秦建國

(南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210046)

就業(yè)是“民生之本，安國之策”，而在當前和今后較長時期之內(nèi)，我國的就業(yè)形勢都將十分嚴峻。對此，政府應(yīng)在促進和擴大就業(yè)中承擔(dān)更重要的責(zé)任;在公平與效率、經(jīng)濟增長與就業(yè)當中做出優(yōu)先就業(yè)的戰(zhàn)略選擇;在勞動力市場上采取更加積極的就業(yè)政策，努力實現(xiàn)充分就業(yè)的目標。近年來，特別是隨著次債危機引發(fā)的金融危機全球爆發(fā)以來，我國各級政府全面推進積極的就業(yè)政策，就業(yè)資金投入不斷增加，就業(yè)政策涉及的廣度和深度不斷增加。

對此，國內(nèi)學(xué)者開展了嘗試性的就業(yè)政策效果評價研究。王延中[1]根據(jù)對北京、上海和蘇州三個試點城市及其他10余個城市實施積極勞動政策的調(diào)查及國際比較，初步評估了中國實施積極勞動政策尤其是針對國有企業(yè)下崗職工的創(chuàng)業(yè)扶持政策的成效得失。賴德勝等[2]在估算我國政府1998－2008年這11年間在消極就業(yè)政策和積極就業(yè)政策方面的支出規(guī)模的基礎(chǔ)上對1998－2008年就業(yè)政策的實施的再就業(yè)效果進行評價。趙曼和喻良濤[3]在總結(jié)分析我國就業(yè)支出特點的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了我國就業(yè)支出績效評價的指標體系。李銳[4]以小額擔(dān)保貸款項目為例對積極就業(yè)政策績效進行了評估。趙曼等[5]思考了就業(yè)政策績效評估中的模型選擇，構(gòu)建了符合我國國情的就業(yè)培訓(xùn)項目績效評估方法，并對我國部分地區(qū)的就業(yè)培訓(xùn)項目績效進行評估。

一、我國政府就業(yè)政策實踐

就業(yè)是公民的基本生存條件，是政府的稅賦之源，放眼世界，各國政府無不把擴大就業(yè)作為前提要務(wù)，把擴大就業(yè)作為獲取民心的旗幟。在市場經(jīng)濟社會里，就業(yè)領(lǐng)域更加寬泛，市場競爭風(fēng)險更大，政府擴大就業(yè)的責(zé)任更顯重要。1995年，在聯(lián)合國舉辦的世界社會發(fā)展首腦會議上，各國政府首腦達成“將促進充分就業(yè)的目標作為經(jīng)濟和社會政策的一個基本優(yōu)先目標”的基本共識，并選擇“能夠最大限度地促進創(chuàng)造就業(yè)機會的經(jīng)濟增長模式”。

在我國，黨的十六大報告指出:“就業(yè)是民生之本”，“擴大就業(yè)是我國當前和今后一個時期重大而艱巨的任務(wù)”，“各級黨委和政府必須把改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境和增加就業(yè)崗位作為主要職責(zé)”。對此，我國政府實行有利于促進就業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)貿(mào)政策、投資政策、財政和稅收政策、信貸政策等，理性調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進對就業(yè)貢獻較大的經(jīng)濟部門的發(fā)展，為勞動者就業(yè)開辟更加廣泛的空間;政府利用政策杠桿合理調(diào)整分配就業(yè)機會，保證勞動力市場有效而公正地運行，保護弱勢群體獲得相應(yīng)的就業(yè)機會;政府建立和發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)，建立覆蓋面寬、功能齊全、手段便捷的現(xiàn)代公共就業(yè)服務(wù)體系，大力發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者的就業(yè)能力;完善失業(yè)保險制度，健全有利于促進就業(yè)的社會保障制度;完善勞動法律法規(guī)體系建設(shè)，確定就業(yè)條件，培育并完善就業(yè)條件的形成機制，保障勞動者的合法權(quán)益;政府協(xié)調(diào)就業(yè)關(guān)系，加大勞動監(jiān)察力度、嚴格勞動爭議的處理，平衡勞動者和雇主方的力量，促進社會的穩(wěn)定。

二、政府就業(yè)政策績效評價體系研究方法論

本項研究采用定量分析的方法描述政府就業(yè)政策績效，即根據(jù)政府就業(yè)政策實踐構(gòu)建統(tǒng)計監(jiān)測評價指標體系，用政府就業(yè)政策績效綜合指數(shù)描述和判斷近期我國政府就業(yè)政策績效水平。

