葉竹盛

今年7月份，四川省什邡市“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”和江蘇啟東市日本王子紙業(yè)集團的“制紙排海工程項目”引發(fā)了不小的市民抗議活動，兩個項目最后均被政府叫停。事實上，由大型化工項目誘發(fā)的群體抗議活動，最近幾年已有多起，最后當?shù)卣畮缀醵歼x擇作出了妥協(xié)和讓步。

一面是動輒幾十上百億的大型項目，一面卻是日益惡化的環(huán)境下憤怒的市民，幾起類似的事件表明，一些地方已經(jīng)深陷“化工項目困局”，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、政府決策與公眾參與之間的矛盾，成了亟待解決的問題。

正當此時，20多年未曾修訂過的《環(huán)境保護法》也提上修法議程，人大、政府和學者們圍繞此法的修訂，也在進行激烈的討論。這部法律的修訂會是突破困局的契機嗎？

“不是技術問題”

公眾抗議大型化工項目的起因是擔心引發(fā)環(huán)境災難，其背后的邏輯則是政府和專家雙重公信力的失效，這是一個世界性的難題。工業(yè)化社會在社會學家眼中是“風險社會”。嚴格來說，任何工業(yè)化項目都有一定風險。核是最危險的污染源，因此核電站的建設理應遵從最嚴格的技術標準。但是日本福島核電站在地震期間的事故打破了人們對任何技術保障的幻想。在官員問責制之下，可以說政府對工業(yè)事故的擔憂程度并不低于公眾。企業(yè)以追求利潤為根本，固然不會輕易放任事故發(fā)生。然而，在各種意想不到的災難頻頻發(fā)生之后，政府和企業(yè)的百般承諾也無法消除公眾的疑慮。另一方面，持有專業(yè)知識的專家也喪失了公信力。在一些專家眼中，公眾激烈抗議化工項目的行為顯得不可理解。

以上兩點顯示出了“化工項目困局”不同于以往環(huán)境抗爭的新特點。與傳統(tǒng)的看得見的空氣污染、水污染等環(huán)境毒藥式的造紙、制藥、采礦等工業(yè)不同，大型化工項目中，哪怕政府完全盡到了監(jiān)管職責、企業(yè)采取了一切必要的技術措施、專家做足了技術論證，公眾依然未必被完全說服，更不用說這些前提都存在缺陷的情況了。

這并不意味著公眾變成了“刁民”，或是一些論者眼中的“民粹”與“精英”的對抗，而是意味著“后物質(zhì)主義價值觀”的流行。大規(guī)模的環(huán)境抗爭運動主要發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)并非偶然現(xiàn)象。社會理論家發(fā)現(xiàn)，當人們的收入水平、受教育程度和職業(yè)地位等均提高之后，幸福感的主要來源也隨之從物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向了非物質(zhì)層面。人們開始更看重政治參與、生活環(huán)境的質(zhì)量，不愿意在政治生活中被邊緣化，更不愿意眼睜睜看著生活環(huán)境日益惡化。

美國的獨立民調(diào)機構(gòu)皮尤曾進行過一項關于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的民意調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展狀況與公眾的環(huán)境保護意向呈負相關的關系。美國歷史上經(jīng)濟發(fā)展疲乏之時，公眾便傾向于以發(fā)展經(jīng)濟為重，環(huán)境保護為輔；當走出經(jīng)濟衰敗期之后，環(huán)保意識便重新高企。

中國30多年來的高速發(fā)展，既帶來了巨大的經(jīng)濟紅利，卻也遺留下了龐大的環(huán)境赤字。對發(fā)達地區(qū)的市民來說，除了關閉在他們看來具有風險的項目，任何政策保障和技術論證都無法消除他們的這種焦慮。2007年廈門發(fā)生市民抗議之后，市政府重新組織了陣容龐大的技術論證會，并前所未有地開放整個論證過程，甚至向市民發(fā)放科普資料。當時有學者觀察到，不少市民糾正了原本對化工項目的錯誤認識。但是隨后中國環(huán)境科學研究院發(fā)布的調(diào)查顯示，大部分廈門市民依然不支持原定項目，這已經(jīng)“不是技術層面上的問題”。

