劉子奎

冷戰(zhàn)后，美國各屆政府都努力改革出口控制，但由于種種原因，改革效果并不理想。奧巴馬上臺(tái)后，把出口控制改革作為優(yōu)先任務(wù)之一，大力推進(jìn)出口控制改革。其進(jìn)展與前景如何?對美國對華出口控制會(huì)有何影響?這些都值得探討。

一、出口控制改革的實(shí)施

2009年8月13日，奧巴馬發(fā)布出口控制改革倡議，要求成立“跨部門機(jī)構(gòu)”，全面審查原有出口控制機(jī)制。①William Matthews，“Obama Orders Broad Review of Export－Control Regs”，Defense News，August 14，2009．跨部門機(jī)構(gòu)審查后認(rèn)為，美國目前的出口控制機(jī)制太復(fù)雜、太分散、包含太多的物項(xiàng)、要控制的也太多，建議根本改革出口控制機(jī)制，加強(qiáng)國家安全和提高反擊大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散威脅的能力。②The White House Office of the Press Secretary，“White House Chief of Staff Daley Highlights Priority for the President’s Export Control Reform Initiative”，July 19，2011．奧巴馬肯定了跨部門機(jī)構(gòu)的看法，要求“集中精力控制最關(guān)鍵技術(shù)，使美國更安全，同時(shí)提高美國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的競爭力”。③The White House Office of the Press Secretary，“Remarks by the President at the Export－Import Bank's Annual Conference”，March 11，2010．根據(jù)奧巴馬的要求和跨部門機(jī)構(gòu)的審查結(jié)論，國防部長蓋茨于2010年4月20日提出出口控制改革的目標(biāo):分三階段建立四個(gè)“單一”——單一出口控制清單、單一許可證機(jī)構(gòu)、單一執(zhí)行協(xié)調(diào)中心和單一IT系統(tǒng)。④Business Executives for National Security(Export Control Reform)，Remarks as Delivered by Secretary of Defense Robert M．Gates，April 20，2010，http://www．defense．gov/speeches/speech．a(chǎn)spx?speechid=1453．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月1日)

根據(jù)這一改革目標(biāo)及安排，奧巴馬政府有條不紊地推進(jìn)出口控制改革。其一，建立單一出口控制清單。美國有兩個(gè)不同的出口控制清單，即商品清單(CCL)和美國軍火清單(USML)，它們在結(jié)構(gòu)、定義和特征上完全不同，分別由商務(wù)部和國務(wù)院管理。USML根據(jù)主觀標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)計(jì)意圖等實(shí)施控制，CCL一般根據(jù)技術(shù)能力和物項(xiàng)本身的說明進(jìn)行控制，因此USML物項(xiàng)的出口控制要比CCL嚴(yán)厲得多。這是美國目前出口控制機(jī)制備受指責(zé)的重要原因之一。因此，奧巴馬政府把建立單一出口控制清單作為出口控制改革的基石。⑤John T．Bennett，“New U．S．Regs Aim To Simplify Export Controls”，Defense News，December 9，2010．

2010年12月9日，奧巴馬總統(tǒng)宣布，在CCL和USML之間制定“明確的界限”(bright line)，以決定哪些物項(xiàng)應(yīng)作為兩用物項(xiàng)納入控制、哪些物項(xiàng)應(yīng)作為軍火納入控制，其意圖是“終結(jié)不利于我們目前出口控制機(jī)制的管轄權(quán)上的爭端和模糊不清之處”，減少政府以及工業(yè)界在面對物項(xiàng)是由國務(wù)院還是商務(wù)部控制時(shí)的不確定性。①The White House Office of the Press Secretary，“President Obama Announces First Steps Toward Implementation of New U．S．Export Control System”，December 9，2010，http://www．whitehouse．gov/the－press－office/2010/12/09/president－obama－announces－firststeps－toward－implementation－new－us－export．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月1日)2011年5月，商務(wù)部負(fù)責(zé)出口管理的助理部長凱文·沃爾夫(Kevin Wolf)提出建立單一控制清單四步驟:根據(jù)國際武器交易條例(ITAR)，確定需要保留在USML的物項(xiàng);根據(jù)“積極清單”的客觀標(biāo)準(zhǔn)，建立積極的、與三層標(biāo)準(zhǔn)一致的控制清單;把不符合USML標(biāo)準(zhǔn)的物項(xiàng)轉(zhuǎn)移到CCL;把以前的防務(wù)物項(xiàng)轉(zhuǎn)移到商務(wù)部新的商品軍火清單(CML)進(jìn)行控制。②Remarks of Kevin Wolf，“The Obama Administration’s Export Control Reform Initiative”，U．S．－Sweden Defense Industry Conference，Washington，DC，May 17，2011．為此，美國政府成立了18個(gè)跨部門技術(shù)小組審查USML和CCL。同年5月20日，美國公布修改后的CCL，該規(guī)則修改了CCL中除0類以外的所有53類物項(xiàng)的出口控制分類編碼，放寬了對某些類型的集成電路以及電子測試裝備的控制，如信號(hào)分析儀、動(dòng)態(tài)信號(hào)分析儀、頻率合成信號(hào)發(fā)生器和半導(dǎo)體制造設(shè)備等，允許出口商與國際競爭者展開競爭。

