李益波

隨著可口可樂公司日前進入緬甸，以及緬甸總統(tǒng)9月下旬訪問美國，美緬關系開始全面正?；?。與此同時，中國、日本和其他東南亞國家也在加大對緬甸的投資和旅游項目合作。亞洲開發(fā)銀行不久前在泰國曼谷發(fā)布了題為《轉型中的緬甸：機遇與挑戰(zhàn)》的報告。報告稱，如果緬甸能通過全面深化改革戰(zhàn)勝發(fā)展中的艱巨挑戰(zhàn)，預計緬甸未來20年年均經(jīng)濟增長率將達到7%～8%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將在2030年達到目前3倍（2000至3000美元），成為中等收入國家。該報告為緬甸經(jīng)濟改革展示了一幅光明前景，也意味著改革順利的話，緬甸將有潛力成為繼泰國、馬來西亞、印尼和菲律賓之后，東南亞第五只“小虎”。

“捧著金飯碗的乞丐”

20世紀初，緬甸曾是亞洲最富裕的國家之一，也是大英帝國殖民地中的一顆耀眼明珠。直到上世紀五六十年代，緬甸經(jīng)濟發(fā)展狀況還不錯，有“世界糧倉”、“大米之國”和“金地之國”的美譽，是最大的水稻出口國，被世界銀行預測為該地區(qū)未來最繁榮的國家之一。當時的首都仰光是東南亞重要的商業(yè)中心之一，堪稱東南亞花園城市和“燈塔之城”。

可就在1962年以后，緬甸開始推行高度計劃體制，排斥外國資本，搞自我封閉式發(fā)展，緬甸經(jīng)濟開始一步步走向“山窮水盡”。到1987年，人均國民收入僅為197美元，被聯(lián)合國宣布為世界上10個最不發(fā)達國家之一。隨著日本經(jīng)濟的騰飛，亞洲四小龍、四小虎相繼崛起，以及中國和越南改革的穩(wěn)步推進，對照之下，緬甸落伍了。

另一方面，緬甸擁有極為豐富的礦產(chǎn)、人力、旅游、農(nóng)業(yè)和水電資源，又處于連接南亞、東南亞經(jīng)貿(mào)往來的關鍵位置，具備快速發(fā)展的有利條件。緬甸的錫、鎢、鋅、鋁、銻、錳、金、銀等礦藏儲量非常豐富，石油和天然氣在內(nèi)陸及沿海均有較大蘊藏量，其中，已探明的石油儲量為21億桶，已探明的天然氣儲量為2.54萬億立方米，居世界第10位。緬甸總人口約6000萬，青壯年勞力占總人口的25%，高于中國的19%。緬甸的森林面積約3300萬公頃，在東南亞國家中是最大的。其豐沛的水電資源95%尚未開發(fā)。因此，有人把緬甸稱為“捧著金飯碗的乞丐”。目前，電力、油氣和礦產(chǎn)是外商投資緬甸的三大領域。

改革勢在必行

從1962年到2011年的50年間，戴著“貧困”帽子的緬甸在軍政府的威權統(tǒng)治下一直保持穩(wěn)定，這一統(tǒng)治模式為何在2011年發(fā)生重大轉變？這或許與緬甸面臨的內(nèi)外環(huán)境密切相關。

從外部環(huán)境看，首先，2011年的阿拉伯變革給緬甸以較大的觸動。緬甸外交部和情報部門定期向原國家和平與發(fā)展委員會（簡稱“和發(fā)委”）主席丹瑞提供關于阿拉伯變革的報告。在北非西亞出現(xiàn)的5個政權更迭案例中，國內(nèi)經(jīng)濟問題很關鍵；而沙特、科威特、阿聯(lián)酋等君主國之所以能躲過一劫，主要得益于其雄厚的經(jīng)濟實力。其次，奧巴馬政府上臺以來，逐步調(diào)整了對緬政策，由以制裁為主的孤立打壓向制裁加接觸的“務實接觸”轉變；從2009年11月助理國務卿訪緬，到2011年12月國務卿訪緬，再到2012年7月向緬甸派駐大使，同時允許美企在緬拓展業(yè)務，以及8月末取消對緬甸總統(tǒng)的簽證禁令。再者，東盟一直主張對緬甸實施“建設性接觸”，推動緬甸更好地參與東盟經(jīng)濟共同體建設，并一致支持緬甸擔任2014年東盟輪值主席國。這些引導、鼓勵措施，對緬甸的變革起到了潛移默化的作用。

緬甸政府自身也認識到改革勢在必行，在2003年就提出了分7步走的“民主路線圖”，力圖實現(xiàn)“有紀律的民主”。2007年8月爆發(fā)的“番紅花革命”進一步表明全面改革的迫切性。隨著軍政府領導人年紀普遍偏高，如丹瑞大將現(xiàn)年79歲，副主席貌埃上將75歲，如何實現(xiàn)政權的平穩(wěn)過渡，避免類似于卡扎菲、穆巴拉克的悲慘結局，可能也是推動軍政府自上而下改革的重要原因。