(一)評價指標體系研究的思路及指標選取原則

根據(jù)政府就業(yè)政策實踐選擇有代表性的統(tǒng)計指標，用定量分析的方法構(gòu)建統(tǒng)計監(jiān)測評價指標體系，評價不同時期的政府就業(yè)政策績效。在指標選取上要科學(xué)、實用，能正確體現(xiàn)政府的努力;要全面的分析和綜合評價，并能方便我國不同省份、經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)的比較;隨著經(jīng)濟、社會的變化，政府就業(yè)政策也會日益豐富，所以，所設(shè)計的指標體系既要考慮當前的實際，又要有一定的超前性，以便為政府決策和調(diào)控提供一些具有前瞻性的信息。

與此同時，所有指標均應(yīng)為“績效”性質(zhì)的指標而不是“投入過程”性質(zhì)的指標。指標體系以客觀指標為主，客觀指標能較準確地反映政府就業(yè)政策績效，但對于難以量化的指標，我們只能適度增加主觀指標。對于評價方法，我們采用目標評價法給出具體的定量測算結(jié)果。由于任何一種分析工具的作用都是有限的，統(tǒng)計方法也不例外。我們不可能期望僅僅靠某一種統(tǒng)計方法和有限的統(tǒng)計指標就能完整體現(xiàn)出政府就業(yè)政策績效，只要能通過這種方法反映出其大概狀況和動態(tài)變化，就不失其有效性。

(二)研究的評價方法

1.權(quán)數(shù)的確定。權(quán)數(shù)的確定是綜合評價的重要因素之一，如何科學(xué)而符合實際地確定權(quán)數(shù)確實頗費斟酌。一般而言，在很難明確各指標的重要性時，我們可以假設(shè)它們的重要性相當，盡量采取將同一級指標權(quán)重平均化的辦法，以避免人為因素對各指標分值的影響，最終造成綜合得分的偏差。在本項研究中，同一級指標是經(jīng)過反復(fù)篩選得到，其重要程度相當，所以，權(quán)數(shù)主要采用平均賦權(quán)法。

2.參考值的確定。參考值的確定，既要反映其動態(tài)的變化，又不能脫離我國的現(xiàn)實國情，這是最大的難度所在。本文參考值的確定采取四種方式:一是根據(jù)國際上公認的標準為參考值;二是根據(jù)國際上平均標準作為參考值;三是將上年該指標的實際值作為參考值;四是將某一指標理論上的理想值作為參考值。

3.確定評價指標體系中指標的無量綱方法。對于每個定量指標評價值可以采用指數(shù)法來確定。對于正向指標(指標值越大越好的指標)，指標評價值=某指標的實際值/該指標的參考值，大于1的取1;對于逆向指標(指標值越小越好的指標)，指標評價值=(1－某指標的實際值)/(1－該指標的參考值)，大于1的取1。主觀指標量化成非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意、非常不滿意五個層次，每個層次評價值分別以100、80、60、40、20來計量，然后將所調(diào)查的公眾評價表的評價結(jié)果加權(quán)平均，并以與定量指標評價模型一樣的計算方法來計算總體指標的滿意度。

4.評價模型。采用綜合評價方法對政府就業(yè)政策績效進行評價。每個分層指數(shù)都從不同的側(cè)面反映政府就業(yè)政策實踐，可以采用多目標線性加權(quán)函數(shù)法，即常用的綜合評分法來進行評價，其函數(shù)公式為:

上式中，Aj是分層指數(shù)的評價值，Ci是某級評估指標的評價值，Bi是某級評估指標的權(quán)重;F是總評估指標的評價值，Wj是分層指數(shù)的權(quán)重。

三、政府就業(yè)政策績效評價體系基本框架

政府就業(yè)政策績效評價體系包括反映政府就業(yè)政策恰當與否表現(xiàn)出來的總量指標、就業(yè)保障指標、就業(yè)促進指標和就業(yè)協(xié)調(diào)指標。

(一)總量指標

政府就業(yè)政策績效最終反映在該國經(jīng)濟增長的快慢，收入差距、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化上。可以采用以下指標來對政府就業(yè)政策績效進行評價:

1.城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。該指標反映一國勞動力資源的利用情況，一國失業(yè)率的理想值應(yīng)該是自然失業(yè)率，這是一個經(jīng)濟資源完全有效利用，經(jīng)濟發(fā)展達到潛在GDP增長時的正常失業(yè)率。因而我們將該指標評估參考值確定為該國的自然失業(yè)率，此指標屬于逆向指標。

2.基尼系數(shù)。該指標反映一國國民收入分配的均等化程度，國際上以0.4為基尼系數(shù)的警戒點，結(jié)合我國二元結(jié)構(gòu)的特點，可以將該項指標評估標準值確定為0.35。該指標也是一個逆向指標，越小說明國民收入分配越均等。