對USML的修改要復(fù)雜得多。2010年12月10日，美國務(wù)院防務(wù)貿(mào)易控制理事會(huì)(DDTC)公布修改USML征求意見稿，所有物項(xiàng)被分成三個(gè)層次:第一層是能為美國提供關(guān)鍵軍事或情報(bào)優(yōu)勢，幾乎全部都只有美國能夠生產(chǎn)，或者是大規(guī)模殺傷性武器或相關(guān)的物項(xiàng);第二層是能為美國提供實(shí)質(zhì)上的軍事或情報(bào)優(yōu)勢，幾乎全部只有美國的多邊伙伴和盟國能生產(chǎn)的物項(xiàng);第三層是能為美國提供相當(dāng)軍事或情報(bào)優(yōu)勢，但具有廣泛國外可得性的物項(xiàng)。③“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VII”，F(xiàn)ederal Register，Vol．75，No．237，December 10，2010，p．76930．根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，USML中的第七類12000種物項(xiàng)的90%將被轉(zhuǎn)移到CCL或被解除控制。④The White House Office of the Press Secretary，“White House Chief of Staff Daley Highlights Priority for the President’s Export Control Reform Initiative”，July 19，2011．完成對第七類物項(xiàng)的審查后，奧巴馬政府以此為模式，陸續(xù)對第八類(航空和飛機(jī)電子)、第十一類(電子)和第十五類(空間項(xiàng)目)進(jìn)行審查。2011年5月，美國防部和國務(wù)院發(fā)布審查中期報(bào)告，認(rèn)為商業(yè)通信衛(wèi)星及有關(guān)部件、整合和發(fā)射這些衛(wèi)星必須的信息，可以從USML轉(zhuǎn)移到CCL而“不會(huì)有不可接受的安全風(fēng)險(xiǎn)”，建議衛(wèi)星設(shè)計(jì)方法和制造技術(shù)、抗輻射微電子和遠(yuǎn)地點(diǎn)發(fā)動(dòng)機(jī)仍留在USML。⑤Departments of Defense and State Interim Report to Congress，Section 1248 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010，pp．3－4．目前來看，對USML的修訂進(jìn)展不如預(yù)計(jì)的樂觀，直到2011年7月15日，商務(wù)部工業(yè)和安全局(BIS)才公布把USML中相關(guān)物項(xiàng)轉(zhuǎn)移到CCL中的計(jì)劃;⑥“Fact Sheet:Plan for Controlling Items Transferred from the USML to the CCL”，July 18，2011，http://www．a(chǎn)ia－aerospace．org/assets/2011－07－18%20Commerce%20Fact%20Sheet%20on%20USML%20to%20CCL．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2012后3月13日)到2011年11月7日，國務(wù)院才公布USML第八類物項(xiàng)的修改建議稿。⑦“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VIII”，F(xiàn)ederal Register，Vol．76，No．215，November 7，2011，p．68694．

此外，美國政府也努力統(tǒng)一USML和CCL所使用的同一術(shù)語的定義，為建立單一控制清單做準(zhǔn)備。目前，“特別設(shè)計(jì)”(specially designed)和“防務(wù)服務(wù)”(Defense Service)這兩個(gè)術(shù)語的統(tǒng)一定義已接近完成。2011年4月1日，DDTC提出“防務(wù)服務(wù)”定義的修改建議。根據(jù)新定義，使用公共數(shù)據(jù)對外國人提供援助不需要許可證、技術(shù)援助協(xié)議或生產(chǎn)許可協(xié)議。⑧“International Traffic in Arms Regulations:Defense Services”，F(xiàn)ederal Register，Vol．76，No．71，April 13，2011，p．20590．修改建議稿也提出一個(gè)明確的不是“防務(wù)服務(wù)”的清單，對屬于出口管理?xiàng)l例(EAR)的納入ITAR控制的物項(xiàng)的測試、修理或維護(hù)不再被認(rèn)為是“防務(wù)服務(wù)”。這給工業(yè)界、學(xué)術(shù)界和其他與受ITAR控制的物項(xiàng)打交道的實(shí)體提供了指導(dǎo)原則?！疤貏e設(shè)計(jì)”是另一廣受爭議的定義。多個(gè)出口控制分類編碼都使用它，并被USML用作對某些物項(xiàng)實(shí)行控制的標(biāo)準(zhǔn)。為改變這一主觀性太強(qiáng)的定義，國務(wù)院提出新定義草案:“最終物項(xiàng)、設(shè)備、配件、附件、系統(tǒng)、組件或零部件有下述特性:使它與某些預(yù)定的目的區(qū)分開來;直接與防御物項(xiàng)的功能相關(guān);專門用于或主要用于USML中確定的防務(wù)物項(xiàng)或與之有關(guān)的物項(xiàng)。”①“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VII”，F(xiàn)ederal Register，Vol．75，No．237，December 10，2010，pp．76935－76939．商務(wù)部也公布自己的“特別設(shè)計(jì)”定義，要求公眾提出修改意見。目前，商務(wù)部、國務(wù)院和國防部正就所收到的公眾建議進(jìn)行審查，以盡快形成統(tǒng)一定義。②“Amendment to the International Traffic in Arms Regulations:Revision of U．S．Munitions List Category VIII”，F(xiàn)ederal Register，Vol．76，No．215，November 7，2011，p．68694．

