許春華

據(jù)巴西《圣保羅州報(bào)》1月7日?qǐng)?bào)道，巴西羅塞夫政府2011年共有564名公務(wù)員因腐敗而被免職，平均每天至少有一人。巴西媒體還披露，該國官員在2003年至2010年間至少侵吞政府資金377億美元；巴西圣保羅工業(yè)協(xié)會(huì)也稱，過去10年間該國官員累計(jì)貪污4000億美元。對(duì)于恢復(fù)民主憲政已有27年的巴西來說，這樣的數(shù)據(jù)著實(shí)令人汗顏。

去年12月，上任不足一年的巴西首位女總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫迎來內(nèi)閣第六位部長的辭職，這6人皆因腐敗丑聞下臺(tái)。大部分離任部長是從上屆盧拉政府那里繼承下來的，其中還有一些盟黨推舉的部長，因此羅塞夫本人的高支持率并未受影響。

普遍的看法是，2012年1月，羅塞夫?qū)⑦M(jìn)行內(nèi)閣改革，建立一個(gè)真正由總統(tǒng)管理的內(nèi)閣，給政黨腐敗釜底抽薪。不過，由于羅塞夫的政黨在513個(gè)議席中只占83席，無法放棄盟黨支持，在此情況下，反腐之路任重道遠(yuǎn)。

政要腐敗丑聞?lì)l發(fā)

腐敗是巴西長久的“痛”。近30年來，巴西接連數(shù)屆總統(tǒng)都因腐敗不得善終：薩爾內(nèi)總統(tǒng)被迫接受國會(huì)質(zhì)詢；弗朗哥總統(tǒng)、卡多佐總統(tǒng)引起輿論大嘩；盧拉也因被指在任內(nèi)濫用公共資金、為一家私人銀行牟利，而于2011年2月遭立案調(diào)查。而最具戲劇性的腐敗丑聞，要數(shù)1992年時(shí)任總統(tǒng)科洛爾在弟弟倒戈之下被迫下臺(tái)的事件。

20年前的5月，正當(dāng)聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在里約熱內(nèi)盧召開前夕，科洛爾的弟弟佩德羅突然宣布，勾引自己妻子的哥哥“腐敗透頂”。他說，在科洛爾的庇護(hù)下，商人法里亞斯在政府各重要部門安插人馬，組成“平行政府”，出賣情報(bào)，行賄受賄。這猶如“平地一聲雷”，經(jīng)議會(huì)查證，最終把一個(gè)曾提出“誰當(dāng)小偷，誰就得坐牢”，在共和國100多年歷史上首次直選產(chǎn)生，在任僅兩年多的“朝氣蓬勃的總統(tǒng)”給拉下了馬。

科洛爾的腐敗金額并不算大，卻印證了巴西腐敗丑聞?lì)l發(fā)的環(huán)境因素。巴西一家網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)表明，自2000年以來，巴西平均每天報(bào)道4.3個(gè)新的腐敗案件。其中，政要腐敗一直“名列前茅”。根據(jù)透明國際的調(diào)查，該國最腐敗的領(lǐng)域依次是政黨、聯(lián)邦警察系統(tǒng)、國會(huì)、稅收部門和司法系統(tǒng)。

2011年6月到12月，巴西政府有6名部長級(jí)高官涉腐辭職。

最近的一項(xiàng)民調(diào)發(fā)現(xiàn)，腐敗已超過暴力和貧窮，成為巴西人最大的尷尬。巴西政府為官員提供了優(yōu)厚的薪酬待遇，一般公務(wù)員的平均月薪約為1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局長的月薪更達(dá)1萬至2萬美元，高于美國同級(jí)官員。高薪難養(yǎng)廉，民眾憤怒，政府也難堪。

國家整體仍較清廉

當(dāng)然，實(shí)事求是說，巴西政府的反腐敗還是積極的，尤其是在科洛爾腐敗丑聞曝光后，歷屆政府都強(qiáng)化了反腐敗制度建設(shè)。

巴西有一套比較獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦檢察院、國會(huì)調(diào)查委員會(huì)、聯(lián)邦審計(jì)法院和聯(lián)邦警察局，是巴西反腐敗的“四駕馬車”。前兩者2004年聯(lián)手調(diào)查了巴西最大的金融丑聞，包括聯(lián)邦議員、央行行長和多名主管在內(nèi)的91人被查處。聯(lián)邦審計(jì)法院是協(xié)助國會(huì)進(jìn)行監(jiān)察的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦警察局則可以獨(dú)立調(diào)查包括腐敗在內(nèi)的各種刑事案件。

巴西的反腐法律和制度也已相對(duì)健全。1992年，巴西通過了《政府行為不當(dāng)法案》，法條嚴(yán)厲，禁止性規(guī)定細(xì)密，在國際社會(huì)較早針對(duì)政府官員作出了防止利益沖突現(xiàn)象的規(guī)定。1993年，巴西就實(shí)施了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)政要、議員以及聯(lián)邦法官和檢察官的財(cái)產(chǎn)申報(bào)作了具體規(guī)定。2005年，又引進(jìn)了財(cái)產(chǎn)查詢機(jī)制，規(guī)定聯(lián)邦總審計(jì)長辦公室可以在行政部門內(nèi)部審查公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)變化。此外，巴西的政府信息公開制度、政府采購和招投標(biāo)制度也比較完善。