2011年3月30日，緬甸當選總統(tǒng)吳登盛及其內(nèi)閣在首都內(nèi)比都宣誓就職。緬甸最高國家權力機構國家和平與發(fā)展委員會正式向新政府移交權力，標志著緬甸完成從軍政府向民選政府的過渡。政治改革的順利進展，為經(jīng)濟改革的啟動奠定了基礎。而通過推動改革，切實改善民生，可以更好地爭取民心，緩解內(nèi)部壓力，從而更好地進行改革。

前景與挑戰(zhàn)

盡管亞行和西方媒體對緬甸改革一片“叫好聲”，各國資本也躍躍欲試，準備在這片富饒的“處女地”上獲取豐厚的回報，但緬甸經(jīng)濟改革雖然具備許多有利的外部環(huán)境，其進程未必一帆風順；要實現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的良性循環(huán)，緬甸政府和民眾須達成持久的共識與合力，認真做好一些“基本功課”。

第一，改革最需要的是穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定，政策缺乏連續(xù)性；沒有穩(wěn)定，外商不敢貿(mào)然投資。目前力促改革的吳登盛總統(tǒng)，決心和魄力都很大，他在6月19日的全國電視演說中，誓言要向第二波改革進發(fā)。但有消息稱，吳背后有丹瑞大將的支持，吳每周都要向丹瑞匯報情況，正是丹瑞力壓決策層中的保守派，要求他們不得阻礙改革。因此有學者擔心，如丹瑞去世，緬甸政局走向還存在變數(shù)，而昂山素季領導的“全國民主聯(lián)盟”暫時不具備整合國內(nèi)各派政治力量的能力。吳登盛早前因病住院治療，一度引起外界的廣泛猜測和不安。最近吳登盛大幅改組內(nèi)閣，引進改革派官員，但旨在維護政府部長權力的憲法法院9名法官，卻被人民院議長吳瑞曼領導的國會彈劾下臺，差點引起憲政危機。

第二，經(jīng)濟改革是一個系統(tǒng)工程，需要在市場建設、金融管理、資金投入、人才培養(yǎng)和法制建設、社會保障等方面的配套改革。由于長期的隔絕和禁運，緬甸在金融、人才、法制等方面的發(fā)展遠遠落后于鄰國，缺乏基礎設施、理想的監(jiān)管環(huán)境以及訓練有素的員工人才。據(jù)亞行報告顯示，緬甸每1000平方公里國土上平均擁有的商業(yè)銀行數(shù)量僅為0.85個，這一數(shù)據(jù)不僅低于越南的7個，也低于柬埔寨的2.2個。緬甸初高中教育的普及率僅為53%，職業(yè)教育和大學教育的普及率更低。此外，緬甸全國僅有26%的人口能用上電力，有人因此戲稱“緬甸”為“免電”；每100人中只有1.26人能用上固定電話，更別提互聯(lián)網(wǎng)了；公路網(wǎng)也不發(fā)達，平均每1000平方公里只有40公里的公路；港口與航空設施也是老舊不堪。據(jù)報道，緬甸已計劃在伊洛瓦底江、欽敦江新建6個碼頭，在沿海再建兩個深水港。

第三，經(jīng)濟改革需要建立和完善利益協(xié)調(diào)機制，避免因改革帶來的利益沖突和社會動蕩。從目前情況看，軍人集團依然牢牢控制著包括議會、政府和武裝力量在內(nèi)的整個緬甸局勢，而且在電信、民航、石油、寶石等領域占據(jù)壟斷地位。早前，緬甸官方已經(jīng)提出在經(jīng)濟領域“反對特權體制”。9月7日，在外界關注下，新修訂的緬甸《外國投資法（草案）》取消了原來“外商投資額要達到500萬美元”，“在限制性領域的合資，外資比例最多不得超過49%，以及只能由國企經(jīng)營”的規(guī)定，向外資敞開大門。但如果改革過快過激，引起軍人集團和保守派的反對，緬甸民主化進程和經(jīng)濟改革會立即遭受重創(chuàng)甚至逆轉。此外，緬甸經(jīng)濟現(xiàn)狀是地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展嚴重失衡，如果改革成果不能由各族民眾共享，原有的矛盾可能進一步激化。

總之，緬甸政治改革與經(jīng)濟改革同步開展，改革速度之快令人驚異，同時也積累了一些矛盾。改革必然涉及對各個階層的利益調(diào)整，如果觸犯軍人利益集團或導致發(fā)展進一步失衡，改革難免出現(xiàn)波折甚至逆轉。這是緬甸頻頻出臺新的經(jīng)改措施之際，外界深為擔心的。