其二，建立單一許可證管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)目前的出口控制機(jī)制，美國國務(wù)院、商務(wù)部和財(cái)政部都有權(quán)發(fā)放出口許可證。各部門有不同的管理?xiàng)l例和審批程序，沒有協(xié)調(diào)機(jī)制。出口商常常不知道應(yīng)該向哪個(gè)機(jī)構(gòu)申請?jiān)S可證。在某些情況下，出口商需要向各部門分別申請。相應(yīng)地，各機(jī)構(gòu)經(jīng)常爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或者推卸領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此，出口控制改革倡議把建立單一許可證處理機(jī)構(gòu)作為改革的關(guān)鍵步驟之一。

2010年6月30日，美國國家安全事務(wù)顧問詹姆斯·瓊斯(James L．Jones)將軍宣布，政府將建立一個(gè)獨(dú)立的許可證機(jī)構(gòu)，接管BIS、DDTC、財(cái)政部外國資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)的許可證功能，此舉將“結(jié)束眾多機(jī)構(gòu)中沒有一個(gè)知道已經(jīng)批準(zhǔn)(或拒絕)什么物項(xiàng)出口的尷尬局面”。③“The Administration’s Export Control Reform Plans Remarks by General Jones，National Security Advisor”，June 30，2010，http://www．a(chǎn)ia－aerospace．org/assets/speech_jones_06302010．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月1日)作為一站式服務(wù)機(jī)構(gòu)，出口商可以從該機(jī)構(gòu)獲得許可證，政府則可以利用它協(xié)調(diào)許可證申請的審查工作，實(shí)現(xiàn)許可證程序的透明、可預(yù)測和及時(shí)。但由于建立單一許可證機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，對于如何建立單一的許可證機(jī)構(gòu)，奧巴馬政府還沒有具體建議。④Ian F．Fergusson，Paul K．Kerr，“The U．S．Export Control System and the President’s Reform Initiative”，CRS Report，R41916，July 14，2011．到目前為止，在這方面的努力主要表現(xiàn)為完善許可證政策。根據(jù)倡議的改革框架，一旦某一物項(xiàng)被置于三級結(jié)構(gòu)中的一級，就會(huì)有相應(yīng)的許可證政策。一般地，第一層次的物項(xiàng)向所有目的地出口都需要許可證;第二層次的許多物項(xiàng)，可根據(jù)許可證豁免或一般授權(quán)向多邊伙伴或盟國出口;第三層次物項(xiàng)的出口，一般不需要許可證。但這僅僅是原則性規(guī)定。為貫徹這一原則，奧巴馬政府展開了一系列行動(dòng)。

第一個(gè)重大行動(dòng)是商務(wù)部修改加密產(chǎn)品的出口規(guī)則。2010年6月，BIS公布對加密產(chǎn)品控制的重大修改，允許對更多的加密產(chǎn)品進(jìn)行自我分類并提出“加密登記”概念，使自我加密物項(xiàng)在不需要正式的出口分類審查的情況下能夠出口。⑤“Encryption Export Controls:Revision of License Exception ENC and Mass Market Eligibility，Submission Procedures，Reporting Requirements，License Application Requirements，and Addition of Note 4 to Category 5，Part 2”，F(xiàn)ederal Register，Vol．75，No．122，June 25，2010，p．36482．2011年1月，BIS進(jìn)一步從出口EAR中刪除大部分能公開從大眾市場獲得的加密軟件物項(xiàng)。⑥“Publicly Available Mass Market Encryption Software and Other Specified Publicly Available Encryption Software in Object Code”，F(xiàn)ederal Register，Vol．76，No．5，January 7，2011，p．1059．通過上述修改，BIS簡化并促進(jìn)軟件出口，使政府可以把其資源用在最敏感的加密產(chǎn)品上。

