方 茜

（1.北京交通大學(xué) 中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044；2.四川省社會(huì)科學(xué)院 管理學(xué)所，四川 成都 610071）

在我國(guó)，不容忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，公共服務(wù)在國(guó)家層面的快熱與區(qū)域?qū)用娴穆裏嵝纬闪溯^大反差。說(shuō)實(shí)話，現(xiàn)有研究對(duì)公共服務(wù)與國(guó)家發(fā)展的討論較為透徹，堅(jiān)定了中央推行公共服務(wù)之決心，卻不足以激發(fā)地方基層管理者推動(dòng)公共服務(wù)的熱情。究其緣由有二：一是分餅問(wèn)題。就一個(gè)地區(qū)而言，政府是基本公共服務(wù)的主要供應(yīng)者，實(shí)施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略需要大量的財(cái)政收入，必然導(dǎo)致生產(chǎn)性公共支出的減少，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。抓公共服務(wù)還是抓經(jīng)濟(jì)面臨兩難沖突。二是偏好問(wèn)題。一部分人認(rèn)為，公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)是兩條完全不同的路徑，在發(fā)展中要“有舍才有得”。就個(gè)人仕途而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)更容易出成績(jī)，促進(jìn)個(gè)體效用更優(yōu)。就國(guó)家進(jìn)步來(lái)看，推進(jìn)公共服務(wù)是大勢(shì)所趨，是區(qū)域穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的必然選擇。麻煩的是，一旦將“取舍誰(shuí)”與“誰(shuí)取舍”兩個(gè)問(wèn)題聯(lián)合思考，其中的糾結(jié)則不言而喻。發(fā)展基本公共服務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)果真勢(shì)不兩立，存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系嗎？抑或存在一致的可能，擁有共贏的空間？

一、現(xiàn)實(shí)與理論的思考

（一）要增長(zhǎng)還是要發(fā)展

發(fā)展是一個(gè)多維的過(guò)程，既包括加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、降低不平等和根除貧困等諸多方面，也包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、大眾心態(tài)和國(guó)家制度等方面的變遷[1]。故而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是兩個(gè)不同的概念，是包含與被包含的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)由低水平向高水平演進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)伴隨收入、制度、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、消費(fèi)、科技教育等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程[2]。簡(jiǎn)單地說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展=經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)+……”。

改革開(kāi)放30余年我國(guó)政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)指標(biāo)運(yùn)作得風(fēng)生水起。然而，高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)并不意味著發(fā)展?fàn)顩r良好。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)湯敏認(rèn)為：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，最大的問(wèn)題是收入分配不公。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但并不是所有人都能受益，有的人受益多，有的人受益少，特別是貧困人口受益更少?！盵3]

眼下，我國(guó)政府已充分認(rèn)識(shí)到“唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”帶來(lái)的諸多發(fā)展障礙，更多地思考發(fā)展質(zhì)量的問(wèn)題。而胡錦濤總書(shū)記在“第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”中提到的“包容性增長(zhǎng)”概念，既表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擔(dān)憂，又代表了國(guó)家開(kāi)始向社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域要發(fā)展的決心，基本明確了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)走向，即發(fā)展應(yīng)兼顧速度與質(zhì)量，應(yīng)考慮民生與民計(jì)。

（二）基本公共服務(wù)作用經(jīng)濟(jì)的路徑

從理論上看，基本公共服務(wù)通過(guò)不同要素直接或間接地作用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)其產(chǎn)生影響（見(jiàn)圖1）。基本公共服務(wù)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑有：作用投資、消費(fèi)、資源利用率；減小公共風(fēng)險(xiǎn)，降低分工成本，提高勞動(dòng)者勞動(dòng)生產(chǎn)率；促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)要素流動(dòng)。基本公共服務(wù)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑有：提升效率，促進(jìn)公平，增進(jìn)社會(huì)福利；減小公共風(fēng)險(xiǎn)，降低分工成本，提升個(gè)體可行能力；統(tǒng)一市場(chǎng)形成，消除區(qū)域發(fā)展阻礙，減小區(qū)域發(fā)展差距。

邏輯上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本公共服務(wù)之間存在這樣一條主線，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（圖1）。需注意的是，這條主線并非單向，而是循環(huán)的。因此，基本公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不會(huì)呈現(xiàn)簡(jiǎn)單的線性，而是以非線性和時(shí)間滯后為特征，不易觀察與感知。與此同時(shí)，基本公共服務(wù)均等化的程度主要取決于兩個(gè)變量：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力（決定財(cái)政汲入水平），二是公共服務(wù)供給能力[4]。而這兩個(gè)變量又受到基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的多數(shù)變量直接或間接的影響。由于基本公共服務(wù)均等化政策的實(shí)施與效果達(dá)成之間存在較大時(shí)間差，追求短期政績(jī)的地方官員從自身發(fā)展考慮，更愿意將地方財(cái)力與個(gè)人精力投入在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，對(duì)推進(jìn)基本公共服務(wù)積極性不足的原因亦在于此。

