鄭先武

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)—東盟關(guān)系的研究重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)合作、尤其是中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，而對(duì)雙方安全關(guān)系、尤其是安全合作的研究一直處于“邊緣化”狀態(tài)。本文試圖采用綜合安全觀，探討中國(guó)—東盟伙伴關(guān)系建立20年來(lái)雙方安全合作的動(dòng)力、進(jìn)程和制度選擇，以期對(duì)于更全面了解中國(guó)—東盟安全合作有所裨益。

一

就安全威脅的來(lái)源而言，中國(guó)—東盟安全問(wèn)題既有來(lái)自外部的，主要是全球、區(qū)域間等層次，也有來(lái)自內(nèi)部的，主要是區(qū)域、次區(qū)域、國(guó)家等層次;既有來(lái)自軍事領(lǐng)域的所謂傳統(tǒng)安全問(wèn)題，也有來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等非軍事領(lǐng)域的所謂非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，由此形成內(nèi)外交融的多層次、多領(lǐng)域互動(dòng)的綜合安全格局。

從全球和區(qū)域間層次看，中國(guó)—東盟安全問(wèn)題既有全球相互依賴加深所聚集的問(wèn)題，又有來(lái)自外部大國(guó)或其他區(qū)域的軍事和非軍事威脅。在軍事安全方面，主要是美國(guó)的軍事介入。近年來(lái)，美國(guó)不但相繼宣布菲律賓、泰國(guó)為其“非北約主要盟友”，還不斷深化與馬來(lái)西亞、印尼、越南、新加坡等國(guó)的軍事合作，最突出的是高調(diào)介入南海問(wèn)題。2011年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在訪問(wèn)菲律賓時(shí)甚至使用“西菲律賓?！边@一菲律賓單方面宣示爭(zhēng)議海域主權(quán)的稱呼來(lái)指代南海。①“2011年11月17日外交部發(fā)言人劉為民舉行例行記者會(huì)”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/wjdt/fyrbt/t878272．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年2月7日)2012年1月，美國(guó)與菲律賓舉行“戰(zhàn)略防務(wù)對(duì)話”，旨在“增加美國(guó)在菲律賓的軍事存在”，以加強(qiáng)菲方“防衛(wèi)”領(lǐng)土領(lǐng)海的能力。②“美菲舉行戰(zhàn)略防務(wù)對(duì)話”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年1月27日，第3版。

與軍事安全相比，來(lái)自全球和區(qū)域間等外部層次的非軍事安全問(wèn)題更為多樣化。在全球化背景下，東亞區(qū)域與外部世界的聯(lián)系越來(lái)越緊密，其政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸方面的全球性互動(dòng)不管在深度上還是廣度上都日益明顯，從而使許多全球性非軍事安全問(wèn)題不斷“內(nèi)溢”到本區(qū)域。在經(jīng)濟(jì)安全方面，主要是全球性金融危機(jī)的沖擊。2008年美國(guó)次貸危機(jī)所引發(fā)的全球金融危機(jī)造成中國(guó)—東盟國(guó)家出口形勢(shì)急劇惡化，外資流入驟減，金融風(fēng)險(xiǎn)上升，進(jìn)而給各國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大沖擊。美國(guó)推行的“量化寬松”貨幣政策加劇了這一負(fù)面影響。①石建勛:“美國(guó)量化寬松政策負(fù)效應(yīng)不容小覷”，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2010年11月8日，第1版。在政治安全方面，這種威脅主要來(lái)自國(guó)際恐怖主義?！?·11事件”發(fā)生后，國(guó)際恐怖主義迅速向東亞滲透，其中最有名的兩個(gè)恐怖主義集團(tuán)就是“東突厥斯坦”和“伊斯蘭祈禱團(tuán)”，前者主要來(lái)自中亞、南亞等毗鄰區(qū)域，后者與基地組織有牽連。它們與當(dāng)?shù)氐淖诮虡O端勢(shì)力、民族分離主義合流，已對(duì)中國(guó)—東盟國(guó)家的政治穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。在環(huán)境安全方面，來(lái)自全球?qū)哟蔚耐{除氣候變化外，最嚴(yán)重的就是能源問(wèn)題。東亞是能源消費(fèi)增長(zhǎng)最快的地區(qū)，也是能源資源較為貧乏、能源進(jìn)口依賴較大的地區(qū)。然而，東亞石油進(jìn)口嚴(yán)重依賴中東，加之東亞國(guó)家在國(guó)際石油市場(chǎng)上未能掌握定價(jià)權(quán)，其從中東進(jìn)口原油的價(jià)格高于歐美，常常成為國(guó)際石油價(jià)格波動(dòng)的主要受害者。另外，由于東亞石油運(yùn)輸線路必須經(jīng)過(guò)波斯灣、南亞、中亞—里海、南海等政治不穩(wěn)定地區(qū)，致使其能源運(yùn)輸安全問(wèn)題非常突出。