3.城市化水平。我國的就業(yè)壓力主要來自于由于產(chǎn)業(yè)化而從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的富余勞動力。有效解決這一問題的基本出路就是城市化，通過城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的同步發(fā)展來逐步消化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化過程產(chǎn)生的富余勞動力，平穩(wěn)地實現(xiàn)中國社會的轉(zhuǎn)型，促進整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。結(jié)合我國目前實情，城市化水平設(shè)置為50%。

4.第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重。第三產(chǎn)業(yè)是就業(yè)容量最大的產(chǎn)業(yè)，政府要合理優(yōu)化配置勞動力資源在三次產(chǎn)業(yè)部門的比例，大力支持第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加快第三產(chǎn)業(yè)的體制改革，全方位的優(yōu)化勞動力的配置。結(jié)合我國目前實情，該指標可以設(shè)置為45%。非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重是關(guān)于就業(yè)結(jié)構(gòu)的另一個有代表性的指標，可以作為備選指標。

5.就業(yè)政策投入占GDP的比重。就業(yè)政策績效的關(guān)鍵在于就業(yè)政策的資金投入。資料表明，在1990－1991年和1998－1999年間，就業(yè)政策費支出占 GDP的比率，美國為0.7%和0.43%，英國為1.54%和1.19%，德國為2.15%和3.43%。我國的就業(yè)形勢比這些國家嚴峻得多，因此，將來的一段時期里，我國財政預(yù)算內(nèi)就業(yè)費用支出占GDP的比重不應(yīng)該低于1%[6]。

(二)就業(yè)保障指標

就業(yè)保障是政府就業(yè)政策的基本立足點，它需要完備的勞動法律、法規(guī)體系，需要嚴格的勞動執(zhí)法，以實現(xiàn)相關(guān)的勞動標準，有效保護弱勢群體，具體指標如下:

1.就業(yè)法律法規(guī)體系滿意度。該指標體現(xiàn)了勞動法律、法規(guī)的完備程度，它是良好就業(yè)保障的制度前提。法律、法規(guī)越完備越好，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

2.自主擇業(yè)率。自主擇業(yè)反映了勞動者平等就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)，理想值是100%。因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

3.就業(yè)歧視系數(shù)。就業(yè)歧視是指在就業(yè)時附加不應(yīng)該有的限制條件，如身份、性別、身體條件、民族等，不平等地對待一些求職者，這一指標的數(shù)據(jù)由不同群體的工資比來確定。公平就業(yè)要求沒有歧視、同工同酬，在此將該指標評價參考值設(shè)置為1。

4.勞動合同覆蓋率。該指標體現(xiàn)了勞動合同的簽約狀況，理論上應(yīng)該是100%，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

5.法定最低工資覆蓋率。該指標體現(xiàn)了最低工資標準的執(zhí)行程度，理論上應(yīng)該是100%，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

6.工資增長率。該指標體現(xiàn)了勞動者經(jīng)濟權(quán)益的分享程度，政府應(yīng)建立勞動力市場工資指導(dǎo)價制度，使得工資隨經(jīng)濟效益的增長而同比增長。因此將該指標評價參考值設(shè)置為經(jīng)濟效益的增長率。

7.加班加點密度。該指標體現(xiàn)了勞動者被迫勞動的程度，理論上勞動者應(yīng)該能按自己的意愿做事，達到勞動法規(guī)定的勞動時間即可。因此將該指標評價參考值設(shè)置為0。

8.萬人事故率。該指標體現(xiàn)了雇主勞動安全衛(wèi)生的投入狀況，萬人事故率越低說明雇主在者方面所提供的保護越到位。因此將該指標評價參考值設(shè)置為0。

9.就業(yè)援助覆蓋率。在市場經(jīng)濟條件下，對就業(yè)困難的對象，提供就業(yè)援助是政府不可推卸的職責(zé)，特別是我國還將長期面臨勞動力供大于求的局面，政府應(yīng)該將就業(yè)援助，解決就業(yè)困難的生產(chǎn)生活結(jié)合起來，對就業(yè)困難的人員實行優(yōu)先扶持。通過政府買崗位、再就業(yè)優(yōu)惠等政策幫助“4050、2030、零就業(yè)家庭”等困難群體的就業(yè)。理論上講政府應(yīng)該就業(yè)援助到每一個應(yīng)該援助的人，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

10.失業(yè)保險覆蓋率。該指標體現(xiàn)了政府對就業(yè)失敗者經(jīng)濟上的支持，理論上講支持率應(yīng)該是100%，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

(三)就業(yè)促進指標

就業(yè)促進是政府就業(yè)政策的核心，它要求政府加快培養(yǎng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的技能勞動者，為就業(yè)增加創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