第二個(gè)具有重大意義的行動(dòng)是公布并采用戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)許可證例外(STA)。作為修訂EAR的重大舉措，2010年12月，BIS發(fā)布STA征求意見稿。⑦“Export Control Modernization:Strategic Trade Authorization License Exception”，F(xiàn)ederal Register，Vol．75，No．236，December 9，2010，p．76653．2011年6月16，STA正式實(shí)施。新規(guī)則允許在有條件的情況下不需要許可證就可向幾乎所有的歐洲國家、澳大利亞、加拿大、新西蘭、日本、韓國和阿根廷出口CCL上幾乎所有的物項(xiàng);對于其他國家，可向它們出口“瓦斯那基本清單”上的物項(xiàng)。新規(guī)則還包括視同出口和再出口條款，當(dāng)某些物項(xiàng)根據(jù)STA不需要許可證就可以向非美國人出口時(shí)，允許公布實(shí)施同樣控制物項(xiàng)的源代碼或技術(shù)。但實(shí)施酷刑的設(shè)備、某些毒素和組件、軟件、航空發(fā)動(dòng)機(jī)相關(guān)技術(shù)和加密產(chǎn)品不適合根據(jù)STA出口。STA在減少許可證要求的同時(shí)，也采取安全保障措施，建立更高的保護(hù)墻以確保物項(xiàng)在沒有獲得美國授權(quán)的情況下不會(huì)被再出口到有資格的國家以外。⑧“Export Control Reform Initiative:Strategic Trade Authorization License Exception”，F(xiàn)ederal Register，Vol．76，No．116，June 16，2011，pp．35277－35289．BIS估計(jì)，大約3000種低風(fēng)險(xiǎn)物項(xiàng)根據(jù)STA可能被取消出口許可證要求。⑨Statement of Eric L．Hirschhorn，Under Secretary of Commerce，Bureau of Industry and Security，Before the House Committee on Foreign Affairs，Hearing on Export Controls，Arms Sales，and Reform:Balancing U．S．Interests，Part I，May 12，2011，p．4．

第三個(gè)重大行動(dòng)是修改對雙重國籍和第三國國民的許可證規(guī)定。這對建立統(tǒng)一的出口控制機(jī)制非常必要，因?yàn)樯虅?wù)部和國務(wù)院在決定一個(gè)外國人的國籍時(shí)所使用的標(biāo)準(zhǔn)是相互沖突的。據(jù)國會(huì)報(bào)告披露，商務(wù)部決定“向外國人出口技術(shù)”是建立在該人“最近公民身份或永久居住地”基礎(chǔ)上的;而國務(wù)院在做出決定時(shí)，不僅考慮外國人最近的公民身份情況，而且考慮他們的出生國。根據(jù)目前規(guī)則，如果一個(gè)外國實(shí)體與美國公司簽訂了生產(chǎn)許可協(xié)議或技術(shù)援助協(xié)議，國務(wù)院必須批準(zhǔn)向外國實(shí)體所雇用的雙重國籍雇員和第三方國民轉(zhuǎn)讓技術(shù)數(shù)據(jù)、防務(wù)服務(wù)和防務(wù)物項(xiàng)。①Government Accountability Office，Export Controls:Observations on Selected Countries’Systems and Proposed Treaties，May 2010，GAO－10－557．這種做法不利于美國國家安全。2010年8月，國務(wù)院公布向雙重國籍和第三國國民提供防務(wù)服務(wù)修改建議稿，2011年5月，最終修正規(guī)則公布并于8月15日生效。新規(guī)則極大簡化了為非美國公司工作的有雙重國籍和第三國國民申請?jiān)S可證的程序，也減少了具有雙重或第三國國民身份的非美國公司的許可證負(fù)擔(dān)。

其三，建立單一出口執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)目前的出口控制機(jī)制，國土安全部的移民和海關(guān)執(zhí)行局、國務(wù)院、商務(wù)部、聯(lián)邦調(diào)查局等多個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)查違反出口控制的行為。這不利于維護(hù)美國國家安全和實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)。為協(xié)調(diào)所有有關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行動(dòng)，確保它們把資源集中在最重要的違法者或潛在違法者身上，而不是用同等精力審查所有違法者，奧巴馬要求建立單一出口執(zhí)行機(jī)構(gòu)。作為第一步措施，2010年11月，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布第13558號(hào)行政命令，建立出口執(zhí)行協(xié)調(diào)中心，由國務(wù)院、財(cái)政部、國防部、商務(wù)部、司法部、能源部、國土安全部、國家情報(bào)總監(jiān)辦公室、其他行政部門、機(jī)構(gòu)或根據(jù)總統(tǒng)命令建立的辦公室等組成。國土安全部長負(fù)責(zé)管理該中心。協(xié)調(diào)中心的功能是:協(xié)調(diào)和加強(qiáng)相關(guān)部門的出口控制執(zhí)行行動(dòng)，確認(rèn)并解決在刑事和行政調(diào)查以及涉及違反美國出口控制法的調(diào)查中產(chǎn)生的矛盾和沖突;為聯(lián)邦法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)和美國情報(bào)機(jī)構(gòu)提供聯(lián)系管道;協(xié)調(diào)與美國出口控制有關(guān)的法律執(zhí)行公眾宣傳活動(dòng);為美國刑事和行政控制出口執(zhí)法行動(dòng)建立政府范圍內(nèi)的統(tǒng)計(jì)跟蹤。②“Presidential Documents，Executive Order 13558 of November 9，2010”，Export Enforcement Coordination Center，F(xiàn)ederal Register，Vol．75，No．219，November 15，2010，pp．69573－69574．中心于2011年初開始運(yùn)行，在2011年底全面投入運(yùn)作。

