文/王玄瑋

揭秘香港廉政公署

HongKon‘s trump:ICAC

文/王玄瑋

由于職業(yè)的原因，筆者對香港廉署有著較長時期的關(guān)注并曾于2007年、2009年兩次造訪廉署，對這個機構(gòu)的運作狀況進行了近距離的觀察。

一場靜默的革命

上個世紀60年代，香港的經(jīng)濟開始起飛，人口也急劇增長。但與此同時，貪污風(fēng)氣也開始盛行，遍及幾乎所有的公共服務(wù)領(lǐng)域。例如，救護人員索取“茶錢”后才送病人上醫(yī)院，消防人員開水喉救火之前要收“開喉費”，考駕駛執(zhí)照要給考牌官遞上“紅包”，連醫(yī)院里的“亞嬸”（護工）也只有在收取“打賞錢”后才給病人派發(fā)開水。廣大市民對貪污現(xiàn)象雖然厭惡但又無可奈何，靠行賄來換取自己本應(yīng)享受的公共服務(wù)已經(jīng)成為社會潛規(guī)則。

在政府部門中，警務(wù)人員的貪污現(xiàn)象尤其嚴重。不少香港影視作品中都反映了那一時期的社會現(xiàn)實，如1975年拍攝的《廉政風(fēng)暴》，90年代劉德華主演的《五億探長雷洛傳》，等等。最近的一部是2009年出品的《金錢帝國》，香港著名導(dǎo)演王晶執(zhí)導(dǎo)，梁家輝、黃秋生、陳奕迅主演。從這部電影的英文名字“I Corrupt All Cops”（“我賄賂了所有警察”）中可以想見，香港警界當(dāng)時的貪賄現(xiàn)象有多么嚴重。雖然當(dāng)時香港也沿襲英國模式在警隊內(nèi)設(shè)立“反貪污部”（the Anti-Corruption Branch），但這種自我監(jiān)督的反貪污模式根本難以扭轉(zhuǎn)警界的貪腐之風(fēng)。

1973年，即將退休的香港警察總警司葛柏（Peter Godber）被發(fā)現(xiàn)擁有與其官職收入不相稱的巨額財產(chǎn)。在警方調(diào)查期間，葛柏憑借一張警務(wù)人員機場禁區(qū)通行證繞過出境檢查，潛逃回英國老家。消息見報后，香港積蓄已久的民怨爆發(fā)，市民在港島維多利亞公園集會抗議，大學(xué)生手持橫幅上街游行，“反貪污、捉葛柏”的喊聲響徹維港上空。為了平息民憤，港督麥理浩爵士（Murray MacLehose）委任高級副按察司（英文稱Senior Puisne Judge，香港當(dāng)時的法官職位之一）百里渠（Alastair Blair-kerr）成立調(diào)查委員會，徹查葛柏逃脫的原因并檢討當(dāng)時的反貪工作。百里渠在隨后的報告中建議成立一個脫離警方的獨立反貪機構(gòu)，此建議獲港英政府接納。1974年2月15日，“總督特派廉政專員公署”（回歸后改稱“廉政公署”）宣告誕生，政府承諾市民要開創(chuàng)一個廉政時代。廉署成立后，經(jīng)過將近一年的艱苦努力，終于將葛柏引渡回香港受審。最終，葛柏被裁定賄賂罪名成立，入獄四年。

葛柏案是廉署辦理的第一宗案件。此后，廉署反貪鋒芒銳不可當(dāng)，接連辦理了多起警隊內(nèi)部的集體貪污大案。1977年10月，廉署在一次午夜突擊行動中拘捕了九龍三個分區(qū)的100多名警務(wù)人員，引發(fā)了“警廉大沖突”。2000余名警務(wù)人員上街游行要求削減廉署權(quán)力，否則將停止執(zhí)法工作。部分警員更是沖擊廉署總部，打傷廉署職員多人，警隊出現(xiàn)嘩變跡象，直接危及香港法紀及社會秩序。在政府緊急會議上，也有部分官員認為應(yīng)該解散廉政公署。面對前所未有的危機，港督麥理浩一方面頒布“局部特赦令”對部分歷史貪污罪行予以赦免，另一方面召開立法局緊急會議，在一天之內(nèi)“三讀”通過了《警隊（修正）條例》，授權(quán)警務(wù)處長對任何不服從命令的警務(wù)人員立即開除，不得上訴。就這樣，政府向全社會表明了捍衛(wèi)廉政公署制度的決心，“警廉沖突”逐步平息。在生死存亡的緊要關(guān)頭，廉政公署制度得以保存。

