沈晨舟

今年5月，浙江省將新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)定為4600 元（2010年不變價(jià)），是國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300 元（2010年不變價(jià)）的兩倍。據(jù)此估算全省將有約350萬(wàn)人重新變?yōu)椤柏毨丝凇?，占全省農(nóng)村戶籍人口的10.9%。經(jīng)過幾年扶貧開發(fā)和低收入人群的自身努力，浙江扶貧工作取得顯著成績(jī)。浙江省統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2011年63.4%的低收入農(nóng)戶家庭人均純收入超過4000 元，所有縣的農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)全部提高到2500 元以上。但是，貧困是個(gè)發(fā)展的概念，國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)是絕對(duì)貧困的保障線。

就金融服務(wù)需求而言，理想的信貸扶貧模式是建立政府引導(dǎo)、多方參與、運(yùn)作規(guī)范的資金組織。通過政府貼息、委托管理、引入外部監(jiān)管、提升服務(wù)效率、延伸服務(wù)鏈條等方式，為普通貧困農(nóng)戶提供完善的信貸資金支持。

2010年以來(lái)，浙江衢州積極探索了扶貧互助組織、農(nóng)村專業(yè)化合作組織、新型擔(dān)保組織以及多種新型信貸方式，并取得了明顯成效。為進(jìn)一步完善農(nóng)村金融服務(wù)，加大金融對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度，上述新型信貸方式在支持農(nóng)戶脫貧、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面起到了較好的作用。

一、扶貧各有特色

1.江山縣的“三級(jí)擔(dān)保扶貧信貸模式”

2010年6月江山縣為解決貧困農(nóng)戶借款擔(dān)保難問題，扶持創(chuàng)建了“三級(jí)擔(dān)保支農(nóng)信貸模式”，即“農(nóng)戶五戶聯(lián)保+ 貧困村誠(chéng)信自律者聯(lián)誼會(huì)擔(dān)保+ 扶貧信貸擔(dān)保自愿者組織擔(dān)?！?。較好地解決了貧困農(nóng)民脫貧致富中的借款擔(dān)保難問題?？h政府還配套出臺(tái)了兩項(xiàng)措施，一是對(duì)“三級(jí)擔(dān)?！蹦Ｊ降馁J款予以全額利息補(bǔ)貼；二是積極引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶辦理產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和人身傷害保險(xiǎn)。雙管齊下，保障了信貸資金的安全，推進(jìn)了扶貧信貸觸角的深入延伸。

2.遂昌縣的新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織

一種是扶貧互助社，在縣民政局登記注冊(cè)，由縣扶貧辦公室管理，資金來(lái)源主要是省扶貧資金150 萬(wàn)元和不超過扶貧資金75%的村民互助金，互助金“不出村，不吸儲(chǔ)”，每股500 元，最多入4 股，不計(jì)息?；ブ缟鐔T使用資金實(shí)行互保聯(lián)保，最高可獲5000 元貸款，最長(zhǎng)期限1年，隨貸隨還。另一種是農(nóng)民專業(yè)合作社，由同一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者組成，并以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供產(chǎn)、供、銷一條龍的技術(shù)及信息和資金幫助等服務(wù)。以蘑菇養(yǎng)殖產(chǎn)、供、銷一體化的北里峽經(jīng)濟(jì)合作社的資金組成為例，社員入股最低500 元，社員聯(lián)?；ケ?，借用資金額度從5 萬(wàn)元～50 萬(wàn)元不等，期限最長(zhǎng)1年，資金使用費(fèi)率8‰～17‰。實(shí)際運(yùn)作過程中，資金周轉(zhuǎn)率達(dá)到150% /年，利潤(rùn)率達(dá)到了8%，合作社取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。