與上述源自外部的安全問(wèn)題相比，產(chǎn)生于本區(qū)域、次區(qū)域、國(guó)家等內(nèi)部層次的安全問(wèn)題更加突出。從整個(gè)區(qū)域看，中國(guó)—東盟共同安全問(wèn)題的核心是南海爭(zhēng)端。該爭(zhēng)端的顯著特點(diǎn)就是傳統(tǒng)的軍事安全與環(huán)境安全等非軍事安全緊密地結(jié)合在一起，凸顯出全球化背景下區(qū)域安全的綜合化特征。南海爭(zhēng)端既有島嶼、沙洲、暗礁等主權(quán)歸屬，也有大陸架及海域的劃分，主要是各國(guó)宣布專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)后造成相鄰或鄰近國(guó)家主要海域重疊，焦點(diǎn)是南沙群島，海底油氣等資源之爭(zhēng)是這一爭(zhēng)端背后重要的驅(qū)動(dòng)力量。在這里，中國(guó)和東盟國(guó)家與油氣潛能有關(guān)的海域爭(zhēng)端主要有:與越南、印度尼西亞、馬來(lái)西亞在納土納島的北部、西部和東部各區(qū)域的爭(zhēng)端;與文萊、馬來(lái)西亞、越南在文萊近海的爭(zhēng)端;與越南在北部灣的爭(zhēng)端;與文萊、馬來(lái)西亞、越南、菲律賓在南沙群島附近海域的爭(zhēng)端等。②Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order，2edn，London:Routledge，2009，p．150．近年來(lái)，一些東盟國(guó)家緊盯這里的油氣資源，不斷采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。如2011年6月底，菲律賓宣布了對(duì)南海涉及主權(quán)爭(zhēng)議地區(qū)幾個(gè)區(qū)塊的石油開(kāi)采國(guó)際招標(biāo)計(jì)劃。③“中國(guó)企業(yè)沒(méi)有參與菲有關(guān)能源項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年8月6日，第3版。南海爭(zhēng)端已成為菲律賓維持并強(qiáng)化與美國(guó)軍事聯(lián)盟的主要?jiǎng)右颉?011年6月，菲律賓學(xué)者博比·圖亞松指出，領(lǐng)土爭(zhēng)端也成為為菲武裝部隊(duì)現(xiàn)代化提供巨額預(yù)算、購(gòu)買(mǎi)軍事物資的借口。④“‘航海自由’的背后玄機(jī)”，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2011年6月29日，第1版。

次區(qū)域是中國(guó)—東盟安全問(wèn)題的另一個(gè)內(nèi)部來(lái)源。其中最引人矚目的是馬六甲海峽附近海域和大湄公河流域。馬六甲海峽及其附近水域是世界上最繁忙的海運(yùn)通道之一，經(jīng)由此通道的商業(yè)活動(dòng)對(duì)東盟國(guó)家和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。東盟國(guó)家多屬島國(guó)和半島國(guó)家，依賴于自由貿(mào)易發(fā)展，這一海洋通道在很大程度上成了它們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線;中國(guó)超過(guò)60%的進(jìn)口石油和超過(guò)70%的進(jìn)出口貨物要經(jīng)過(guò)馬六甲海峽運(yùn)送，這一海上通道對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和能源安全尤其具有極為重要的意義。⑤“睦鄰友好譜華章”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年4月30日，第2版。然而，馬六甲海峽及其附近海域頻繁的海盜活動(dòng)已經(jīng)影響到這里的商業(yè)流動(dòng)。大湄公河流域涵蓋中國(guó)、緬甸、泰國(guó)、老撾、柬埔寨和越南等國(guó)，已成為促進(jìn)沿岸國(guó)家商貿(mào)、旅游發(fā)展的“黃金水道”和中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)最重要的運(yùn)輸通道之一。但近年來(lái)隨著各國(guó)不斷修建水庫(kù)大壩，其環(huán)境安全問(wèn)題越來(lái)越突出:水資源分布的不平衡、上下游國(guó)家利益之爭(zhēng)、各國(guó)不同的要求以及與之相關(guān)的脆弱性，構(gòu)成了該地區(qū)潛在的沖突。在這一水域活動(dòng)頻繁的販毒走私集團(tuán)和武裝搶劫集團(tuán)亦已影響到各國(guó)正常的商業(yè)、旅游活動(dòng)。2011年10月，發(fā)生在該水域的13名中國(guó)船員遭武裝分子槍殺遇害事件，使該航道航運(yùn)因此全面暫停，直到2012年1月才恢復(fù)通航。⑥“瀾滄江—湄公河客運(yùn)恢復(fù)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年1月5日，第3版。

