齊杏發(fā)

（華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241）

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會取得了長足發(fā)展，政府起到了重要作用。中國地方政府的角色，也引起了海內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，關(guān)于中國地方政府的研究，大致可以分為五種模式：地方法團(tuán)主義模式、委托代理模式[1]、謀利型政權(quán)經(jīng)營者模式、公共選擇模式和制度創(chuàng)新模式。然而，這些分析模式存在盲人摸象的研究缺陷，也難以解釋看似矛盾的地方政府行為。

為此，筆者針對勞動關(guān)系領(lǐng)域的地方政府行為，提出用“重疊利益行動者”來分析轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的中國地方政府行為[1]。如在勞動關(guān)系領(lǐng)域，地方政府一般會優(yōu)先完成政府利益、資方利益、勞方利益三方利益重疊區(qū)的行為，也會積極開展政府利益與其他利益重疊區(qū)域的工作，但往往不會努力完成自身利益之外的其他利益區(qū)間的工作。實(shí)際上，重疊利益行動行為模式不僅可以用來解釋勞動關(guān)系領(lǐng)域的地方政府行為，它實(shí)際上是地方政府廣泛存在的一種行為策略。本研究即在前期研究的基礎(chǔ)上，將重疊利益行動者的分析進(jìn)一步拓展，并將之應(yīng)用到房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府行為分析。

一、地方政府重疊利益行為模式簡介

本研究中的重疊利益模型，主要用來解釋地方政府行為策略。具體而言，地方政府行為中涉及到的多種利益，如官員利益、地方政府利益、地方利益、各種社會群體的利益、公共利益等。政府在行為選擇時，實(shí)際上總是以自己的利益為中心，首先考慮自己的利益最大化，但在解釋自己的行為時，往往將之描述為為了公共利益或某一群體利益。為集中筆墨說明核心觀點(diǎn)，本研究將政府行為中的復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)作簡化處理，假定政府利益之外，社會群體可分為利益群體A和利益群體B。這樣，三種利益的交叉重疊，就形成了七個區(qū)間。詳見地方政府重疊利益行動結(jié)構(gòu)示意圖（圖1）。

圖1 地方政府重疊利益行動結(jié)構(gòu)示意

在上圖中，Ⅰ號圈代表社會利益A覆蓋區(qū)，Ⅱ號圈代表政府利益覆蓋區(qū)，Ⅲ號圈代表社會利益B覆蓋區(qū)，三種利益的交叉組合，形成了復(fù)雜的利益區(qū)間。根據(jù)不同的利益區(qū)間歸屬情況采取不同的行動，是地方政府的一個極為重要的普遍行動策略。

一般情況下，地方政府會優(yōu)先出臺屬于A區(qū)的政策，其次是屬于B區(qū)和D區(qū)的政策，也會出臺屬于F區(qū)的政策。但在無外力作用的情況下，屬于C區(qū)、E區(qū)和G區(qū)的政策很難出臺。在回答為什么不出臺G區(qū)的政策時，地方政府會解釋為為了社會群體A的利益；在回答為什么不出臺E區(qū)的政策時，地方政府會解釋為為了社會群體B的利益；在回答為什么不出臺C區(qū)的政策時，地方政府會解釋為為了公共利益等其它利益。

二、房地產(chǎn)調(diào)控中的地方政府行為歸類

當(dāng)前房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府調(diào)控，可以較為典型的驗(yàn)證重疊利益行為模式的解釋力?？梢詫⒌禺a(chǎn)調(diào)控中的利益群體簡化為地方政府利益、地產(chǎn)商利益(社會群體A利益)、消費(fèi)者利益(社會群體B利益)?？傮w來看，地方政府在完成屬于A區(qū)、B區(qū)、D區(qū)的工作方面較為積極，也會積極推動屬于F區(qū)的工作，但在G區(qū)、E區(qū)、C區(qū)方面較為消極。