其四，建立單一IT系統(tǒng)。美國政府所有參與出口許可證管理的機(jī)構(gòu)都有自己的IT系統(tǒng)，它們之間彼此不兼容，不能共享許可證申請信息。對此，總統(tǒng)國家安全事務(wù)顧問瓊斯將軍說，目前的狀況“使美國政府無法知道該批準(zhǔn)還是拒絕對具體最終使用者的出口。這增加了美國政府作出錯(cuò)誤決定的風(fēng)險(xiǎn)”。因此，美國政府試圖建立單一信息技術(shù)系統(tǒng)，把與受控制物項(xiàng)有關(guān)的信息都收集起來，以便利美國政府各個(gè)與出口控制有關(guān)的部門處理出口許可證申請，使美國政府能很好地掌握從開始填寫出口許可證申請，到實(shí)際出口的每一個(gè)環(huán)節(jié)，提高執(zhí)行能力。第一步，美國政府要求商務(wù)部和國務(wù)院采用國防部2003年建成的USXPorts系統(tǒng)。2010年6月，DDTC正式開始采用該系統(tǒng)。為使IT系統(tǒng)更快、更好地整合到USXPorts中，2010年BIS更換了其所有計(jì)算機(jī)，③“It May Take Two Years to Adopt Single Electronic Licensing System，BISer Says”，Export Practitioner，August 2010，p．26．為采用單一IT系統(tǒng)做了必要準(zhǔn)備。負(fù)責(zé)USML修訂工作的助理國防部長幫辦米勒說，國務(wù)院和商務(wù)部分別在2011年8月和10月正式運(yùn)行該系統(tǒng)。④Statement of Dr James N．Miller Principal Deputy Under Secretary of Defense for Policy before the House Committee on Foreign Affairs，May 12，2011，p．3．接下來，財(cái)政部和參與跨部門審查許可證申請的其他部門、機(jī)構(gòu)也將采用這一系統(tǒng)。估計(jì)各部門將在2012年全部采用該系統(tǒng)。⑤“A Modern Information Technology(IT)System for Export Controls”，http://export．gov/ecr/eg_main_027615．a(chǎn)sp．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月1日)統(tǒng)一的IT系統(tǒng)在出口許可證申請過程中將提高效率、增加透明性。

二、出口控制改革的困難與前景

奧巴馬總統(tǒng)和美國軍方的支持使本次出口控制改革的條件看起來比以往任何時(shí)候都更好，人們有理由對本次改革充滿希望。然而，由于出口控制改革的復(fù)雜性，冷戰(zhàn)后美國歷屆政府的出口控制改革均以失敗告終。對此，克林頓政府商務(wù)部負(fù)責(zé)出口控制的出口管理局局長比爾·賴因施(Bill Reinsch)指出，美國政府“經(jīng)常宣布改革出口控制，經(jīng)常開始，但從未完成。真正的好消息是它什么時(shí)候結(jié)束”。①William Matthews，“Obama Orders Broad Review of Export－Control Regs”，Defense News，August 14，2009．考慮到奧巴馬政府出口控制改革目標(biāo)的廣泛性以及根本性，其能否實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)尚未可知。

首先，由于國會(huì)的掣肘，建立四個(gè)“單一”的出口控制改革目標(biāo)面臨極大不確定性。單一控制清單是整個(gè)改革的基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)需要得到國會(huì)批準(zhǔn)，而國會(huì)傳統(tǒng)上反對放松出口控制。要建立單一控制清單，美國政府需要把USML中的一些物項(xiàng)轉(zhuǎn)移到CCL。眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席艾琳娜·羅斯－萊赫蒂寧(Ileana Ros－Lehtinen)表示，委員會(huì)將嚴(yán)格審查政府把USML中的有關(guān)物項(xiàng)轉(zhuǎn)移到CCL的建議。②“Export Control，Arms Sales，and Reform:Balancing U．S．Interests”，Part 1，Hearing before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives，One Hundred Twelfth Congress，F(xiàn)irst Session，May 12，2011，p．2．一旦國會(huì)參與審查清單，勢必大大遲緩建立單一控制清單的進(jìn)程。實(shí)際上，由于國會(huì)的反對，審查出口控制清單的進(jìn)程已經(jīng)落后于改革時(shí)間表。根據(jù)出口控制改革倡議，審查USML和CCL應(yīng)在一年內(nèi)完成，但在兩年多后的2011年5月，商務(wù)部負(fù)責(zé)出口管理事務(wù)的助理部長凱文·沃爾夫說:“各部門正在審查USML和CCL?！雹跼emarks of Kevin Wol，f“The Obama Administration’s Export Control Reform Initiative”，U．S．－Sweden Defense Industry Conference，Washington，DC，May 17，2011．也就是說，第二階段的改革根本不知道何時(shí)能完成，而將兩份清單合二為一的第三階段什么時(shí)候開始更是遙遙無期。