經(jīng)過這一系列事件，廉署贏得了普遍的贊譽和尊重，市民對香港法治重拾信心。由此，香港社會掀起了一場“靜默的革命”，市民對貪污的態(tài)度從無奈接受轉(zhuǎn)變?yōu)楣_唾棄，進而積極舉報，打擊貪污。今天，香港已經(jīng)成為世界上最廉潔的地區(qū)之一。在“透明國際”發(fā)布的2009年全球清廉指數(shù)排行榜上，香港在180多個國家和地區(qū)中排名第12位。公正、廉潔和秩序，已經(jīng)深深融入香港社會的血脈，成為了香港人核心價值的一部分。

“香港勝在有ICAC”！到過香港的人，可能還記得這句香港人家喻戶曉的廣告語。從成立至今36年來，香港廉政公署締造了世界反貪史上的一段傳奇，成功地將香港從一個曾經(jīng)貪賄橫行的世界改造為今天的“廉潔之都”。它成功的奧妙究竟何在？

“三管齊下”反貪污

自建立之初，廉署就確立了執(zhí)法、預(yù)防和教育“三管齊下”的反貪策略──法律打擊腐敗、預(yù)防控制腐敗、教育絕緣腐敗。通過嚴格執(zhí)法使人不敢貪污，通過完善制度使人不能貪污，通過宣傳教育使人不想貪污。循著這樣的思路，廉政公署設(shè)立了三個專責(zé)部門，即執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處。執(zhí)行處負責(zé)接受舉報、調(diào)查貪污；防止貪污處負責(zé)審查政府部門及公共機構(gòu)的工作常規(guī)及程序，提出防貪建議，此外也應(yīng)私營機構(gòu)的要求開展免費防貪咨詢；社區(qū)關(guān)系處負責(zé)教育市民認識貪污的危害，爭取市民對肅貪工作的支持。廉署前任副專員郭文緯曾經(jīng)這樣比喻：“執(zhí)行處是打擊貪污的拳頭，其他兩個處是堵住貪污的手掌”。截至2009年12月，廉署工作人員共計1268人（文中數(shù)據(jù)均來自《香港特別行政區(qū)廉政公署2009年年報》）。

──執(zhí)行處。執(zhí)行處是廉署最大的部門，有職員941人，占總?cè)藬?shù)的74%。因為部門太大，所以執(zhí)行處同時設(shè)兩名處長，分別負責(zé)對政府部門和私營機構(gòu)貪污的調(diào)查，廉署副專員兼任執(zhí)行處首長。凡是有關(guān)違犯《防止賄賂條例》、《廉政公署條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》的舉報，都由執(zhí)行處進行調(diào)查。2009年，執(zhí)行處共接獲貪污舉報3450宗，選舉投訴221宗。全年完成調(diào)查3178宗，提出檢控342人。被檢控人員中，政府部門和公營機構(gòu)人員31人，私營機構(gòu)人員及市民311人。

──防止貪污處。這個處是廉署最小的部門，只有51人，占4%。防止貪污處的職責(zé)，是減少政府部門和公共機構(gòu)運作上的貪污風(fēng)險。2009年，防止貪污處共完成80項審查研究，范圍包括采購、公共工程、外判服務(wù)、執(zhí)法、資助計劃、規(guī)管制度（如發(fā)放牌照）等；在政府部門和公共機構(gòu)草擬法規(guī)、制定政策初期，向它們提出防貪建議529次。另外，還應(yīng)私營機構(gòu)的請求，377次向它們提出防貪建議。

──社區(qū)關(guān)系處。共159人，占總?cè)藬?shù)的13%。2009年，社區(qū)關(guān)系處與電視臺合作拍攝了電視連續(xù)劇《廉政行動2009》，每集平均有137萬人觀看，該劇曾于2009年12月在中央電視臺播放。年內(nèi)，該處為23347名政府人員提供誠信培訓(xùn)，為6400余名公共機構(gòu)管理人員舉辦168個防貪研討會，為各行各業(yè)36597名員工安排了776次防貪培訓(xùn)講座。社區(qū)關(guān)系處設(shè)有專門負責(zé)與內(nèi)地聯(lián)絡(luò)的“香港內(nèi)地聯(lián)絡(luò)組”，該組年內(nèi)為大約5200名諸如筆者這樣的內(nèi)地訪客安排了149次講座，介紹廉署的反貪經(jīng)驗。