（1）A區(qū)的行動。本區(qū)間內(nèi)的政策，能夠同時符合多方利益，政府在本領(lǐng)域一般會有所行動。如增加房地產(chǎn)總體供給，采取預(yù)售制幫助開發(fā)商加快住房建設(shè)等。這類行動對政府而言可以有效拉動內(nèi)需，提高地方財政收入，改善城市形象；對開發(fā)商而言可以將業(yè)務(wù)做強(qiáng)做大，獲取更多的利潤；對消費(fèi)者而言意味著更多的選擇機(jī)會。此外，在保證土地能以較高價格出售的情況下，加快土地供應(yīng)，也屬此類。

（2）B區(qū)的行動。B區(qū)屬于地產(chǎn)商與地方政府利益的重疊區(qū)。屬于這一區(qū)間的政府行為有很多，如炒賣土地，政府官員發(fā)表講話力挺房價；限制小產(chǎn)權(quán)房上市交易，禁止宅基地參與流通；設(shè)置障礙實(shí)際阻止合作建房等。如在2008年房地產(chǎn)市場的低谷時期，時任南京江寧區(qū)房產(chǎn)局局長周久耕，就曾公然宣稱“要查出低于成本價賣房的開發(fā)商”。

需要說明的是，當(dāng)下盛行的限購令政策，實(shí)際上大致也可劃到B區(qū)。因?yàn)橄拶徚畋砻嫔峡从欣诳刂瞥捶浚涓蟮默F(xiàn)實(shí)意義在于促銷，這在政策出臺前后非常明了。很多城市，在限購令實(shí)施前，留有充分的宣傳時間，有意讓潛在消費(fèi)者加速買房。就實(shí)際結(jié)果來看，這一方式確實(shí)達(dá)到了預(yù)期效果[3]。此外，在限購令實(shí)施后，有意預(yù)留“補(bǔ)繳社保”等其它方式，幫助特定群體順利買房。如果結(jié)合“屆別機(jī)會主義”理論[4]，就更容易理解地方政府的“限購”行為了，即地方政府通過各種手段，透支未來的購買力，提升任內(nèi)的政績。

此外，限購令還有利于形成房價還會漲的預(yù)期，因?yàn)榧热滑F(xiàn)在是限購，潛在含義就是住房是珍稀投資品，目前的房價是被打壓的，一旦政府放開，房價又會重新漲上去，實(shí)現(xiàn)不斷升值的神話。所以就限購令而言，限購之前是推動投資型消費(fèi)者進(jìn)場，實(shí)施限購后，則可以威脅剛需型消費(fèi)者抓緊買入。此外，一旦房地產(chǎn)陷入僵局，地方政府確實(shí)有放開限購的沖動。如廣東佛山，就出臺過試圖放開限購的政策[5]。

（3）D區(qū)的行動。D區(qū)屬于消費(fèi)者利益與地方政府利益的重疊區(qū)。這一區(qū)域政府行為包括以限制房價的方式轉(zhuǎn)讓土地，降低保障房申請門檻，大幅加大限地價限房價的“雙限類”土地供應(yīng)，打擊地產(chǎn)商囤地不建或自我炒房行為。

當(dāng)前，各地正在迅猛開展的保障房建設(shè)，大致屬于這一區(qū)間。

（4）C區(qū)的行動。地產(chǎn)商利益與購房者利益重疊區(qū)。屬于這一區(qū)間的政府行為，在現(xiàn)實(shí)中非常少。具體的行為包括：降低房地產(chǎn)交易中的各種稅收，降低住房公積金等貸款利率，減少各項交易費(fèi)用。屬于這類區(qū)間的政府行為非常少。當(dāng)然，在特殊的情況下，為了服從更大的利益需要，地方政府在這方面也可能采取有限舉動。如2008年政府救市時，就曾大幅減免相關(guān)稅收。