3.“孟加拉格拉珉銀行模式”的本土化嘗試

衢北扶貧經(jīng)濟(jì)合作社(以下簡(jiǎn)稱“扶貧社”)借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式，以5 戶貧困戶(主要是婦女)加入扶貧社，自愿組成資金互助小組，再由6～8個(gè)小組組成一個(gè)“中心”，實(shí)行自我管理，并自行選擇適宜的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收活動(dòng)。成員可以得到小額度、分階段的持續(xù)貸款，直至脫貧。小組成員互相監(jiān)督，并負(fù)有連帶清償責(zé)任。“中心”成員定期定點(diǎn)放款、收款。截至2011年底，已累計(jì)發(fā)放小額貸款1.31億元，累計(jì)支持農(nóng)戶兩萬(wàn)多戶，其中婦女受扶持率達(dá)到80%。受支持戶中的40%以上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧，20%以上實(shí)現(xiàn)了致富。2007年受“窮人銀行家”尤努斯啟發(fā)，兩位美國(guó)人魏可欣和孟康妮，在中國(guó)創(chuàng)辦了小額信貸機(jī)構(gòu)“我開網(wǎng)”，采用的方法與尤努斯略有不同——把互聯(lián)網(wǎng)的社交網(wǎng)絡(luò)，引入小額貸款模式并加以創(chuàng)新。浙江衢州農(nóng)民也在介入探索，網(wǎng)絡(luò)的具體運(yùn)營(yíng)模式是：地區(qū)合作機(jī)構(gòu)(浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會(huì)) 對(duì)當(dāng)?shù)匦枰J款的貧困農(nóng)牧民進(jìn)行評(píng)估，并篩選貸款申請(qǐng)者，在網(wǎng)站上公布的信息，由資助人選擇申請(qǐng)者，并捐獻(xiàn)無(wú)抵押貸款。雖然是捐獻(xiàn)，但是給農(nóng)民的小額貸款并非免費(fèi)贈(zèng)送。貸款每個(gè)月分期償還，一年左右還清。一筆貸款收回后，則進(jìn)入下個(gè)貸款程序，幫助下一個(gè)需求者。

二、三種模式的瑕瑜

扶貧模式的對(duì)比分析：

1.從扶貧模式設(shè)計(jì)的切入角度和操作重點(diǎn)來(lái)看

“三級(jí)擔(dān)保”模式解決了貸款擔(dān)保問題，其他幾種模式引入了新的資金來(lái)源，提供了更為寬松的貸款條件，但同時(shí)引發(fā)了新的風(fēng)險(xiǎn)和問題。貸款審批管理必須受到正規(guī)金融機(jī)構(gòu)政策限制；“三級(jí)擔(dān)保”模式的優(yōu)勢(shì)在于，不增加信貸業(yè)務(wù)中間的經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，以政府主導(dǎo)的方式增強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的擔(dān)保能力，最終仍通過正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)來(lái)提供信貸資金，由此產(chǎn)生的副作用最小。其他幾種模式，例如貧困村誠(chéng)信自律者聯(lián)誼會(huì)擔(dān)保、扶貧信貸擔(dān)保自愿者組織擔(dān)保都產(chǎn)生了新的經(jīng)濟(jì)組織，其監(jiān)督管理等配套服務(wù)都需要進(jìn)一步完善，并獲得上級(jí)部門報(bào)批。

2.從扶貧模式運(yùn)作的覆蓋范圍和效果來(lái)看

“三級(jí)擔(dān)保”模式和“扶貧社”模式的服務(wù)對(duì)象較為廣泛，支持效果較好；“互助社”和“合作社”服務(wù)對(duì)象相對(duì)固定，限制較多。遂昌縣的互助社、合作社最嚴(yán)格，只能對(duì)社員成員發(fā)放貸款；其次是扶貧社以貧困戶為對(duì)象，致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展最低層次的群體的脫貧；江山縣的“三級(jí)擔(dān)?！蹦Ｊ?，受益農(nóng)戶范圍較廣。從實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，信貸扶貧實(shí)際效果最好的是“扶貧社”模式，切實(shí)幫助了貧困農(nóng)戶的脫貧致富；其次是“三級(jí)擔(dān)保”模式，幫助農(nóng)戶獲得了較多貸款，并且通過扶貧貼息政策免去了利息負(fù)擔(dān)。“互助社”和“合作社”都需要農(nóng)戶以一定的資金入股，與農(nóng)戶缺乏資金又急需資金的實(shí)際情況形成了沖突。

3.從扶貧信貸資金實(shí)際運(yùn)作的狀態(tài)來(lái)看

“三級(jí)擔(dān)?！蹦Ｊ劫Y金來(lái)源穩(wěn)定，但門檻管理相對(duì)嚴(yán)格；“互助社”和“扶貧社”模式手續(xù)簡(jiǎn)便，但提供的信貸能力較??；合作社手續(xù)簡(jiǎn)便、信貸額度較高，但成本高居不下。

