趙航

摘 要 通過對近十年來東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法文件的收集與整理，在此基礎(chǔ)上對東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法現(xiàn)狀進行分析，找出東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法存在的問題，針對發(fā)現(xiàn)的問題對東北地區(qū)衛(wèi)生立法發(fā)展走向提出建議，以期為全國性農(nóng)村衛(wèi)生立法建言獻策。

關(guān)鍵詞農(nóng)村衛(wèi)生衛(wèi)生立法現(xiàn)狀分析

中圖分類號：R197.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1533（2012）20-0025-04

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，要“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；堅持預防為主，以農(nóng)村為重點；加強農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！?004年12月31日中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》中指出：“堅持以農(nóng)村為重點的衛(wèi)生工作方針，積極穩(wěn)妥推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點和農(nóng)村醫(yī)療救助工作，實施農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力[1]?！笨梢?，農(nóng)村衛(wèi)生工作是我國衛(wèi)生工作的重點。如何最大限度的保障10億農(nóng)民的生命健康權(quán)，體現(xiàn)以農(nóng)村為重點的衛(wèi)生工作方針，是農(nóng)村衛(wèi)生立法需要認真面對和亟待解決的問題。筆者試圖通過對東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法狀況的分析，找出東北地區(qū)衛(wèi)生立法狀況存在的問題，針對已經(jīng)存在的問題提出關(guān)于立法走向的建議，以期對全國農(nóng)村衛(wèi)生立法工作的發(fā)展有所助益。

1新時期東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法的現(xiàn)狀

1.1農(nóng)村衛(wèi)生的立法情況

自2002年至今，東北地區(qū)關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作的地方法規(guī)、規(guī)章黑龍江省有8部，吉林省有10部，遼寧省有15部[2]。其中，黑龍江省主要從農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生工作要點、衛(wèi)生工作人員培訓、農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)預防和控制醫(yī)院感染工作等方面進行規(guī)制。吉林省主要從衛(wèi)生改革與發(fā)展、貫徹落實中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定、表彰農(nóng)村衛(wèi)生工作先進單位及個人、規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療市場和醫(yī)療行為等方面進行立法規(guī)制。遼寧省主要從農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓、農(nóng)村衛(wèi)生適宜技術(shù)推廣示范研究、農(nóng)村醫(yī)療救助等方面進行規(guī)制。由此可見，東北地區(qū)對農(nóng)村衛(wèi)生工作規(guī)制的重點主要在于農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓及表彰、醫(yī)療救助、落實上級文件、完善衛(wèi)生工作要點、預防與控制疾病、規(guī)范醫(yī)療市場和醫(yī)療行為。

1.2新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法情況

自2002年至今，關(guān)于東北地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱新農(nóng)合）方面的地方法規(guī)規(guī)章黑龍江省共8部，吉林省共23部，遼寧省共32部[2]。其中，黑龍江省對新農(nóng)合的規(guī)制主要體現(xiàn)在杜爾伯特蒙古自治縣的政府規(guī)章，共7部，主要涉及新農(nóng)合保險報銷等方面問題的規(guī)制。2011年3月28日實施的《哈爾濱市新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法》，主要是對新農(nóng)合總體運行進行規(guī)范。吉林省主要以政府通知、政府意見等規(guī)章的形式進行規(guī)制，內(nèi)容涉及新農(nóng)合醫(yī)療管理、新農(nóng)合補償方案、完善新農(nóng)合制度等方面。遼寧省主要從新農(nóng)合試點運行等方面進行規(guī)制?？梢姡邶埥∫?guī)定的關(guān)于新農(nóng)合的問題較為具體、有針對性，但相應規(guī)范數(shù)量制定較少；吉林省規(guī)定的較為全面，但相對較為籠統(tǒng)；遼寧省規(guī)定的數(shù)量較多，針對性不明顯。

1.3鄉(xiāng)村醫(yī)生管理的立法情況

自2002年至今，關(guān)于東北地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生方面的地方法規(guī)規(guī)章黑龍江省共5部，吉林省無該方面的規(guī)范，遼寧省共12部[2]。其中，黑龍江省主要從鄉(xiāng)村醫(yī)生考核辦法、優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生評選表彰等方面進行規(guī)制，遼寧省主要從加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設(shè)實施、鄉(xiāng)村醫(yī)生考核辦法、表彰優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生等方面進行規(guī)制?？梢?，立法實踐重視鼓勵鄉(xiāng)村醫(yī)生并且在管理鄉(xiāng)村醫(yī)生的基礎(chǔ)上，努力提高鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍的整體素質(zhì)。吉林省并無對鄉(xiāng)村醫(yī)生方面的地方性法規(guī)規(guī)章，屬于立法上的缺口，需要完善。鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍是保障農(nóng)村衛(wèi)生工作落實的關(guān)鍵所在。

東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法總體來看較為完善與系統(tǒng)，但仍然存在農(nóng)村缺少基本醫(yī)療保障、缺少基本醫(yī)療費用、大量存在因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象。應當進一步從立法技術(shù)及立法范圍的角度進一步完善我國東北地區(qū)的農(nóng)村衛(wèi)生法規(guī)。下文將依據(jù)上述分析，找出現(xiàn)階段東北地區(qū)衛(wèi)生立法存在的問題。