（5）E區(qū)。地產(chǎn)商利益單獨(dú)區(qū)間。此類行為比較少見，如果出現(xiàn)，其中往往存在灰色交易。屬于此類行為的有：以超低價向特定地產(chǎn)商非正常供地；縱容地產(chǎn)商偷工減料，不保證建筑質(zhì)量；縱容地產(chǎn)商變更土地用途，修改規(guī)劃降低容積率，等等。近年來，因牽涉到房地產(chǎn)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)問題而落馬的高官，不勝枚舉。這可以在一定程度上揭示了這一區(qū)間的政府行為的內(nèi)幕所在。

（6）F區(qū)。政府利益單獨(dú)區(qū)間。如實(shí)現(xiàn)招拍掛制度完全以競價拍賣的方式銷售土地，并實(shí)行饑餓式營銷，壟斷土地市場，制造地荒輿論[6]。通過官辦企業(yè)當(dāng)托，有意制造地王，制造恐慌氣氛[7]。以調(diào)控的名義，加大稅收力度，在房地產(chǎn)交易中獲得最大利益。以城市建設(shè)的名義，強(qiáng)制拆遷獲取土地，低價進(jìn)高價出，謀取巨額差價。

（7）G區(qū)。這個區(qū)間屬于消費(fèi)者單獨(dú)利益區(qū)間。這類政府行為，是最少發(fā)生的。屬于這類行為的有以下這些：放開建設(shè)用地市場，擬定宅基地與城市建設(shè)用地接軌的辦法，推動宅基地加入流通，土地市場在一定程度上自由買賣。通過制度和法律保護(hù)，引導(dǎo)購房者合法組織合作建房。公布商品房各項成本，讓房地產(chǎn)在較透明公開的環(huán)境下發(fā)展。真正打擊非法交易，打擊開發(fā)商囤地炒地行為，引入市場化力量真正加強(qiáng)建筑質(zhì)量監(jiān)管，嚴(yán)懲不法開發(fā)商，切實(shí)保證住房質(zhì)量。

三、地方政府行為特點(diǎn)及影響

按照重疊利益行動解釋模型，政府一般是優(yōu)先采取屬于A區(qū)的舉措，其次是B區(qū)和D區(qū)。屬于F區(qū)的行為也會出現(xiàn)，但屬于C、E、G區(qū)的行為則很少出現(xiàn)。

在房地產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情形中，政府在推動房地產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)展方面（屬于A區(qū)的），總是不遺余力。當(dāng)然，也正受益于此，中國近十年來的住房建筑面積取得了歷史性的大發(fā)展，溫家寶總理也在不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國城市居民的人均住房面積，已由1998年的人均17平方米，增長到2009年的33平方米，這確實(shí)是本屆政府的一大政績[8]。

與此同時，地方政府在B區(qū)和D區(qū)也有所行動。當(dāng)然，政府在開展這類舉措時，總是將之描述為為了其他群體的利益，或者更廣泛的公共利益。如限制小產(chǎn)權(quán)房上市交易，就將之描述為保證市場公平；限制宅基地入市，則將之解釋為保障農(nóng)民利益；通過限購開展促銷，則解釋為為了控制房價。諸如此類，不勝枚舉。

屬于F區(qū)的政府行為也比較常見，這時地方政府經(jīng)常將其解釋為是為了公共利益，或巧妙設(shè)計推卸自己責(zé)任，或采取不解釋不回應(yīng)的霸道辦法。如人為制造地荒，卻硬降其解釋為是為了保障18億畝耕地紅線；通過官辦企業(yè)拍地，制造地王影響房價，卻說是市場行為不再政府干預(yù)之列；人為限制供地，甚至連中央規(guī)定的供地計劃都不完成，寧可流拍也不低價供地；暴力拆遷野蠻拆遷，等等。