就建立單一許可證機(jī)構(gòu)而言，雖然行政部門表示將建立一個(gè)獨(dú)立許可證機(jī)構(gòu)接管BIS、DDTC、OFAC的許可證功能，但美國國會(huì)表示，將只把BIS和DDTC民事和行政執(zhí)法職能并入新的統(tǒng)一許可證機(jī)構(gòu)，而不會(huì)把核管理委員會(huì)對核材料的控制權(quán)和能源部對核技術(shù)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到新機(jī)構(gòu)。因?yàn)楹瞬牧铣隹谠S可證數(shù)量相對較少，出口商也相對較少。④Ian F．Fergusson，Paul K．Kerr，“The U．S．Export Control System and the President’s Reform Initiative”，CRS Report，R41916，July 14，2011，p．11．如此，則建立單一許可證機(jī)構(gòu)的目標(biāo)勢必大打折扣。更重要的是，對該機(jī)構(gòu)的未來具有重要影響的眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席羅斯－萊赫蒂寧認(rèn)為，單一許可證機(jī)構(gòu)是“代價(jià)高昂的和莫名其妙的”，不是必需的。⑤Xiaodon Liang，“House Takes Up Export Reform Debate”，Arms Control Today，Volume 41，June 2011．該機(jī)構(gòu)能否成立已蒙上濃重陰影。到目前為止，美國政府還沒有提出建立單一許可證機(jī)構(gòu)的具體建議。

雖然已經(jīng)成立出口執(zhí)行協(xié)調(diào)中心，但這不大可能是建立單一出口執(zhí)行機(jī)構(gòu)的前奏。究其原因，一是該中心僅是協(xié)調(diào)國務(wù)院、財(cái)政部、商務(wù)部等相關(guān)部門在出口控制執(zhí)行方面潛在沖突的“首要論壇”，是執(zhí)法機(jī)構(gòu)與情報(bào)部門和出口許可證機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)絡(luò)人。這一職能定位使它在解決出口控制問題上可能不如以前的跨部門協(xié)調(diào)小組。從實(shí)際作用看，目前并無跡象表明DDTC、BIS或其他任何機(jī)構(gòu)會(huì)失去執(zhí)法責(zé)任。二是該中心的主體性不明。根據(jù)規(guī)定，中心主任由國土安全部高級官員擔(dān)任，兩名副主任分別由司法部長和商務(wù)部長任命，負(fù)責(zé)情報(bào)的官員則由國家情報(bào)總監(jiān)任命。這意味著該中心在對哪個(gè)部門或領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，以及執(zhí)行哪個(gè)部門或領(lǐng)導(dǎo)的命令上存在嚴(yán)重問題。在這一問題得到解決之前，該中心不可能發(fā)揮有效作用。三是該中心可能與2007年成立的國家出口控制協(xié)調(diào)員的職能交叉或重疊。國家出口控制協(xié)調(diào)員的責(zé)任是“確保在司法部與其他在出口控制中發(fā)揮重要作用的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、許可證和情報(bào)部門之間實(shí)行全面協(xié)調(diào)”⑥“Department of Justice Press Release”，June 20，2007，http://www．justice．gov/opa/pr/2007/June/07_nsd_440．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月1日)。可見，在全面協(xié)調(diào)方面，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間存在交叉、重疊和模糊之處。因此，很容易理解為什么到目前該中心在出口控制方面既沒有發(fā)出有重要意義的公開聲明，也沒有采取任何重大行動(dòng)。在這種情況下，國會(huì)批準(zhǔn)建立單一出口執(zhí)行機(jī)構(gòu)的可能性微乎其微。

相比較而言，建立單一IT系統(tǒng)是最容易的，也是目前四個(gè)“單一”中執(zhí)行最為順利的。但即使是單一IT系統(tǒng)，其未來也受國會(huì)決定的影響。據(jù)美國商務(wù)部估計(jì)，建立單一的IT系統(tǒng)，最初幾年的費(fèi)用大約為2000萬美元。⑦“DOD Background Briefing on the Export Control Reform Initiative”，http://www．fas．org/sgp/news/2010/04/dod－export．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月1日)

除四個(gè)“單一”外，奧巴馬政府在許可證政策上所做的重大改革，即STA也可能遭到國會(huì)反對而夭折。STA的目的是加強(qiáng)與盟國合作以及提高與盟國協(xié)同作戰(zhàn)的能力。根據(jù)這一許可證例外，美國可向所有四個(gè)多邊出口控制機(jī)制的成員國，或其他機(jī)制中同時(shí)為北約成員國的成員國出口受控制的防務(wù)物項(xiàng)。這實(shí)際上是美國2007年與英國和澳大利亞防務(wù)貿(mào)易條約①關(guān)于英美防務(wù)貿(mào)易條約的相關(guān)規(guī)定，參閱:Daniel Arnaudo，“U．S．，UK Sign Defense Trade Cooperation Treaty”，Arms Control Today，Volume 37，September 2007．的擴(kuò)大版。美國國會(huì)至今仍拒絕批準(zhǔn)與英、澳兩國的條約②Roxana Tiron，“Delay in Treaty Approval Frustrates United Kingdom Officials and United State Industry”，DISAM Journal of International Security Assistance Management，November 2009，Volume 31，Number 3，p．164．，其重要原因是擔(dān)心它們在未獲得美國批準(zhǔn)的情況下向第三國轉(zhuǎn)移美國的物項(xiàng)或技術(shù)或含有美國零部件或技術(shù)的物項(xiàng)，而美國對此無能為力。③William Matthews，“U．S．Arms Export Treaties Face Hurdles in Senate”，Defense News，August 17，2009;Jeff Abramson，Arms Experts Criticize Defense Trade Treaties，September 24，2010．根據(jù)STA，國會(huì)的上述擔(dān)憂不僅不會(huì)消除，相反會(huì)更大。因?yàn)镾TA所涉及的國家多得多，未獲美國批準(zhǔn)而可能再出口的防務(wù)物項(xiàng)的規(guī)模要大得多，對美國國家安全的威脅嚴(yán)重得多。因此，國會(huì)批準(zhǔn)向更大范圍內(nèi)的盟國或友好國家出口具有重要軍事意義或價(jià)值的物項(xiàng)，而不需要許可證的政策的可能性確實(shí)是很小的。