除上述三個專責(zé)部門之外，廉署還設(shè)有一個行政總部，117人，占總?cè)藬?shù)的9%。行政總部人員雖然不多，但任務(wù)不輕，負責(zé)人事管理、財務(wù)管理、物料裝備、辦公室策劃，同時還負責(zé)廉署的訓(xùn)練工作、后勤總務(wù)、職員福利和職業(yè)安全健康事宜。2009年4月，廉署新設(shè)了一個廉政建設(shè)研究中心，專門從事反貪理論研究和實證調(diào)查分析，這個中心也隸屬于行政總部。

高效運轉(zhuǎn)的奧秘

通過觀察了解，我感覺廉署的工作相當(dāng)富于效率，是一個高效運轉(zhuǎn)的機構(gòu)。如行政總部，這個部門承擔(dān)著全署的后勤保障和綜合支援，工作范疇相當(dāng)于內(nèi)地檢察機關(guān)辦公室、政治部、財務(wù)裝備局、研究室的職能之和，但人員占總?cè)藬?shù)的比例卻很小。又如業(yè)務(wù)工作，在官方網(wǎng)站主頁上，我們可以看到廉署向全社會做出的服務(wù)承諾：“四十八小時內(nèi)對貪污舉報做出回應(yīng)；兩個工作天內(nèi)對非貪污舉報做出回應(yīng)；兩個工作天內(nèi)對要求提供防貪意見的人士做出回應(yīng)；兩個工作天內(nèi)對要求提供倡廉教育或資料的人士做出回應(yīng)”。如果超出承諾期限，市民可以向“廉政公署事宜投訴委員會”投訴。這個委員會獨立運作，成員由香港特區(qū)行政長官從立法會議員和社會賢達人士中委任。對每一件投訴，這個委員會都會以書面形式回復(fù)投訴人。

為什么廉署的運轉(zhuǎn)可以如此高效？首先要看到的一點是：廉署的綜合保障工作內(nèi)容并沒有內(nèi)地檢察機關(guān)那么大。后勤方面，廉署人員不著制式服裝，沒有福利分房，不養(yǎng)龐大的車隊。除了少量工作用車，全署只有專員、副專員二人配發(fā)公車，其余人員都駕私家車。文秘方面，廉署的會議不像內(nèi)地那樣多，公署成立36年來沒有開過一次全署人員大會，即便新專員上任也不開大會；文字工作的任務(wù)也不重，不需要準備大量的各類“執(zhí)法檢查”或“專項活動”匯報材料。人事方面，廉署人員的晉升由上司視工作表現(xiàn)決定，無需“民主推薦”，也不進行“干部考察”；工資標準按立法會通過的“薪級表”確定，什么職務(wù)拿多少薪水，清清楚楚，基本上沒有什么爭議。正是因為這樣，廉署才可以把絕大多數(shù)人力投入到業(yè)務(wù)工作上，行政總部才能夠以不到一成的人力為超過九成的人員提供支援保障。

除了工作內(nèi)容上的客觀差異，廉署的高效還有深層次的管理體制上的原因。一方面，廉署工作人員“能進能出”。他們不是“國家干部”，端的不是鐵飯碗，他們的身份就是政府雇員。如果工作不稱職，不但可以被降職，還可以被解雇。相對于其他政府部門，廉署對職員的解雇權(quán)要大得多。根據(jù)《廉政公署條例》第8條的規(guī)定，如果廉政專員對任何職員的操守產(chǎn)生懷疑，他有權(quán)隨時將其解雇，而且無需說明理由。自成立以來，專員行使這一職權(quán)解雇的廉署職員不下百余人。1993年，時任廉政專員的施百偉（Bertrand de Speville）曾經(jīng)將執(zhí)行處副處長徐家杰解雇，這是在廉署丟掉飯碗的最高級別官員。

另一方面，廉署在用人上唯才是舉。人員晉升的關(guān)鍵因素是才干和實績，年齡和資歷放在次要考慮的位置。以執(zhí)行處為例，下設(shè)四個調(diào)查科，分為16個大組，大組之下分設(shè)若干小組。調(diào)查科的領(lǐng)導(dǎo)叫助理處長，大組的領(lǐng)導(dǎo)叫首席調(diào)查主任，小組的領(lǐng)導(dǎo)是總調(diào)查主任。如果工作出色，年輕人30多歲就可以干到總調(diào)查主任（月薪69275港元至86515港元）；如果表現(xiàn)平平，可能多年原地踏步，50多歲還是普通的調(diào)查主任（月薪31280港元至49480港元）。表現(xiàn)欠佳的，還可以降職。職務(wù)越高，則薪水越高，別人眼紅也沒用。因此，無需開會強調(diào)，無需思想教育，絕大多數(shù)職員（包括資深職員）工作都十分努力，能夠做到愛崗敬業(yè)。而負有考評員工職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員（總調(diào)查主任以上），對下屬的評價必須做到公允持正，不得濫用職權(quán)。如果考評下屬過程中被證實徇私舞弊、嫉賢妒能，這將被視為危害廉署的整體利益，當(dāng)事領(lǐng)導(dǎo)可能會面臨被解雇的風(fēng)險，失去所有的一切。這樣的機制，基本上可以保證工作努力的職員獲得他應(yīng)該獲得的待遇和榮譽。所以，人人不用揚鞭自奮蹄。

