推進(jìn)，或者是某個(gè)社會(huì)問(wèn)題遲遲得不到解決，人們總能看到其背后有政府部門(mén)利益的影子。

在2003年，就有學(xué)者總結(jié)了政府體制的“四化”現(xiàn)象，即“政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化”。而此后的全國(guó)“兩會(huì)”上，類(lèi)似的說(shuō)法比如“行政權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益法制化”就反復(fù)被代表或委員們提起。

這個(gè)演變是一個(gè)很復(fù)雜的過(guò)程，需要專(zhuān)門(mén)的梳理。我們可以用2003年成立的發(fā)改委系統(tǒng)為例子。這本來(lái)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)標(biāo)志，就是偏重宏觀經(jīng)濟(jì)管理，而減少微觀干預(yù)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。2006年，《瞭望》雜志曾經(jīng)刊登《警惕部門(mén)利益膨脹》的文章，其中提到，國(guó)家某“委”本應(yīng)是一個(gè)主管中長(zhǎng)期規(guī)劃的超脫部門(mén)，但實(shí)際上，既承擔(dān)宏觀調(diào)控，又負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，權(quán)力過(guò)度集中。實(shí)踐證明，部門(mén)利益必然使之忽略宏觀趨勢(shì)把握，重視具體項(xiàng)目審批；借宏觀調(diào)控之名，強(qiáng)化行政審批。例如2004年全年審批20萬(wàn)元及以下項(xiàng)目高達(dá)800個(gè)，與該“委”職工數(shù)相當(dāng)。

而到了2008年全國(guó)“兩會(huì)”，因?yàn)榘l(fā)改委牽頭進(jìn)行大部制改革，引起了代表委員對(duì)于“發(fā)改委模式”的熱議。當(dāng)時(shí)即將卸任的審計(jì)署署長(zhǎng)李金華就直言不諱地說(shuō)：“把改革放在發(fā)改委，是不合適。本來(lái)發(fā)改委就是機(jī)構(gòu)改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)怎么可能呢？”

從“審批化”到“法制化”是危險(xiǎn)的一步，這意味著既得利益的制度化。這與部門(mén)立法有關(guān)系—由政府部門(mén)來(lái)起草部分法規(guī)、部分法律。

此次“兩會(huì)”上有個(gè)典型例子。廣東最近正在著手進(jìn)行政府審批制度改革，下放一部分政府權(quán)力，目前各個(gè)政府機(jī)構(gòu)正在上報(bào)可以減免的審批項(xiàng)目。中共中央政治局委員、廣東省委書(shū)記汪洋3月6日在廣東代表團(tuán)小組討論上表示，“現(xiàn)在的問(wèn)題是,法律法規(guī)規(guī)定了部門(mén)有什么權(quán)力。各部門(mén)說(shuō)，我們也愿意放，但規(guī)定是這個(gè)權(quán)力是我的。”他表示，有的法律規(guī)定使部門(mén)利益法律化?！拔覀冏罱诤蛧?guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)系，從法律上突破?！?/p>

說(shuō)到底，無(wú)論是審批，還是利益法制化，都是后果，體制上的原因是政府權(quán)力部門(mén)化。無(wú)論是財(cái)政預(yù)算資金支配權(quán)還是管制手段，經(jīng)常是散落在各個(gè)政府部門(mén)，這為尋租等提供了體制條件。很多管理和公共服務(wù)職能也經(jīng)常是在不同部門(mén)之間各管一段。比如說(shuō)，2006年全國(guó)“兩會(huì)”上就有代表說(shuō)，在一些大江大河流域，水利與環(huán)保各自為政，互不侵犯對(duì)方利益，“環(huán)保不下河，水利不上岸”，結(jié)果出現(xiàn)一些生態(tài)環(huán)境管理盲點(diǎn)。

在此次全國(guó)“兩會(huì)”上，談到醫(yī)保覆蓋率達(dá)到95%以上時(shí)，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授鄭功成就說(shuō)，很多外出打工者從參保數(shù)來(lái)看，他們確實(shí)參加了，但從醫(yī)療待遇來(lái)看，卻無(wú)法得到落實(shí)。因?yàn)?，我?guó)目前負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)人口醫(yī)療保險(xiǎn)的是人力資源和社會(huì)保障部門(mén)，負(fù)責(zé)農(nóng)村居民醫(yī)療保障的是衛(wèi)生部門(mén)，雖然農(nóng)民工可以參保新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但因在城鎮(zhèn)務(wù)工卻難以享受到合作醫(yī)療的待遇；而在城鎮(zhèn)務(wù)工過(guò)程中，因用人單位或雇主不愿為其投保，導(dǎo)致許多農(nóng)民工并未參與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

而在推動(dòng)某項(xiàng)改革的時(shí)候，現(xiàn)在通行的模式也是由各領(lǐng)域的行政主管部門(mén)提出本系統(tǒng)的改革方案，或者是在涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，由一個(gè)主要部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)一起參與。改革變成首先是部門(mén)利益之間的博弈。比如收入分配改革方案制訂工作，2004年啟動(dòng)，以發(fā)改委牽頭、多部門(mén)參與的方式進(jìn)行，中間上報(bào)國(guó)務(wù)院被退回過(guò)，至今沒(méi)有結(jié)果。國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱透露說(shuō)，在調(diào)整利益結(jié)構(gòu)分配時(shí)有人提出，壟斷行業(yè)現(xiàn)在都是國(guó)企，超額利潤(rùn)要回歸社會(huì)，因此國(guó)企要提高上繳的利潤(rùn)到 50%，但遭到國(guó)資委的反對(duì)。

再精明強(qiáng)干的政治家，面對(duì)如此體制困境，想要有大的作為，必然深感掣肘。今天說(shuō)政府部門(mén)利益開(kāi)始具有既得利益的性質(zhì)，并不是說(shuō)哪個(gè)官員群體已經(jīng)成了既得利益集團(tuán)，而是由于政府部門(mén)體制原因，造成改革的裹足不前。碎片化的政府權(quán)力，是無(wú)法真正維護(hù)公共利益的，而只能是部門(mén)利益博弈以及部門(mén)利益和權(quán)貴利益結(jié)合的土壤。

2011年全國(guó)“兩會(huì)”，政協(xié)委員宋曉梧提出，現(xiàn)在許多重大的改革比如社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育以及分配制度改革，都不是一個(gè)部門(mén)自己在框架里自己推進(jìn)就可以。由于各部門(mén)實(shí)際的業(yè)務(wù)，涉及多部門(mén)的改革在協(xié)調(diào)方面確實(shí)難度很大。如果有一個(gè)更超脫的機(jī)構(gòu)即一個(gè)超脫部門(mén)利益的專(zhuān)屬改革的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)部門(mén)之間的分歧意見(jiàn)，這對(duì)改革有促進(jìn)作用。

中國(guó)歷代的改革史也說(shuō)明了，真正的改革家總是會(huì)經(jīng)歷一場(chǎng)與官僚機(jī)構(gòu)的“戰(zhàn)爭(zhēng)”，怎么樣打贏這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，大程度上決定了改革的成敗。