其次，行政部門內(nèi)部的牽制或暗中反對也可能使改革難以推進(jìn)。冷戰(zhàn)后美國出口控制改革之所以一再失敗，其中一個(gè)重要原因就是政府相關(guān)部門(如國防部)一直對改革不積極、不支持、不配合，甚至反對。蓋茨及其領(lǐng)導(dǎo)的國防部一改過去立場，成為此次出口控制改革的重要推動(dòng)力，但其他部門又打起了退堂鼓，尤其國務(wù)院并不積極支持，因?yàn)樗幌Ｍ谖淦麂N售方面的外交權(quán)力被其他機(jī)構(gòu)分享。如果在出口控制方面擁有最重要發(fā)言權(quán)之一的國務(wù)院不積極支持，奧巴馬政府的出口控制改革目標(biāo)恐怕很難實(shí)現(xiàn)。

第三，改革顧此失彼，目的不明，在加強(qiáng)國家安全與加強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)競爭力和維護(hù)經(jīng)濟(jì)繁榮之間左右徘徊。一方面，奧巴馬政府把出口控制改革的目的確定為“加強(qiáng)美國國家安全和提高美國反擊WMD擴(kuò)散威脅的能力”，為此，要在“關(guān)鍵的技術(shù)或產(chǎn)品周圍建立更高的保護(hù)墻”。對此，主張?jiān)黾映隹诘墓I(yè)界認(rèn)為這不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，經(jīng)濟(jì)因素儼然成為改革出口控制的初衷，因?yàn)閵W巴馬政府一再強(qiáng)調(diào)提高美國公司在世界市場的競爭力，“外國可獲得性”和增加許可證政策的透明性與可預(yù)測性，順理成章地成為本次改革的關(guān)鍵措施。對此，主張實(shí)行更嚴(yán)厲的出口控制的人士說，該政策的結(jié)果是致命的。他們質(zhì)問:“俄羅斯有質(zhì)量很好的肩扛式地空導(dǎo)彈，這意味著我們也應(yīng)該解除控制嗎?難道因?yàn)閹缀跞魏蔚胤蕉伎梢垣@得AK－47，美國就應(yīng)該停止需要許可證才能出口M4s的做法嗎?”④William Matthews，“U．S．Firms Launch Export－Control Reform Push”，Defense News，January 13，2010．奧巴馬政府難以回答這一詰問，這意味著上述政策會(huì)受到極大阻撓。

第四，出口控制的某些改革還需得到多邊機(jī)制伙伴國的同意。根據(jù)改革計(jì)劃，美國政府將審查單方面控制的物項(xiàng)，以增加或刪除多邊控制清單上的物項(xiàng)。根據(jù)目前四個(gè)多邊國際出口控制機(jī)制的規(guī)定，增加或刪除多邊控制清單上的物項(xiàng)都需要成員國一致通過，即是說，任何一個(gè)成員國不同意把某物項(xiàng)納入或解除控制，該建議都不可能通過。即使在世界經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的20世紀(jì)50年代，美國也不能迫使多邊機(jī)制成員國(如英國)完全接受美國的出口控制要求。在世界經(jīng)濟(jì)不景氣、尤其是各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍陷于衰退的時(shí)候，要使各多邊機(jī)制成員國接受美國的主張恐怕更難。多邊機(jī)制伙伴如果不同意對美國提議進(jìn)行控制的某些物項(xiàng)實(shí)施控制，則意味著美國將單方面進(jìn)行控制，而這恰恰是奧巴馬政府出口控制改革力圖要改變的。

考慮到上述種種不利因素及此次出口控制改革的深度和廣度，看來奧巴馬政府對改革仍沒有多大信心，因?yàn)樗徽f需要三階段完成改革，但沒有時(shí)間表;只說已完成第一階段，正在進(jìn)行第二階段，但第二階段什么時(shí)候完成、第三階段什么時(shí)候開始，則始終沒有說明。由此看來，奧巴馬政府出口控制改革前景難測。