圖1 基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)反饋環(huán)路

二、我國(guó)基本公共服務(wù)近年發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)對(duì)基本公共服務(wù)的關(guān)注始于2005年，因此對(duì)2005年及以后各年度基本公共服務(wù)的討論至關(guān)重要。筆者利用基準(zhǔn)評(píng)估法（Benchmarking）①，從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、公共文化、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)服務(wù)8個(gè)類別，共48個(gè)指標(biāo)，分析得到我國(guó)基本公共服務(wù)近年的發(fā)展情況。

2005-2010年，我國(guó)基本公共服務(wù)水平呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，各類基本公共服務(wù)的水平都有不同程度的增長(zhǎng)。相比而言，社會(huì)保障增長(zhǎng)最快（年均增長(zhǎng)率14.84%），其次為公共安全（12.18%）、公共文化（6.34%）、醫(yī)療衛(wèi)生（年均增長(zhǎng)率5.65%）和環(huán)境保護(hù)（年均增長(zhǎng)率3.54%）；基礎(chǔ)教育（年均增長(zhǎng)率2.93%）和基礎(chǔ)設(shè)施（年均增長(zhǎng)率2.41%）發(fā)展平穩(wěn)；就業(yè)服務(wù)發(fā)展緩慢（年均增長(zhǎng)率0.18%）。

盡管2005-2010年，我國(guó)各地區(qū)基本公共服務(wù)都取得了一定程度的改善，但基本公共服務(wù)的發(fā)展速度（年均增長(zhǎng)率5.47%）遠(yuǎn)低于全國(guó)人均GDP增速（按當(dāng)年價(jià)計(jì)算年均增長(zhǎng)率16.15%）和財(cái)政收入增速（年均增長(zhǎng)率21.30%）。從具體內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)發(fā)展迅猛，表現(xiàn)突出；基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生起點(diǎn)高，發(fā)展穩(wěn)定，表現(xiàn)較好；就業(yè)服務(wù)起點(diǎn)低，發(fā)展緩慢，表現(xiàn)較差?？梢?jiàn)，近年來(lái)我國(guó)對(duì)教育、衛(wèi)生的持續(xù)扶持取得了卓越成效，對(duì)社會(huì)保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)的大力推進(jìn)，亦有建樹(shù)。但不容樂(lè)觀的是，每年龐大的新增勞動(dòng)力與人力資源市場(chǎng)需求之間的矛盾沖突不減反增，使就業(yè)服務(wù)愈顯乏力。

三、基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性分析

以下從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)角度，對(duì)基本公共服務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性進(jìn)行分析。對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使用國(guó)際、國(guó)內(nèi)慣用指標(biāo)“人均GDP”；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基于分配角度的考慮，使用“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”和“農(nóng)村居民人均純收入”兩個(gè)指標(biāo)。

（一）基本公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)

2000-2004年，我國(guó)基本公共服務(wù)與“人均GDP”高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.964，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.01；基本公共服務(wù)與“城鎮(zhèn)居民可支配收入”低度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.376，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.05；基本公共服務(wù)與“農(nóng)村居民純收入”中度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.522，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.01②。2005-2010年，我國(guó)基本公共服務(wù)與“人均GDP”高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.992，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.01；基本公共服務(wù)與“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”和“農(nóng)村居民人均純收入”亦高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)分別為0.991和0.989，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.01。若將基本公共服務(wù)作為應(yīng)變量，“人均GDP”作為自變量進(jìn)行線性回歸。可得，y=1.527×10-5.x+0.527（R2=0.979）。也就是說(shuō)，人均GDP每增加1000元，基本公共服務(wù)水平可以提升0.01527③。綜上，2000-2010年，我國(guó)基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高相關(guān)，基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展從低相關(guān)（2000-2004年）向高相關(guān)（2005-2010年）過(guò)渡。

（二）基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)

“變異系數(shù)”和“最大最小值之比”是衡量地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度的兩個(gè)常用系數(shù)。變異系數(shù)、最大最小值之比越大，表示基本公共服務(wù)均等化程度越低。2000-2010年，我國(guó)31個(gè)地區(qū)基本公共服務(wù)與人均財(cái)政支出和人均GDP差距比較，見(jiàn)表1。

表1 2000—2010年基本公共服務(wù)與人均財(cái)政支出、人均GDP差距比較

2000-2004年，我國(guó)基本公共服務(wù)不均等程度增加（變異系數(shù)、最大最小值之比增大），與“人均財(cái)政支出”與“人均GDP”兩個(gè)指標(biāo)的均等化發(fā)展趨勢(shì)相同，但基本公共服務(wù)的均等化程度好于這兩個(gè)指標(biāo)，系數(shù)明顯偏小（見(jiàn)表1）。眾所周知，經(jīng)濟(jì)是影響基本公共服務(wù)的重要因素。2000-2004年，在經(jīng)濟(jì)差距不斷加大的前提下，地方基本公共服務(wù)不均等程度增加是必然的現(xiàn)實(shí)。從另一個(gè)角度看，“這本身也可以部分解釋我國(guó)近年來(lái)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的差距為什么會(huì)持續(xù)拉大。作為社會(huì)基本平等客體的基本公共服務(wù)都差距明顯，又怎么能奢望其充分發(fā)揮其熨平群體差別的作用呢”。