屬于C、E、G區(qū)的政府行為，在實(shí)際中比較少見，因?yàn)檫@些都獨(dú)立與政府利益之外。但需要說明的是，有時為了服從更大的利益，或存在灰色交易時，此區(qū)間的行為是可能發(fā)生的。

地方政府的這種行為模式，實(shí)際上是將自身利益置于優(yōu)先位置，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況，巧妙的進(jìn)行行為選擇，以實(shí)現(xiàn)總的利益最大化。這種行為模式，由于其機(jī)理較為復(fù)雜，有較強(qiáng)的隱蔽性，其危害不容忽視。就房地產(chǎn)領(lǐng)域而言，一方面，目前已經(jīng)既成事實(shí)的高房價，對中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展而言，不亞于一座堰塞湖[9]；另一方面，房地產(chǎn)大躍進(jìn)時期建筑質(zhì)量，非常令人擔(dān)憂，近年來不斷出現(xiàn)的樓倒倒、樓脆脆、樓歪歪，都是鮮明反映。此外，由于房地產(chǎn)價格虛高，導(dǎo)致了過高的空置率，使住房偏離了基本屬性[10]。地方政府官員取得了任內(nèi)的漂亮政績，但將未來的房地產(chǎn)發(fā)展?jié)摿谋M，且形成了巨大的隱患，而這一隱患在未來爆發(fā)很可能是無法避免的。

不僅如此，房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府行為，還傷害到政府信任，乃至在一定程度上醞釀?wù)物L(fēng)險。近十年來，政府對房地產(chǎn)政策層面的控制與打壓占據(jù)了多數(shù)時間，對房地產(chǎn)的直接扶持則主要發(fā)生在2008年。雖然中央政府多次強(qiáng)調(diào)調(diào)控房地產(chǎn)市場，連總理都直接表態(tài)要把房價高的地方的房價降下來[11]，但在實(shí)際情況中，房價仍然不斷躥升。結(jié)果在國民的認(rèn)知中，要么認(rèn)為政府控制不了房價，要么認(rèn)為政府沒有真的控制房價，無論是哪種判斷，都會傷及對政府的信任。此外，當(dāng)民眾對房地產(chǎn)調(diào)控已徹底喪失信心，紛紛趕末班車一樣的買入房產(chǎn)后，如果即刻遇到地產(chǎn)領(lǐng)域真正的蕭條，其對政府的抱怨可想而知。市場終究會起作用的，這種預(yù)設(shè)絕對不是危言聳聽。

四、對策建議

地方政府的重疊利益行為，給社會實(shí)際上帶來了嚴(yán)重的危害。那么，如何應(yīng)對地方政府的這種巧妙的行為模式呢？

實(shí)際上，地方政府官員的自利性動機(jī)，在發(fā)達(dá)國家早已是人所共知的秘密，公共選擇理論，說的正是這個問題[12]。只是在嚴(yán)密的監(jiān)督下，官員不敢去投機(jī)取巧，因?yàn)槿魏瓮稒C(jī)行為，在發(fā)達(dá)的輿論監(jiān)督下，都可能很容易的被發(fā)現(xiàn)和揭穿。而在中國當(dāng)前，民眾實(shí)際上對官員沒有監(jiān)督權(quán)力，更不用說任免了，在此種情況下，治理地方政府的錯誤舉措，防范和化解地方政府的重疊利益行為模式，權(quán)力在中央，出路在中央。具體而言，包括以下方面：