4.從信貸扶貧模式的資金管理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看

“三級(jí)擔(dān)?！蹦Ｊ捷^為規(guī)范，其他幾種模式問題較多。由于“互助社”“合作社”的互助性和合作性，其經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范性最差，信貸資金管理經(jīng)驗(yàn)不足、軟硬件水平較低、風(fēng)險(xiǎn)最高。另外，由于“互助社”模式下政府扶貧資金是單向注入，不求“回報(bào)”，更增加了資金管理的道德風(fēng)險(xiǎn)?！胺鲐毶纭钡侥壳盀橹箾]有明確的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自身業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中存在的問題和隱患不能得到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾正，由于法律地位尚不明確，信貸資金發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在維權(quán)方面存在許多障礙。

三、若干建議

通過對(duì)三類信貸扶貧模式的分析，理想的信貸扶貧模式應(yīng)該具備政策性、廣泛性、安全性、實(shí)用性和可持續(xù)性的特征?；谌N的嘗試，對(duì)信貸扶貧模式的發(fā)展和完善特提出以下建議：

1.政府主導(dǎo)，相關(guān)方積極參與

以政府出資入股，或提供部分資金擔(dān)保等方式，作為啟動(dòng)資金，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)以一定比例的信貸資金作為主體資金，鼓勵(lì)和吸收各類社會(huì)資金以投資為目的，參與進(jìn)來(lái)作為補(bǔ)充，建立扶貧基金組織。與此同時(shí)，采用接受農(nóng)戶自愿入股、建立農(nóng)戶信用自律組織和信用擔(dān)保組織等方式，加強(qiáng)扶貧資金的互助性和合作性。在經(jīng)營(yíng)過程中，政府負(fù)責(zé)制定優(yōu)惠政策并引導(dǎo)落實(shí)，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)以其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范資金組織的信貸管理，社會(huì)投資者對(duì)組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。由入股農(nóng)戶和各類自律擔(dān)保組織，為貸款提供擔(dān)保保證。同時(shí)，明確扶貧資金組織的市場(chǎng)地位和法律地位。對(duì)口主管部門和監(jiān)管部門，完善監(jiān)督管理與政策指引。

2.政策扶持，資金委托

增強(qiáng)杠桿效應(yīng)，應(yīng)盡量避免國(guó)家扶貧資金以各種方式直接借貸給農(nóng)戶，充分發(fā)揮其杠桿作用和催化作用。規(guī)范業(yè)務(wù)管理，根據(jù)實(shí)際運(yùn)作的多種模式的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，建議扶貧資金組織管理采取行政與資金管理分開。避免扶貧資金組織自我管理方面存在的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，二是提高信貸資金管理的水平。

3.深化服務(wù)，配套信息支持

根據(jù)農(nóng)戶需求，提供分期還款、分期連續(xù)貸款等靈活多樣的貸款方式，幫助農(nóng)戶選擇合適的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，提供相應(yīng)的致富信息和技術(shù)支持。合理定價(jià)，保持可持續(xù)發(fā)展。扶貧資金組織的利率水平，應(yīng)該采取倒推方式：首先在金融機(jī)構(gòu)存款利率水平基礎(chǔ)之上適當(dāng)上浮，確定入股資金的投資回報(bào)率，而后預(yù)測(cè)其自身管理活動(dòng)費(fèi)用、金融機(jī)構(gòu)委托管理費(fèi)用以及必要的收益留存和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備，二者相加形成資金組織的盈利標(biāo)準(zhǔn)，最后再根據(jù)盈利需求和信貸規(guī)模來(lái)確定貸款的利率水平。

4.不失時(shí)機(jī)，建立公益性小額信貸機(jī)構(gòu)

如果用國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300 元/人均/年（2010年不變價(jià)）衡量，浙江已經(jīng)全部消除了貧困人口。不過，相對(duì)貧困在浙江依舊存在。同樣存在貧困農(nóng)戶居住分散；單筆貸款額度??；缺乏合格抵押品或公職人員擔(dān)保；成本高、風(fēng)險(xiǎn)大；一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿意為他們提供信貸服務(wù)等方面的共性。在浙江，即使是這幾年迅速發(fā)展的小額貸款公司，因其出于盈利考慮，也只是給一些大農(nóng)戶和中小企業(yè)提供信貸支持。目前，浙江小額貸款公司的平均單筆貸款額度超過100萬(wàn)元，顯然受貸主體并不是貧困農(nóng)戶。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，必須發(fā)展專門以貧困人口為服務(wù)對(duì)象的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)，為解決他們的借款難，開辟更多的融資渠道。