巴西政府還積極倡導(dǎo)和推動(dòng)媒體和公民社會(huì)參與反腐敗。巴西的許多腐敗大案都是最先由媒體披露出來的。媒體之外，巴西還有兩個(gè)致力于反腐敗的公民社會(huì)組織，即預(yù)算論壇和道德機(jī)構(gòu)。前者是一個(gè)由工會(huì)和其他非政府機(jī)構(gòu)組成的透明網(wǎng)絡(luò)，主要負(fù)責(zé)追蹤和監(jiān)控聯(lián)邦預(yù)算和公共開支動(dòng)態(tài)；后者致力于動(dòng)員和幫助數(shù)百個(gè)大公司成員以對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的方式經(jīng)營生意。此外，巴西地方上推行的參與式預(yù)算以及繪制“腐敗危險(xiǎn)地圖”等，都著力于公民社會(huì)的有效參與和監(jiān)督。

正由于反腐敗的機(jī)制比較健全，立法也相對(duì)完善，更有媒體和公民社會(huì)的有力監(jiān)督，巴西并不是世界上嚴(yán)重腐敗的國家。透明國際的清廉指數(shù)、世界銀行的全球治理指數(shù)、全球廉政指數(shù)以及拉美晴雨表均顯示，巴西的清廉度處于全球中等偏上的水平。透明國際發(fā)布的2011年度全球183個(gè)國家和地區(qū)的清廉指數(shù)排位顯示，巴西得3.8分、列73位，在“金磚四國”中“臉面”最“光鮮”，好過中國的3.6分/75位、印度的3.1分/95位和俄羅斯的2.4分/143位。

制度漏洞與文化積弊

令人遺憾的是，縱有上述反腐防腐機(jī)制，巴西的腐敗仍然沒有趨向低發(fā)水平。這些年，其清廉指數(shù)常年在2.5至5之間波動(dòng)，尤其是，高級(jí)官員的腐敗接二連三。這到底又是怎么回事？

從政治層面看，巴西的腐敗之“痛”，既與其政黨制度有關(guān)——政黨缺少道德和意識(shí)形態(tài)上的約束，還跟政黨與政府關(guān)系的體制有關(guān)。最近涉腐辭職的6名部長，雖然來自不同政黨，他們卻不僅被指個(gè)人涉腐，且都利用所屬部門為自己的政黨非法斂財(cái)。帕洛奇居然曾賄賂議會(huì)中的非同黨人員，為自己的政黨非法注金。同時(shí)，巴西執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)各黨的權(quán)力很大。政府部門的管理者不是總統(tǒng)，而是部長，且部長僅對(duì)各自政黨的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。這種黨政關(guān)系，直接導(dǎo)致腐敗之風(fēng)很難剎住。

從機(jī)制層面看，則主要是反腐敗機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和合作，即監(jiān)督、調(diào)查和懲戒間相互脫節(jié)，導(dǎo)致很難對(duì)腐敗分子施以切實(shí)的懲處。譬如，聯(lián)邦檢察院沒有事前監(jiān)督的責(zé)任，調(diào)查結(jié)束后也無權(quán)懲治腐敗分子；國會(huì)調(diào)查委員會(huì)則充滿臨時(shí)性和政治性，即使真對(duì)政客進(jìn)行懲戒，通常也僅限于除名、辭職；聯(lián)邦警察局因隸屬于司法部，內(nèi)部層級(jí)多，反腐手腳不可避免地受到束縛。只有聯(lián)邦審計(jì)法院具有事前監(jiān)督和事后調(diào)查與懲罰的全部權(quán)力，但其高級(jí)官員都屬政治任命，審計(jì)結(jié)論難免受影響，且其雖有懲罰權(quán)，但缺實(shí)際效力。2000至2004年，它共判決公共資金賠付款額逾13億美元，卻僅有2%至3%得到執(zhí)行。

司法效率效力的低下，也導(dǎo)致巴西反腐敗的困難。1995至1999年，巴西共有3220萬件案件進(jìn)入訴訟程序，然而只有2260萬件得到實(shí)際判決。巴西憲法規(guī)定，每個(gè)人幾乎都可以不停地上訴，有些腐敗分子常常故意利用上訴權(quán)利反復(fù)上訴，借以拖延時(shí)間逃避打擊。2005年初，圣保羅市新任市長塞拉雖然承認(rèn)自己欠賬8510萬美元，卻坦然宣布無力支付，他知道，一個(gè)司法判決有可能耗費(fèi)非常長的時(shí)間才能得到執(zhí)行。

還有一點(diǎn)不可忽視，那就是巴西存在著根深蒂固的腐敗文化。1980年代，巴西足球明星格爾森代言的一則香煙廣告說：“為了取得成功，你可以不擇手段。”這句話后來被視作巴西接受腐敗文化的“格爾森法則”。這種腐敗文化培養(yǎng)了他們這樣一種認(rèn)識(shí)，即腐敗只是道德問題，而不是嚴(yán)重的事情。在這種氛圍下，甚至出現(xiàn)了讓人匪夷所思的事，腐敗竟然增加了政客的人氣。20世紀(jì)五六十年代的圣保羅州州長巴羅斯貪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共資金，他本人甚至在選舉中打出“他偷竊了，但是他做事兒了！”的競選口號(hào)，就是這樣，選民竟仍然把票投給了他，因?yàn)樗麑?duì)選民非?！翱犊薄?/p>

因此，巴西反腐專家桑德拉認(rèn)為，光從制度上解決腐敗遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須改變文化傳統(tǒng)。確實(shí)一語中的。