博弈的邏輯

“不是技術層面上的問題”，那是什么問題呢？除了深層次上價值觀的轉(zhuǎn)變之外，具體項目的利益分配與決策參與更加深了公眾對政府和技術的不信任。

現(xiàn)代社會的一個矛盾之處在于，風險與必要性并存。一個簡單例子是，誰都知道駕駛車輛有可能導致交通事故，但是很多人還是難以抗拒汽車便利性的誘惑。對于整個社會而言，許多重度污染的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為了必需產(chǎn)業(yè)，例如造紙、采礦以及包括PX在內(nèi)的各種化工產(chǎn)業(yè)。人們所抗議的重點不在于完全關閉這些項目，而是“不要建在我后院”。這個現(xiàn)實在學術上被稱作“鄰避難題”。

除了污染源項目以外，任何不受歡迎的項目都可能成為抗議的對象。例如在香港地區(qū)，近年來就有不少市民抗議將骨灰墓地建設在他們的住宅區(qū)附近，認為破壞了風水。但對于地少人多的香港而言，墓地與居民區(qū)毗鄰的情況幾乎不可避免。盡管有抗議，面對每年新增四五萬死亡人數(shù)的壓力，港府依然按照計劃，在各區(qū)新建了骨灰安放地，但與此同時也出臺了一項緩和抗議壓力的政策，那就是將其中一部分骨灰甕位專門預留給周邊居民使用。

這個邏輯與私人購車相似，人們愿意為了利益而承擔一定程度的風險。因此在國外的實踐中，有時候為了解決“鄰避難題”，會采取多種措施補償周邊居民。例如采用政府津貼的方式，為社區(qū)提供環(huán)保、福利或者其他公益設施，換取市民支持。有的甚至還運用市場規(guī)則，采取更為復雜的“拍賣法”，政府事先選定幾個項目建設候選地區(qū)，然后根據(jù)項目風險或者其他危害程度，事先設定一個補償額度，例如5000萬元，由各個地區(qū)受影響的居民“競投”，逐步提高補償額，直到有地區(qū)愿意接受該項目為止。

“拍賣法”對促進環(huán)保的益處顯而易見。為了促成“低價成交”，政府和企業(yè)將盡量公開各種信息，提高技術標準，降低環(huán)境風險；受影響居民為了最大限度“兌現(xiàn)利益”，也自然樂意積極了解項目情況，主動溝通。即便可能有沖突，也僅限于“成交價格”，而不會釀成街頭抗爭。

這實際上是采取了“利益分享”的機制?！袄娣窒怼辈⒉皇呛唵蔚摹笆召I”或者“平息”抗議，而是基于公民的環(huán)境權利。在當今的中國，環(huán)境權不再是一個理想，而是具體的法律規(guī)定。2003年通過《環(huán)境影響評價法》使用了“環(huán)境權益”這樣的表述，并且以是否影響環(huán)境權益作為是否應該進行環(huán)評的依據(jù)。

在上述提及的幾起群體抗議事件中，“利益分享”機制似乎都缺位了。政府引進了一個大型項目，雖然在整體上抬高了當?shù)氐腉DP，但受影響的居民卻并未直接分享到相關項目的利益。雖說理論上GDP的提高將促進財政收入，從而增加政府投入公共服務的資源，但在政府財政未必完全遵從“取之于民用之于民”這一規(guī)則的現(xiàn)狀之下，這種“間接受益”的邏輯并不為公眾所接受。公眾一面被排除在利益分享之外，一面卻要承擔潛在風險，這種局面必然強化了“化工項目困局”。

與利益缺失相伴而來的是公眾參與決策渠道的閉塞與無效。后物質(zhì)主義價值觀的一個主要內(nèi)容是人們要求對自己的生活環(huán)境享有自主性。物質(zhì)水平的提高也自然抬高了人們自主謀劃和決定個人生活的愿望。環(huán)保部副部長潘岳曾區(qū)分“群眾路線”和“公眾參與”的差別。群眾路線是“發(fā)動群眾出主意想辦法”，公眾參與則強調(diào)公眾的權利及政府對此權利的保護。