在軍事安全方面，中國(guó)—東盟內(nèi)部層次的安全問(wèn)題主要與區(qū)域內(nèi)各國(guó)間的軍事競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)。近年來(lái)，東盟各國(guó)的軍備擴(kuò)充格外引人注目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000－2009年間，東盟10國(guó)軍費(fèi)開(kāi)支總和增長(zhǎng)了49．20%。①［瑞典］斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所編，中國(guó)軍控與裁軍協(xié)會(huì)譯:《SIPRI年鑒2010:軍備、裁軍和國(guó)際安全》，時(shí)事出版社，2011年，第281頁(yè)。這些國(guó)家軍隊(duì)建設(shè)的重點(diǎn)是添置先進(jìn)的戰(zhàn)斗機(jī)、海上巡邏飛機(jī)、大型水面戰(zhàn)斗武器，發(fā)展更具戰(zhàn)斗力的空中和海上軍事力量。東盟國(guó)家的軍備擴(kuò)充與整個(gè)亞太地區(qū)大國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)性的軍事互動(dòng)結(jié)合，有可能引發(fā)地區(qū)軍備競(jìng)賽。②Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order，pp．160－165．在非軍事安全領(lǐng)域，來(lái)自國(guó)家層次最嚴(yán)重的安全問(wèn)題當(dāng)屬民族分離主義。各國(guó)民族分離主義的溢出效應(yīng)已使之成為中國(guó)—東盟共同的政治安全問(wèn)題。例如，2009年8月，緬甸果敢地區(qū)先后發(fā)生武裝對(duì)峙和武裝沖突，造成果敢地區(qū)邊民心理恐慌，3．7萬(wàn)人涌入中國(guó)境內(nèi)。其間，緬甸3發(fā)炮彈射入中國(guó)境內(nèi)，造成中國(guó)邊民1死2傷。中國(guó)外交部為此向緬方提出嚴(yán)正交涉。③“緬甸果敢地區(qū)局勢(shì)趨于平穩(wěn)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2009年8月31日，第3版。

正是這種安全問(wèn)題多層次、多領(lǐng)域的緊密互動(dòng)，形成了中國(guó)—東盟間日益增強(qiáng)的安全相互依賴，從而驅(qū)動(dòng)雙方安全合作日益綜合化。

二

中國(guó)—東盟安全問(wèn)題多層次、多領(lǐng)域的綜合化特征，決定了雙方安全合作必然具有同樣的特征。“中國(guó)—東盟關(guān)系”并不是真正意義上的雙邊關(guān)系，而是一種由中國(guó)和東盟及其成員國(guó)構(gòu)成的“雙邊”與“多邊”關(guān)系的“混合體”。這就決定了“中國(guó)—東盟關(guān)系”框架內(nèi)的中國(guó)—東盟安全合作是在多個(gè)層次上進(jìn)行的。主要包括:中國(guó)與東盟或某個(gè)成員國(guó)間的“雙邊合作”、中國(guó)與東盟兩個(gè)以上成員國(guó)間的“小多邊合作”、中國(guó)與東盟及其所有成員國(guó)間的“大多邊合作”。中國(guó)和東盟及其成員國(guó)參與的東亞區(qū)域、區(qū)域間和全球?qū)哟蔚亩噙吅献?，亦在其中發(fā)揮著重要作用。兩者結(jié)合起來(lái)，形成以“中國(guó)—東盟關(guān)系”框架內(nèi)部的“大多邊”為制度中心、“小多邊”和“雙邊”為內(nèi)部支撐，以“區(qū)域多邊”、“區(qū)域間多邊”和“全球多邊”等為外部促進(jìn)，內(nèi)外互通的多層次互動(dòng)格局。