2當前東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法存在的問題

2.1理論立法與實際需要的契合度有待進一步提高

通過走訪調(diào)研吉林省周邊地區(qū)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生狀況仍然不容樂觀，如鄉(xiāng)村醫(yī)生的業(yè)務(wù)水平較低，取得助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師的鄉(xiāng)村醫(yī)師僅占總數(shù)的15.9%，難以滿足農(nóng)民的就醫(yī)需要；村級醫(yī)療機構(gòu)規(guī)模小，設(shè)備簡陋，藥品種類少，并存在亂收費現(xiàn)象，農(nóng)民對新農(nóng)合認識程度仍有待提高等現(xiàn)象在實際中大量存在。吉林省關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生工作的立法以及新農(nóng)合的規(guī)范中沒有發(fā)現(xiàn)針對實際問題的相應解決方法，只是籠統(tǒng)的規(guī)定了下級地方政府需要貫徹落實的工作要點等。此外，對于改善醫(yī)療環(huán)境的規(guī)定，只有黑龍江省出臺了關(guān)于《投資農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)工作的通知》?？梢?，立法實踐中存在著理論立法與實際需要契合程度較低的現(xiàn)象。

2.2規(guī)范性語言多于描述性語言，增加具體操作層面上的難度

縱觀東北地區(qū)各級立法的整體效果，其中多以《通知》、《意見》等文件形式進行操作性指導。從理論層面上分析似乎并無不當，但《通知》、《意見》等規(guī)范性文件面向的是廣大農(nóng)村地區(qū)，該類地區(qū)經(jīng)濟相對落后、人員文化水平不高，太過規(guī)范的語言對貫徹落實工作勢必是一種阻礙。容易造成上級指導性意見無法貫徹落實的情況發(fā)生。因此，規(guī)范性語言過多容易造成政策文件貫徹落實有困難的現(xiàn)象。

2.3立法機構(gòu)的位階較低，沒有突顯地方對農(nóng)村衛(wèi)生工作的重視程度

筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段東北地區(qū)關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生立法文件的形式主要以地方政府的規(guī)章為主，很少涉及地方法規(guī)層面的規(guī)范文件。盡管政府規(guī)章可以更加高效的解決農(nóng)村衛(wèi)生工作中存在的問題，從而有效保障農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與完善，但政府規(guī)章更多的體現(xiàn)在完成上級部門交辦的任務(wù)，并不能有效反映各地對于農(nóng)村衛(wèi)生工作的實際需求。而且在效力上，政府規(guī)章也不及地方人大常委會制定的地方法規(guī)。地方法規(guī)的出臺更能反映政府對農(nóng)村衛(wèi)生工作的重視程度，體現(xiàn)地方對農(nóng)村問題保障的自覺性，從而更有利于保障農(nóng)村居民的健康權(quán)益。

3.5明確農(nóng)村立法工作的主要管理主體

地方法規(guī)的制定主體是各地方人大及人大常委會。地方規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、國務(wù)院批準的較大的市人民政府。上文中提到的現(xiàn)階段農(nóng)村衛(wèi)生立法規(guī)范高位階法律規(guī)范較少的現(xiàn)象，表明各地方對農(nóng)村衛(wèi)生工作的重視程度較低。但并不是說筆者同意將地方人大及常委會作為農(nóng)村衛(wèi)生立法工作的主要管理主體。雖然立法的位階越高，越能體現(xiàn)該問題在實踐中是被重視且較為重要的問題，但是，筆者更同意農(nóng)村立法工作的主要管理主體應為具有立法權(quán)限的地方政府的觀念，原因有三：①行政手段具有高效性的特點，政府能在短時間內(nèi)滿足實際需要，做到正義不遲到。②行政本身蘊含管理之義，將農(nóng)村衛(wèi)生立法工作的管理主體確立為政府，彰顯了政府的管理職能。而且，交由具有立法權(quán)限的地方政府，亦可見地方對農(nóng)村衛(wèi)生工作的重視程度。③在《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中明確了各級政府在農(nóng)村衛(wèi)生工作中應擔負的職責，強調(diào)地方各級政府要把農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，抓緊制定具體措施，把加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的各項任務(wù)落到實處，使政府在農(nóng)村衛(wèi)生工作中發(fā)揮關(guān)鍵性作用[6]。因此，地方衛(wèi)生立法中應當將政府在衛(wèi)生立法中的角色落實下去，形成規(guī)范性文字，使具有立法權(quán)限的地方政府在農(nóng)村衛(wèi)生管理中合法化。

4結(jié)語

綜上所述，本文首先對近十年來東北地區(qū)衛(wèi)生立法狀況進行了簡要介紹，其次，依據(jù)立法現(xiàn)狀總結(jié)出立法中存在的問題，如理論立法與實際需要的契合度有待進一步提高、規(guī)范性語言過多、立法機構(gòu)位階需要提高、法律調(diào)整范圍應擴大、增加原則性規(guī)范等問題。最后，針對現(xiàn)已存在的問題，筆者提出對立法走向的建議，如引入《合同法解釋（二）》中的管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的概念，提出應當管理與約束相適宜，不能一味的只管理不約束，也不能一味的只約束不管理；依據(jù)地方具有的自身特點進行立法完善，找出立法相應的理論支點，使規(guī)范文字更有說服力；采用實證調(diào)研的方法開展立法工作，明確農(nóng)村立法工作的主要管理主體仍然是政府等方面的內(nèi)容。上述問題和建議無不說明加快衛(wèi)生立法工作的必要性[7]。本文通過對東北地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生立法現(xiàn)狀的分析，找出存在的問題，針對現(xiàn)有問題提出筆者的個人建議，為推動我國農(nóng)村衛(wèi)生立法事業(yè)發(fā)展盡一份綿薄之力。

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（收稿日期：2012-08-10）