在大型化工項目上，一些地方政府采用的仍然是傳統(tǒng)的“群眾路線”思維，認為群眾參與只是為了征求主意和辦法，因此如果項目本身太過于復雜，群眾根本無法理解之時，則應該由政府和專家包辦，群眾靠邊站。對于這個現(xiàn)狀，《人民日報》最近在微博上發(fā)表觀點稱，應該“讓政府的解釋跑在公眾的質(zhì)疑之前”。利益無法分享，信息無法獲取，雙重閉塞之下，公眾對風險的容忍度將降到冰點，極容易觸發(fā)群體事件。

公眾的權利

面對困局，正在修訂的《環(huán)保法》能否指明出路？

正如前面分析所言，環(huán)保困局的根源在于轉(zhuǎn)變了的公眾價值觀和一成未變的政府思維。多位環(huán)保法學者相信，《環(huán)保法》修訂的方向應該是更多限制政府權力，同時更多賦予公眾權利。這兩點從本質(zhì)上看是辯證統(tǒng)一的。不限制權力，權利就面臨受侵害的危險；權利得到保障，權力的邊界也相應被限定了。

在1979年的《環(huán)保法》及1989年正式通過的版本中，都強調(diào)“一切單位和個人，都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。這是限制權力和保障權利的重要機制。

但數(shù)據(jù)顯示，這一機制并沒有發(fā)揮應有效果?！笆晃濉逼陂g，中國有環(huán)境信訪30多萬件，啟動行政復議程序的僅有2614件，而行政訴訟則更少，只有980件，刑事訴訟只有30件。

實際上，中國在環(huán)保上的法制建設并不落后，中國《環(huán)保法》的發(fā)展歷程幾乎與世界同步。上世紀70年代，日本環(huán)境公害頻發(fā)，是當時世界上污染最嚴重的國家之一。盡管處于工業(yè)化初期和“文革”期間，日本的教訓依然讓中國意識到了環(huán)保的重要性，早在1972年國務院就頒布了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（草案）》。進入改革時代以后，全國人大及其常委會制定的第一批法律中，就有1979年通過的《環(huán)境保護法（試行）》。吊詭的是，日本的前車之鑒雖然喚醒了中國在環(huán)保立法上的超前，卻沒有阻止中國重蹈環(huán)境公害的覆轍。

日本擺脫惡劣環(huán)境困局的關鍵一步在于通過訴訟保障公民的環(huán)境權益。根據(jù)日本環(huán)境廳《環(huán)境白皮書》的統(tǒng)計，1960年日本與環(huán)境污染有關的案件幾乎為零，隨著環(huán)境保護法規(guī)的出臺，這一數(shù)字在1966年便迅速攀升到大約2萬件，4年后則達到了6萬件。訴訟量急速攀升的后果并不是沖突的加劇，而是環(huán)境的改善，那10年也正是日本走出環(huán)境困局的關鍵時期。

與此相對照，根據(jù)環(huán)保部原總工程師、中國環(huán)境科學學會副理事長楊朝飛在全國人大常委會專題講座上的介紹，自1996年以來，中國環(huán)境群體性事件一直在上升，但通過司法渠道解決環(huán)境糾紛的卻很少。

根據(jù)楊朝飛分析，“環(huán)保官司難打是成因之一”。實際上，在現(xiàn)行法律制度上，就各種環(huán)境污染問題提起訴訟已不成問題，公眾訴訟權利在法律上已有保障，尤其是去年《民訴法》修訂之后，即便是無直接利益關系的特定組織也可以提起環(huán)境公益訴訟。但訴權得到保障并不等于訴訟效果一定良好。司法判決的基礎在于法律上對于各方權利義務關系、法律責任的詳細界定。

對于正在修訂的《環(huán)保法》，多位學者表示，許多有益的建議并未被采納，《環(huán)保法》并未像期待中的一樣進行“大修”，而僅僅是“小修”而已。主要表現(xiàn)在兩點，學界長期呼吁的“環(huán)境權”并未直接寫入《環(huán)保法修訂案（草案）》；其二，在建議稿中有許多有關政府責任的條款被刪除，對政府約束不夠。

一部法律未必能夠改變中國環(huán)境惡化的大局以及由此引發(fā)的越來越多的群體性事件，但是順應公眾價值觀的轉(zhuǎn)變，從法律上真正保障公眾的環(huán)境權利，卻是走出困局的必要一步。