（1）按政策要求嚴(yán)格考核地方官員。實(shí)際上，近年來，中央多次出臺了房地產(chǎn)調(diào)控政策。如果這些政策都真正落實(shí)，房地產(chǎn)市場的發(fā)展會穩(wěn)健很多。之所以出現(xiàn)當(dāng)前的房價虛高的狀況，與地方政府官員的陽奉陰違是分不開的。需要注意的是，這種陽奉陰違，如果得到了中央的真正懲處，民眾會認(rèn)為主要的錯誤確實(shí)在地方。反之則另當(dāng)別論，甚至有合謀之嫌。因此，中央需要按照政策要求，切實(shí)考核地方政府官員，對違反中央精神的地方官員，如保障房建設(shè)進(jìn)展緩慢，土地供應(yīng)嚴(yán)重不足惡性炒地的，等等，及時加以嚴(yán)懲。實(shí)際上，只要真正懲處數(shù)位地方官員，即可表明中央政府的真正決心，地方官員也會理解中央的真實(shí)意圖確實(shí)是調(diào)控房地產(chǎn)，違者將被問責(zé)，在委任制的官員制度下，地方官員焉有陽奉陰違之理？但到目前為止，房地產(chǎn)調(diào)控中，尚未有任何一名官員因落實(shí)政策不力而被問責(zé)。

（2）改變中央政策導(dǎo)向。在前面的重疊利益結(jié)構(gòu)中，地方政府的行為，不一定完全按照高度重疊利益區(qū)→雙重利益區(qū)→單獨(dú)利益區(qū)的順序展開，其內(nèi)在的原因，在于利益強(qiáng)度不一樣。在中央政府這一強(qiáng)大外力的干預(yù)下，地方政府是有可能改變行為的優(yōu)先順序的。如經(jīng)濟(jì)保障房建設(shè)，雖然總體上屬于D區(qū)的政府行為，但如果中央的政策導(dǎo)向是，不能完成保障房建設(shè)的，一票否決，則必然會立竿見影。因?yàn)槿绻醒胫苯痈深A(yù)，改變了各個區(qū)間的利益強(qiáng)度，地方官員重新安排需要優(yōu)先完成的事項。

尤其值得關(guān)注的是，中央在房地產(chǎn)調(diào)控方面的指導(dǎo)思想也逐步合理。調(diào)控目標(biāo)由防止房地產(chǎn)價格過快增長，到抑制房地產(chǎn)泡沫，再到當(dāng)前的明確提出將房價降到合理位置，這說明中央已經(jīng)認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性，并正在加緊采取措施應(yīng)對。在中央的政策導(dǎo)向下，地方政府會相應(yīng)改變自己的行為策略，這有利于化解潛在的地產(chǎn)風(fēng)險。

（3）通過直接措施消除地方政府的機(jī)會主義行為。這種方式，是通過直接出臺剛性政策，壓縮地方政府的變通空間，從大的方面減少地方政府的投機(jī)行為。如在國家層面，出臺合作建房條例，保護(hù)合作建房；改革土地管理制度，出臺宅基地參與流通相關(guān)條例，消除地方政府對地方土地的壟斷與控制；提高存款利率，降低貸款利率，金融系統(tǒng)市場化，促進(jìn)房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展；模仿香港，直接對頻繁交易的住房征收特別稅，打擊投機(jī)炒作。等等。

不過，以上種種，如果真正落實(shí)，不僅會導(dǎo)致地方利益受損，中央政府的短期利益，乃至國家的短期利益，都有可能受損。

五、結(jié)束語

本研究中，雖然討論的是房地產(chǎn)領(lǐng)域的地方政府行為，但實(shí)際上，討論還可以更深入。不僅在房地產(chǎn)領(lǐng)域，不僅在地方政府，在醫(yī)療、鐵路、教育等部門和領(lǐng)域，以及基層政府等，政府的這種行為特征，一樣非常明顯。由于政府的自利性行為在一定范圍內(nèi)普遍存在，導(dǎo)致了當(dāng)前中國很多社會問題的出現(xiàn)和加劇。承認(rèn)和防范政府利益，緊盯政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”行為，迫使政府行為回到為人民服務(wù)的本位上來，這不僅有利于實(shí)現(xiàn)善治，而且有利于保證政府的公共性，更進(jìn)一步說，也是保證政府的執(zhí)政合法性。

[1]齊杏發(fā).轉(zhuǎn)型期地方政府行為模式研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011。

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