1.勞動預(yù)備預(yù)制度覆蓋率。勞動預(yù)備預(yù)制度能提高新增勞動力的技能，這要求我們100%地保證城鄉(xiāng)新成長勞動力在就業(yè)前接受必要的職業(yè)技能培訓(xùn)。因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

2.職業(yè)培訓(xùn)滿意度。該指標體現(xiàn)了勞動者對職業(yè)培訓(xùn)的評價。我們要推進現(xiàn)代職業(yè)培訓(xùn)制度模式的建立，強化培訓(xùn)的針對性和實用性，提高失業(yè)人員的再就業(yè)能力，在此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

3.公共就業(yè)服務(wù)滿意度。該指標體現(xiàn)了政府的公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量，我們要完善覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的就業(yè)管理服務(wù)組織體系，建立健全縣鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化政府促進就業(yè)的公共服務(wù)職能，完善公共就業(yè)服務(wù)制度。逐步實施公共就業(yè)服務(wù)統(tǒng)籌管理，完善服務(wù)手段，開發(fā)服務(wù)項目，拓展服務(wù)功能，為城鄉(xiāng)各類勞動者提供有效服務(wù)。在此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

4.創(chuàng)業(yè)服務(wù)滿意度。創(chuàng)業(yè)是就業(yè)之源，政府應(yīng)堅持“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”的方針，積極開展創(chuàng)業(yè)教育，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提供創(chuàng)業(yè)資金，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。在此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

5.失業(yè)保險金替代率。該指標是指失業(yè)金/退休前工資額，該項指標反映失業(yè)保險支付水平。1988年國際勞工組織第168號《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》規(guī)定:失業(yè)金替代率不低于50%，世界各國失業(yè)金替代率一般在40%－80%之間。在此我們要適當選擇替代率，改變目前失業(yè)保險以單純失業(yè)救濟為目標的價值取向，將失業(yè)救濟和再就業(yè)結(jié)合起來，逐漸在全社會樹立“從救濟到工作”、“以就業(yè)求自立”的積極失業(yè)保障理念，因而將該項指標評估參考值確定為50%。

6.新崗位創(chuàng)造。新崗位創(chuàng)造是政府促進就業(yè)的最直接成果，就我國目前而言，政府起碼要保障新增就業(yè)人員的就業(yè)，因而將該項指標評估參考值確定為新增就業(yè)人口數(shù)。

(四)就業(yè)協(xié)調(diào)指標

就業(yè)協(xié)調(diào)是政府就業(yè)政策的有效實現(xiàn)的保證，它要求政府平衡勞資雙方的力量，積極參與勞資關(guān)系實踐，實現(xiàn)勞資和諧，維持正常的生產(chǎn)秩序。

1.工會覆蓋率。該指標反映了勞動者的組織程度，其組織得越好，工會的力量就越強大，和諧的勞動關(guān)系就越可能出現(xiàn)。理論上講勞動者100%地加入工會將有利于維持正常的生產(chǎn)秩序，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

2.職工民主滿意度。該指標反映了職工對企業(yè)的忠誠度、民主參與程度以及企業(yè)對職工的透明度，理論上講勞動者100%滿意是最優(yōu)狀況，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

3.集體合同覆蓋率。該指標反映了工會與管理方能夠就相關(guān)勞動條件、勞動保護、爭議處理等問題進行平等協(xié)商、集體談判，集體合同的推廣將從整體上減少勞資雙方的摩擦，保證勞動者和雇主利益的實現(xiàn)。100%地簽訂集體合同是理想值，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

4.“三方”機制覆蓋率。“三方”機制能夠解決單個企業(yè)勞資雙方均無力解決但又無法繞開的一些宏觀勞動關(guān)系問題，可以及時化解或預(yù)防較大規(guī)模的、破壞性較強的沖突和危機。100%地覆蓋是理想值，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

5.勞動監(jiān)察覆蓋率。勞動監(jiān)察是建立和諧勞動關(guān)系必須，是勞動者合法權(quán)益得到保障的關(guān)鍵點。100%地覆蓋是理想值，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

6.勞動爭議結(jié)案率窗體頂端。勞動就業(yè)糾紛的及時有效解決不僅有利于盡快穩(wěn)定勞動就業(yè)關(guān)系，充分維護勞動者和用人單位的合法權(quán)益，而且有利于化解社會矛盾，促進社會經(jīng)濟健康穩(wěn)定地發(fā)展。100%地結(jié)案是理想值，因此將該指標評價參考值設(shè)置為100%。

[1]王延中.中國積極勞動政策的實踐[J].管理世界，2003(3):61－69.

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[5]趙曼，李銳，喻良濤.績效評估中的模型選擇:問題與解決方法——基于就業(yè)培訓(xùn)項目的研究[J].數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，2010(1):129－139.

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