陳統(tǒng)奎

1月中旬，上海“兩會”期間，本地一家媒體每天整版刊登一篇上海參事的“奏折”，有盧漢龍參事的“上海需要的不是撤銷街道辦而是精簡其職能”，有褚君浩參事的“上海如何才能培養(yǎng)出自己的喬布斯”，有張泓銘參事的“公租房和廉租房可探索‘統(tǒng)一形式，分級租金”，有彭靖參事的“食品安全事件要迅速科學評估”，有毛時安參事、趙麗宏參事和瞿世鏡離任參事共同提出的“上海建設國際文化大都市須對癥下藥”……

這是一個可喜的現(xiàn)象，政府的參事們公開亮出自己的“奏折”，讓市民品評。

這群由市長親自聘任的市政府參事，被上海市長韓正稱為“敢于提出不同意見的冷班子”。他們長期躲在幕后，為市政決策出謀獻策，“參核其事，參與其事”，向領導直接諫言。他們的“奏折”可以第一時間直接送到市長的桌子上，有時市長當天就批示甚至約見。

有些參事戲稱給政府提建議是“上奏折”，因此也有人給他們戴了一頂帽子—“奏折派”。正如溫家寶總理對參事制度的寄語所說：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”漢代思想家董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中說：“備天數(shù)以參事，治謹于道之意也?！逼渲械摹皡⑹隆奔词恰皡⑴c國事、政事”之意。這正是今天上海參事們的職之所在。

“我們這些人的責任是什么？是想政府所想，急政府所急?！迸礞?zhèn)秋參事如是說。現(xiàn)代政府制度下，一群“知政失者”如何直言納諫減少政失，這是一個關(guān)乎公共利益和社會福祉的大命題。

參事多元化

上海是新中國最早成立參事室的地方。早在上海解放前夕，毛澤東就明確電示華東局，在上海解放之后，應“設立某種咨詢機關(guān)例如參議室”，以吸收更多的上層民主人士，共同建設新中國。1951年3月，陳毅市長任命首批18位參事、設置市政府參事室。

根據(jù)上海市政府志：參事室設立不久，有一天下午，陳毅想找參事們咨詢，但轉(zhuǎn)了一大圈沒有找到參事室，大光其火：“你們把參事搞得這么遠，他們參什么事嘛，給我搞得近點！”于是，參事們的辦公室，被安排到市長的隔壁。更重要的是，陳毅為市長和參事劃定的不僅僅是空間距離，參事所言無須中轉(zhuǎn)，沒有阻擱，直達市長室，即“直通車”。陳毅這次發(fā)火，被作為一段佳話流傳幾十年。

參事室成立之初的性質(zhì)是新執(zhí)政者對社會名流和黨外人士的一種“禮遇”，當年上海參事待遇相當于廳局長，而且美其名曰“市長的智囊”。對于當年上海市長陳毅而言，成立參事室也是實務之需，“剛剛解放上海的時候，陳毅發(fā)現(xiàn)，城市很復雜，很難管理，但很多民主人士熟悉城市治理機制，他就把他們吸收為參事，發(fā)揮他們在城市管理中的作用。因為共產(chǎn)黨還沒有管理經(jīng)驗嘛?！北R漢龍參事對記者說。那時參事的基本職責是“參與政務、參謀咨詢”，即給市長當“幕僚”。

一開始，參事是終身制。但“文革”期間，參事們被晾在一邊了，參事室空轉(zhuǎn)。改革開放后，參事工作重心逐步由“以養(yǎng)為主”向“以工作為主”過渡，參事們重新“參政議政，咨詢國是”，服務政府中心工作。這一時期上海市長任命參事亦反映了這一特點。比如，1987年，時任市長的江澤民任命了楊小佛等6名經(jīng)濟專家，組成參事室經(jīng)濟組。楊小佛參事是著名政治活動家楊杏佛先生的兒子，是上海研究滬港經(jīng)濟的資深研究員，現(xiàn)已90多歲，參事室同仁都尊稱他“楊老”。楊小佛等人最大的貢獻是提交《關(guān)于拓展上海房地產(chǎn)融資市場的建議》等建議，幫助上海房地產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展。1998年，他們的建議還被朱镕基總理批示，推動了房地產(chǎn)金融業(yè)的發(fā)展。

1988年，國務院發(fā)出通知，參事“終身制”改為“聘任制”。2010年推行的《政府參事工作條例》則進一步明確，參事的首聘年齡不低于55周歲、不高于65周歲；其任職的最高年齡不超過70周歲。上海社會科學院研究員盧漢龍、復旦大學教授葛劍雄和東亞研究所所長章念馳3位都是2006年同時被聘請為參事的。