與內(nèi)地反貪的差異

香港廉署的職責(zé)與內(nèi)地相比，有相似的地方，但也有不少區(qū)別。據(jù)筆者觀察，主要的差異有以下幾處：

其一，貪污的含義不同。香港所說的“貪污”，實際上指的是賄賂，“貪污”一詞是習(xí)慣用法，約定俗成。其實香港法律使用的術(shù)語也是“賄賂”，如《香港法例》第201章的名稱就是《防止賄賂條例》。而內(nèi)地所指的“貪污”，即侵吞公款或公物的行為，在香港屬于盜竊，由警察機構(gòu)負責(zé)調(diào)查。

其二，管轄的范圍不同。香港廉署與內(nèi)地反貪局最大的區(qū)別在于，不但負責(zé)調(diào)查政府機構(gòu)的賄賂行為，同時也負責(zé)調(diào)查私營機構(gòu)的賄賂行為。執(zhí)行處設(shè)兩名處長，他們的職務(wù)稱謂分別是“執(zhí)行處處長（政府部門）”、“執(zhí)行處處長（私營機構(gòu)）”，分工一目了然。為什么會是這樣？廉署防止貪污處處長陳志新曾經(jīng)這樣解釋：“香港是一個統(tǒng)一的社會，對待廉潔不應(yīng)有雙重標準。你不能說，有廉潔的公務(wù)員，卻有習(xí)慣于賄賂的商人，這兩者相遇，會發(fā)生什么事呢？社會的標準應(yīng)該是單一的，每個人都應(yīng)該廉潔”。

另外，廉署還負責(zé)調(diào)查涉及香港法例第554章《選舉（舞弊及非法行為）條例》的罪行，這在內(nèi)地屬于檢察機關(guān)反瀆職侵權(quán)部門管轄。

其三，賄賂的構(gòu)成不同。香港特區(qū)法律禁止公務(wù)員未經(jīng)許可接受利益，即便沒有受賄的動機，即便接受的利益與公務(wù)無關(guān)，仍可能構(gòu)成貪污。允許接受的利益，其范圍和標準在《接受利益（行政長官許可）公告》中有詳細規(guī)定。例如，公務(wù)員可以在特別場合（如生日），從私交友好處接受價值不超過1500元的禮物，而且利益提供者不能是接受人的下屬；如果是借款，公務(wù)員從私交友好處每人每次借款不準超過3000元，從其他人士處借款不準超過1500元，而且提供人不能是下屬，并且必須30日內(nèi)還清。否則，都將觸犯《防止賄賂條例》，構(gòu)成刑事罪行。

其四，利益的范圍廣泛。包括禮物、借貸、報酬、傭金、職位、契約、任何服務(wù)或優(yōu)待、執(zhí)行或不執(zhí)行職責(zé)，都屬于禁止接受的“利益”。唯一的例外是現(xiàn)場款待，只要是當(dāng)場招待的食物或飲品，不論價值多高都不包括在法律禁止之列。

其五，沒有立案標準的限制。理論上貪污1元都會受到追究，廉署將其稱之為“零容忍”的肅貪理念。曾經(jīng)有一位內(nèi)地到香港定居的女士，在香港法院打官司，勝訴了。后來她買了一個果籃送給法官，結(jié)果反而受到追究。電影《2046》拍攝的時候，有一個娛樂記者為了進入拍攝現(xiàn)場拍照，塞給門衛(wèi)300港幣，結(jié)果被判入獄3個月。據(jù)說最“微不足道”的案子，是一名下班探員看到有警員接受小販賄賂價值10元的手表，當(dāng)即將其拘捕。

香港廉署的工作還有一個特點是親身舉報和實名舉報的比例很高，在全部舉報中占70%以上。很顯然，市民對廉署的工作有著莫大的信任和支持。正因為如此，上一任廉政專員羅范椒芬女士為那句家喻戶曉的標語增加了兩個字，改為：“香港勝在有你和ICAC”（Hong Kong our advantage is you and the ICAC）。有人形容說，每個人心中都有一座廉政公署，這才是香港社會最讓人心動的地方。