三、出口控制改革與對華出口控制

奧巴馬政府出口控制改革直接關(guān)系到美國對華出口管制政策。目前看，主要有兩方面的影響。一方面，美國將放松一般技術(shù)和物項(xiàng)的對華出口控制。改革前，大量的物項(xiàng)和技術(shù)由于被認(rèn)為具有軍事運(yùn)用價(jià)值而被納入U(xiǎn)SML清單，實(shí)施嚴(yán)格控制，需要許可證才能向中國出口。由于許可證申請的不透明性和不確定性，向中國出口此類物項(xiàng)和技術(shù)的可能性較小，美國相關(guān)公司干脆放棄申請向中國出口。改革后，USML中被認(rèn)為已經(jīng)過時(shí)的大量物項(xiàng)和技術(shù)被轉(zhuǎn)移到控制要寬松得多的CCL，這部分物項(xiàng)和技術(shù)占USML總數(shù)的74%。這意味著以前不能向中國出口或需要許可證才能向中國出口的大量物項(xiàng)或技術(shù)，現(xiàn)在不需要許可證就可以向中國出口了。再加上改革后出口控制的透明性和可預(yù)測性增加，出口商出口成本降低，以前不愿意或因?yàn)椴淮_定性而放棄向中國出口的出口商也會(huì)加入向中國出口行列。因此，可以相信，中美一般物項(xiàng)或技術(shù)貿(mào)易總額將增加，甚至大量增加。這有利于減少美國在中美貿(mào)易中的赤字，使中美貿(mào)易關(guān)系趨向良性和平衡，從而有利于中美關(guān)系的順利發(fā)展。

另一方面，美國出口控制改革可能更不利于美國向中國出口高新技術(shù)或含有高新技術(shù)的物項(xiàng)。20世紀(jì)90年代后期以來，隨著中國崛起態(tài)勢越來越明顯，中國被定義為美國的潛在對手而逐步成為美國出口控制的焦點(diǎn)，對中國的出口控制、尤其是高新技術(shù)或物項(xiàng)的出口控制收緊。如小布什政府負(fù)責(zé)不擴(kuò)散控制事務(wù)的代理助理國務(wù)卿范恩·范·迪彭(Vann H．Van Diepen)2002年1月說:“中國是我國出口控制政策的焦點(diǎn)，因?yàn)橹袊且粋€(gè)日益強(qiáng)大的地區(qū)軍事強(qiáng)國。”①“China the Focus of U．S．Export Control Policy，Official Says”，January 17，2002，http://www．usconsulate．org．hk/uscn/2002．htm#export．(上網(wǎng)時(shí)間:2009年5月10日)隨著中國綜合國力進(jìn)一步發(fā)展，奧巴馬政府繼承并進(jìn)一步強(qiáng)化對中國的高新技術(shù)出口控制，并主要從三個(gè)層面來實(shí)施。在改革取向和政策層面，對國家安全的考慮越來越多。羅斯－萊赫蒂寧在2010年3月11日眾院外交事務(wù)委員會(huì)舉行的出口控制聽證會(huì)上表示，政府必須把國家安全利益作為出口控制改革的指南。②“Ros－Lehtinen Says National Security Considerations Must Shape Export Control Reform”，Congressional Documents and Publications，March 11，2010．國務(wù)院負(fù)責(zé)國際安全事務(wù)的副國務(wù)卿陶舍在2011年5月12日眾院外事委員會(huì)的出口控制改革聽證會(huì)上說，改革的第一優(yōu)先目標(biāo)是加強(qiáng)國家安全和促進(jìn)美國外交政策利益，第二優(yōu)先任務(wù)才是建立有效的出口控制機(jī)制。在具體針對中國的法規(guī)層面，做出不利于中國的歧視性規(guī)定，如2009年的《國會(huì)授權(quán)法案》規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)將衛(wèi)星及相關(guān)部件從USML中轉(zhuǎn)移出來，但特別注明不適用于中國。再如，2011年6月16日正式實(shí)施的STA，也將中國排除在眾多可享受貿(mào)易便利措施的國家和地區(qū)之外。在具體操作層面，奧巴馬政府加強(qiáng)對中國出口控制的監(jiān)督和處罰力度。2011年，設(shè)立第二個(gè)對華出口控制官員。同時(shí)，明顯加強(qiáng)對違反美國出口控制法向中國出口案例的懲罰力度。如2010年BIS公布的21例違反美國出口控制的出口中，就有9起是向中國出口的。③U．S．Department of Commerce Bureau of Industry and Security，Annual Report to the Congress for Fiscal Year 2010，Appendix C．因此，可以肯定地說，中國要想從美國獲得以前不能獲得的高技術(shù)物資恐怕更難。

結(jié)語

“美國出口控制一個(gè)引人注目的目標(biāo)就是把出口控制作為阻止其他國家軍事力量增長、削弱它們的經(jīng)濟(jì)力量和影響它們的國內(nèi)或外交政策的工具?！雹躆ichael Mastanduno，“The United States Defiant:Export Controls in the Postwar Era”，Daedalus，Vol．120，No．4，F(xiàn)all 1991，pp．91－112．奧巴馬政府在美國面臨大蕭條以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下實(shí)施出口控制改革，雖有增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)競爭力的考慮，但仍在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了上述目標(biāo)。在出口控制改革中，奧巴馬政府一方面努力放松對某些物項(xiàng)的出口控制，以增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)競爭力，另一方面又在加強(qiáng)對潛在對手的出口控制。未來，如果大國力量對比繼續(xù)向不利于美國的方向發(fā)展，美國出口控制將會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化，出口控制的重心將進(jìn)一步從目前的防止恐怖分子或“流氓國家”獲得WMD，轉(zhuǎn)向防范傳統(tǒng)大國。