盧漢龍認為，他們這一批人文社會研究者被聘為參事又是一個分水嶺，“原來參事里面工程類比較多，幾個院士。過去10來年上海造路造橋，需要工程方面的人才。比如包括東方明珠在內(nèi)的浦東很多棟新建筑都是我們一個叫江歡成的參事設計的，他是中國工程院院士。2006年就重視社會人文了，這也反映了城市管理過程中的階段性傾向?！痹?011年，上海還首次聘請了文化界人士和航運專家做參事。

值得一提的是，2010年起溫家寶總理為國務院參事增加了“民主監(jiān)督”一項新功能，這次韓正新任命的10名參事也呼應了這一點，10人均為上海市或全國“兩會”的代表、委員，他們手里又多了一張“市政府工作證”，除了可以直接面見市長，向各部門了解信息亦享受綠色通道待遇。

60年沿革，上海參事告別禮遇性，真正邁向?qū)I(yè)化了。

關(guān)鍵在當政者

因是市長親自任命，市長與參事的互動便是這一制度的核心內(nèi)容。

現(xiàn)任市長韓正每年都會開座談會，和參事面對面。這個座談會有時很激烈，這群55歲以上的老人出語甚至讓比他們年輕的市長下不了臺。“我們?nèi)ラ_座談會，愿意直截了當提意見，沒有任何客套話?！备饎π壅f。

關(guān)于新中國參事議政的故事，最著名的是“18參事上書”。1950年代，國務院18位參事曾聯(lián)名向周恩來總理提意見，認為部分政府工作人員辦事過于“官腔”，風氣不正。該報告驚動中央高層，為“黨內(nèi)糾錯提供了參考”。2011年4月溫家寶總理給國務院新參事頒發(fā)任命書時說了這么一段話：“一個國家、一個民族，總要有一批心憂天下、勇于擔當?shù)娜?，總要有一批從容淡定、冷靜思考的人，總要有一批剛直不阿、敢于直言的人?！?/p>

鏡頭移回上海。在參事座談會上，參事們出語激烈。胡錦華參事說：“參事就是拾遺補缺，忠言逆耳的?！焙\華是醫(yī)學專家，曾任上海健康教育所所長。

參事室工作人員解釋說，一方面參事制度體現(xiàn)參事們參政議政的熱情；另一方面也體現(xiàn)了政府的開明和度量，體現(xiàn)了政府愿意傾聽的態(tài)度和決心。對此，當了6年參事的葛劍雄有切身體會，他認為：“中國不是缺少高參、智者，參事是花瓶還是真正起作用，關(guān)鍵在當政的人。我知道不少其他省市的參事到現(xiàn)在還是一種禮遇，有些甚至安排了不少退休老干部。上海不是這樣，都是專家型的，雖然有名人之后，比如章太炎之孫章念馳先生等人，他是上海東亞研究所所長，著名的臺灣問題專家。”

直面領導、參政議政，參事這種“直通車”式的政策設計在當下中國顯得非常特別。特別在哪呢？盧漢龍參事向《南風窗》記者講述了其中“玄機”，很多人給領導寫報告寫信往往石沉大海，但參事通過座談會的形式與領導面對面效果就不一樣了，聽了參事們的意見，領導都會當面回應，發(fā)表一些看法。

“中國的政治就是這樣，市領導發(fā)表了看法以后，辦公廳和各委局就當一回事了。”盧漢龍認為，政府越來越開明，跟社會大環(huán)境有關(guān)，政府現(xiàn)在越來越強調(diào)依法治理，“一個公共政策出來，一定要非常中立，而且能執(zhí)行。市長非常希望能夠講真話的一批人提意見，不然局長處長們眼睛都是向上的，市長就有可能聽不到真話?！?/p>

參事通過“直通車”給市長提建議管不管用？葛劍雄告訴記者，有價值的建議“多數(shù)被采納”。比如，他發(fā)現(xiàn)上海戶外廣告中還有煙草公司的隱性廣告，他就寫了一個建議給市長，建議全部取消。很快兩位副市長都批示下來，要求有關(guān)部門落實。還有不少經(jīng)典案例，比如美國通用汽車公司在上海投資，就是張銳參事促成的。張銳已去世10來年，他是陳毅任命的參事。1993年，張銳的內(nèi)侄女、美國通用公司副總裁楊雪蘭到他家探親，張銳通過參事室向市長報告，時任副市長沙麟代表市長設宴為楊女士接風洗塵。上海與這家全球500強企業(yè)的聯(lián)姻，造就了一個汽車城，并使汽車產(chǎn)業(yè)成為上海的支柱產(chǎn)業(yè)。