人性化的執(zhí)法水平

電影《金錢帝國》中對廉署成立之初時的辦案景象是這樣描繪的：審訊室冷氣開到最大，桌上一盞刺眼的臺燈，然后是漫長的訊問。時至今日，這樣的場景已經(jīng)不可能再出現(xiàn)了，廉署執(zhí)法的人性化水平已經(jīng)達到了相當(dāng)高的標準。

我多次參觀過廉署的審訊室，曾向香港同行詳細了解過各種設(shè)施的用途。審訊室中最醒目的，當(dāng)屬那張三角形的桌子，這種形狀的桌子在內(nèi)地并不常見。據(jù)介紹，這種形狀是由英國心理學(xué)專家設(shè)計的，他們認為方形的桌子對抗性太強，圓形的又太過融合，二者都不適合調(diào)查詢問的用途，只有這種三角形最合適。房間的一端，墻上裝有兩個攝像頭，一個拍攝室內(nèi)全貌，一個拍攝計時和溫度計讀數(shù)。房間另一端設(shè)有一面“廣角鏡”，確?？梢耘臄z到每一個角落，避免疑犯以“背后有人恐嚇”等借口翻供。溫度計用來記錄室內(nèi)溫度，確保室內(nèi)保持常溫，避免疑犯抱怨室溫過低或過高，影響證供的可信度。審訊室設(shè)有三部錄像機，訊問開始就同時啟動，同步生成三本錄像帶。訊問結(jié)束后，一本作為原版錄像帶當(dāng)場封存，封條上須有辦案人員、疑犯雙方簽名；一本由辦案人員使用，日后提交法庭作為呈堂證供；另一本交給疑犯自行保留。如果雙方對錄像內(nèi)容有爭議，或提交法庭的錄像帶出現(xiàn)故障，即啟用封存的那一本。

訊問期間，如果疑犯覺得疲倦或者身體不適，可以要求休息或者見醫(yī)生。廉署大樓一共有17間羈押房供疑犯休息，室內(nèi)被褥潔凈，光線明亮。其中有6間是專供較長期羈押人士使用的“豪華房”，配有獨立衛(wèi)生間和遙控電視。疑犯每日伙食標準為70港元，節(jié)日則提高到110港元，飲食包括面包、水果、鮮奶、盒飯，還有咖啡供應(yīng)。羈押在此，除了喪失人身自由，其他方面難以挑剔。這樣的羈押標準，簡直好得似乎過于“奢侈”了。

除了執(zhí)法文明，廉署的服務(wù)意識也相當(dāng)?shù)轿弧?009年，廉署專門負責(zé)內(nèi)部監(jiān)察的執(zhí)行處L組一共受理了38宗非刑事投訴，內(nèi)容包括廉署職員行為不檢、舉止粗魯、疏忽職守、未徹底進行調(diào)查、未向舉報人透露調(diào)查詳情、未書面回復(fù)舉報人、未解釋中止調(diào)查的原因、拒絕提供廉署人員的姓名等等，甚至還包括一宗拒絕借用廉署大樓洗手間的投訴。對于上述所有投訴，廉署均一一進行了調(diào)查，經(jīng)“廉政公署事宜投訴委員會”審核，認為其中兩宗投訴有事實依據(jù)，13宗無事實依據(jù)，其余的仍在調(diào)查過程中。對于那宗拒絕借用洗手間的投訴，投訴委員會認為廉署職員指示投訴人使用附近加油站的洗手間而非廉署大樓洗手間的行為不當(dāng)，當(dāng)事人因而被上司勸誡。

在廉署的官方網(wǎng)頁上，我見到了一個名為“公署電話冊”的鏈接，點入一看，里面公布有總調(diào)查主任以上所有高級官員的姓名、部門、職位、分管工作和電話號碼，整整4頁文檔。其中排在第一位的，就是現(xiàn)任廉政專員湯顯明先生。我現(xiàn)在仍然記得，他的電話號碼是2826-3111。不要以為這可能是“專員秘書”的電話，因為接下來就能看到專員私人助理鐘慧芬女士、行政總部主管黃卓惠娟女士等人的號碼。這個電話冊每月更新一次，首頁還注明了下次更新的具體日期，確保市民能夠聯(lián)系到即時在任的“領(lǐng)導(dǎo)干部”。從這些細節(jié)上，我深深感受到了廉署提供的公共服務(wù)的高水準。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com