同期，基本公共服務(wù)均等化（變異系數(shù)和最大最小值之比）與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（人均GDP）的相關(guān)度分別為0.925和0.939，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.05。基本公共服務(wù)均等化（變異系數(shù)）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展（城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民純收入）的相關(guān)度分別為0.920和0.918，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.05；基本公共服務(wù)均等化（最大最小值之比）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展（城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民純收入）相關(guān)度分別為0.970和0.928，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平分別為0.01和0.05?？梢?jiàn)，基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是高度相關(guān)的。由于變異系數(shù)越大，均等化程度越小。因此，2000-2004年，我國(guó)基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上是背道而馳的。

以2005年為分水嶺，我國(guó)基本公共服務(wù)不均等問(wèn)題逐步改善。2005-2010年，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化程度增加（變異系數(shù)、最大最小值之比呈減小趨勢(shì)），與2000-2004年形成強(qiáng)烈對(duì)比。需注意的是，這種改善不是單純的，還存在波動(dòng)。如2008年基本公共服務(wù)均等化系數(shù)有所抬頭。與2000-2004年相同的狀況是，基本公共服務(wù)均等化系數(shù)較“人均GDP”、“人均財(cái)政支出”要小，均等化程度略高。

從變異系數(shù)來(lái)看：2005-2010年，基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（人均GDP）相關(guān)度為-0.972，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.01；基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展（城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民純收入）相關(guān)度分別為-0.967和-0.966，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的顯著性水平為0.01?；竟卜?wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍表現(xiàn)出高相關(guān)性。而相關(guān)系數(shù)為負(fù)可認(rèn)為是，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展方向逐步趨于一致。從最大最小值之比來(lái)看，基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展）的相關(guān)度較小。這說(shuō)明，整體均等化程度的增加并不意味著基本公共服務(wù)最好的地區(qū)與最差的地區(qū)之間差距的減小。

四、結(jié)束語(yǔ)

與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比較，我國(guó)基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性要弱一些，2005年以前尤其如此。這個(gè)問(wèn)題的發(fā)生并不意外。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)說(shuō)明我們創(chuàng)造了財(cái)富，卻不能說(shuō)明我們是如何分配財(cái)富的。換句話說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未必帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與基本公共服務(wù)表現(xiàn)出高相關(guān)性時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本公共服務(wù)之間表現(xiàn)出來(lái)的低相關(guān)或者不相關(guān)亦為可能。當(dāng)然，對(duì)該問(wèn)題的理解還涉及到區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。從邏輯上看，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，公共財(cái)力增強(qiáng)了，基本公共服務(wù)水平就會(huì)隨之提高。其實(shí)不然。我國(guó)目前還有不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)處于較低水平。而且，即使有一個(gè)地方的基本公共服務(wù)水平增強(qiáng)了，也并不一定意味這個(gè)地方經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)了。如我國(guó)西部的一些地區(qū)，基本公共服務(wù)的財(cái)力很大一部分是來(lái)自于轉(zhuǎn)移支付，靠的是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。在這種情況下，基本公共服務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)群眾收入的關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)。

總體而言，在我國(guó)，發(fā)展基本公共服務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并不存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。從作用機(jī)理來(lái)看，基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展在促進(jìn)社會(huì)公平、提升個(gè)體可行能力、改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面存在很多的交集，對(duì)我國(guó)“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。從發(fā)展近況來(lái)看，我國(guó)基本公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步提升，基本公共服務(wù)均等化程度隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小而不斷增加，發(fā)展基本公共服務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并非勢(shì)不兩立，擁有共贏的空間。

[注 釋]

①基準(zhǔn)法又稱為標(biāo)桿法，本研究將所有歷史最優(yōu)值作為基準(zhǔn)。

②2000-2004年的數(shù)據(jù)來(lái)源于陳昌盛和蔡躍洲老師編著的《中國(guó)政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》中的基本公共服務(wù)綜合績(jī)效得分。2005-2010年數(shù)據(jù)作者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒·（2006-2011）》數(shù)據(jù)計(jì)算得到.

③考慮到得到該回歸系數(shù)采用的數(shù)據(jù)樣本較少，數(shù)據(jù)樣本為時(shí)間序列數(shù)據(jù)，可能是非平穩(wěn)的，存在偽回歸。因此，該結(jié)果不建議大家引用，僅作為本文闡述兩者相關(guān)性使用。

[1]邁克爾·P·托達(dá)羅，斯蒂芬·C·史密斯.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009.

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