“我們送材料上去，叫做直通車，可以直接送到市長的桌子上。只要你有好的建議，好的調(diào)研報告就行。”原復旦大學法學院院長、香港基本法起草人之一、離任參事李昌道介紹說。所謂“直通車”的價值，不止“直”，更在“快”。一般而言，參事們送出的建議，在第二天就能得到反饋；有的甚至當天上午送達，下午就收到反饋消息。譬如，2007年9月，瞿世鏡參事在對國內(nèi)外股市數(shù)據(jù)的對比分析中，發(fā)現(xiàn)新一輪金融危機可能到來，當即向市政府預警。當晚，一名副市長趕到他家里詢問細節(jié)，隨后向中央政府報告。

上海的參事報告常常被送往北京，“都是總理或副總理親自批示”。

新民主監(jiān)督

上海目前有3名終身參事，21名聘任參事。如今的參事已經(jīng)沒有當初廳局長待遇了，葛劍雄自稱每周四例會都是自己開車去，每月領取500元車馬費。此外，參事室每年安排一次外地集體休養(yǎng)。正如金長榮參事所言：“做參事不是一個榮譽，不是一個稱號，更多的是責任?！闭履铖Y參事也說：“這是一種責任，一種知識分子的責任，知識分子的良心?！?/p>

“知者盡言，國家之利”，自從溫家寶總理為參事增加了“民主監(jiān)督”這一新職能后，以上海為代表的地方參事室?guī)ь^落實。不過幾位上海參事告訴記者，大家對于如何行使這一職能的認識還比較模糊。比如，章念馳這名老參事還是這樣理解參事：“參事是我人生的最后一站了，我只要真誠地、負責任地向政府做一些建言獻策?！边@番話翻譯一下，其意是咨詢的性質(zhì)，并不包含民主監(jiān)督的性質(zhì)。葛劍雄也直言，參事的咨詢性質(zhì)比民主監(jiān)督性質(zhì)作用更大。

在葛劍雄看來，參事拿的是市政府工作證，參事室是市政府組成部門，即使談民主監(jiān)督也是一種政府內(nèi)部自我監(jiān)督，而不是公開的批評?！拔覀儧]有辦法監(jiān)督執(zhí)行和結(jié)果，最多給市長提個醒，監(jiān)督一下決策，看看市長做的決策是不是對?！备饎π壅f，“也不要認為自己的意見肯定對，參事對結(jié)果不負責任的，負責任的是行政首長，參事指手畫腳也不對的，最好是和市長形成一種良性的互動，市長有雅量采納意見，參事則把握說話分寸。”

參事的建議是基于自己專業(yè)知識和理念，主要體現(xiàn)專業(yè)人士的意見，不迎合領導“口味”和所謂的“民意”，這是為政者所樂見的。而且參事以個人身份參與政府工作，不代表任何黨派、界別和地域，身份超脫，不受政見羈絆。上海明文要求參事“不跟風、不逐流、不俗氣，甘做‘幕后英雄”。淵博的專業(yè)知識、豐富的社會閱歷和超脫的身份地位，這是對參事最好的描述。上海參事室主任一職，也一直由非中共人士擔任，亦讓參事室比較超脫。

令人耳目一新的是，上海市政府對參事“民主監(jiān)督”這一職能的探索，為此2011年新聘任的10名新參事全都是上海市或全國的人大代表或政協(xié)委員，加上原聘參事中的幾位，超過一半的參事都擁有“民主監(jiān)督”的經(jīng)驗。葛劍雄便是全國政協(xié)常委。他認為“民主監(jiān)督”是人大代表和政協(xié)委員的本分，但參事就不太方便行使“民主監(jiān)督”權(quán)利，他自己把握的界限是，凡是向全國政協(xié)提的提案或意見，他都向社會公開，接受公眾檢驗；但是通過參事室向市長提的建議，包括拿“市政府工作證”去問各部門拿的材料，他從來不公開。

“政府參事工作的基本性質(zhì)是做好政府的參謀、咨詢，是政府的‘智囊團。因而它是一種建設性的、正面積極的監(jiān)督?！敝心县斀?jīng)政法大學法學院教授方世榮這樣概括政府參事的民主監(jiān)督。

“政府需要聽到批評的聲音，參事的許多建議很大程度上也是倡議，是針對現(xiàn)政時弊所提出的創(chuàng)新性意見?！北R漢龍對記者說，參事就是中國政治管理體系中的“奏折派”。