“大多邊合作”是中國(guó)—東盟安全合作的制度中心。這一合作機(jī)制始于1991年7月啟動(dòng)的“中國(guó)—東盟對(duì)話伙伴關(guān)系”。在此框架內(nèi)，雙方已構(gòu)建起由3個(gè)機(jī)制組成的制度安排，即每年一次的政府領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和5個(gè)平行對(duì)話機(jī)構(gòu)。其中，領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議作為最高決策機(jī)構(gòu)，為雙方伙伴關(guān)系確立指導(dǎo)原則，構(gòu)建規(guī)范框架，提出具體的建議和行動(dòng)計(jì)劃。在這一制度框架內(nèi)雙方頒布了一系列與安全相關(guān)的法律文件，主要包括:2002年11月簽署的《南海各方行為宣言》和《中國(guó)—東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的聯(lián)合宣言》;2003年10月簽署的《中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》;2010年10月簽署的《中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明》等。這些法律文件為中國(guó)—東盟安全合作確立了基本規(guī)范框架。它主要由一些“核心原則”和“決策程序”構(gòu)成。前者主要包括:所有成員國(guó)主權(quán)平等;不干涉他國(guó)內(nèi)部事務(wù);通過(guò)和平方式解決彼此分歧或爭(zhēng)端;放棄使用武力或以武力相威脅;善意履行國(guó)際法義務(wù);互惠性有效合作等。后者就是通常所說(shuō)的帶有明顯“亞洲色彩”的“東盟方式”，即一種包括非正式進(jìn)程、微區(qū)域制度、共識(shí)性決策的“松散的安排”。它包括三種核心價(jià)值，即協(xié)商而不依賴強(qiáng)制性力量、和諧而不干涉內(nèi)部事務(wù)、協(xié)調(diào)的“軟方式”而非法律的“硬方式”。④Zou Keyuan，China－ASEAN Relations and International Law，Oxford:Chandos，2009，pp．45－50．在這一規(guī)范框架內(nèi)，中國(guó)—東盟確立了雙方安全合作的具體方式、合作層次和重點(diǎn)領(lǐng)域?！赌虾８鞣叫袨樾浴烦兄Z由直接相關(guān)的國(guó)家通過(guò)友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議。該宣言還同意有關(guān)各方在海洋、環(huán)保、海上航行和交通安全、打擊跨國(guó)犯罪等領(lǐng)域探討或開(kāi)展合作，合作的具體方式包括各方同意的雙邊和多邊模式等。⑤“南海各方行為宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/ziliao/1179/t4553．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月15日)《中國(guó)—東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的聯(lián)合宣言》明確了雙方傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的重點(diǎn)，包括打擊販毒、偷運(yùn)非法移民、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢(qián)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等。⑥“中國(guó)與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t10985．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月15日)《中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》對(duì)雙方合作關(guān)系的性質(zhì)明確定調(diào)，即“它是非結(jié)盟、非軍事和非排他的”。①“中國(guó)與東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t27721．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月15日)《中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明》則進(jìn)一步明確了雙方在應(yīng)對(duì)氣候變化、減排和新能源、清潔能源等領(lǐng)域的環(huán)境安全合作。②“中國(guó)和東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t765199．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月15日)

“大多邊”亦是中國(guó)—東盟安全合作的行動(dòng)計(jì)劃中心?！按蠖噙叀睘殡p方安全合作制定了具體的行動(dòng)方案，包括2000年10月簽署的《中國(guó)—東盟禁毒行動(dòng)計(jì)劃》;2001年11月簽署的《中國(guó)—東盟打擊恐怖主義聯(lián)合行動(dòng)宣言》;2004年1月簽署的《中國(guó)—東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》(2010年續(xù)簽);2004年12月簽署的《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃(2005－2010)》;2005年10月修正的《中國(guó)—東盟禁毒合作行動(dòng)計(jì)劃》;2011年7月簽署的《落實(shí)＜南海各方行為宣言＞指導(dǎo)方針》;2011年11月簽署的《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃(2011－2015)》和《關(guān)于＜落實(shí)中國(guó)—東盟非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄＞的行動(dòng)計(jì)劃》等。值得注意的是，這些行動(dòng)方案進(jìn)一步擴(kuò)大了雙方安全合作的領(lǐng)域。如《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃(2005－2010)》就增加了強(qiáng)化雙方軍事關(guān)系措施的內(nèi)容，包括增進(jìn)高層雙邊互訪，加強(qiáng)軍事人員訓(xùn)練的合作，探索開(kāi)展聯(lián)合軍事演習(xí)的可能性，擴(kuò)大維和領(lǐng)域的合作等。③“落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t175786．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月18日)

同時(shí)，“大多邊”和“小多邊”一起成為中國(guó)—東盟安全合作的行動(dòng)中心。在既有規(guī)范框架和行動(dòng)計(jì)劃指導(dǎo)下，雙方在“大多邊”、“小多邊”和“雙邊”等層次展開(kāi)了安全合作的實(shí)際行動(dòng)，并取得了一系列重要成果。“大多邊”合作層次的主要成果有:2005年12月，中國(guó)—東盟海事磋商機(jī)制會(huì)議在中國(guó)廣州市啟動(dòng)，該會(huì)議已成為中國(guó)—東盟海事領(lǐng)域強(qiáng)化合作的重要平臺(tái);2008年3月，中國(guó)—東盟高級(jí)防務(wù)學(xué)者對(duì)話在中國(guó)北京啟動(dòng)，并于2010年3月拓展為中國(guó)—東盟防務(wù)與安全對(duì)話，成為雙方現(xiàn)有防務(wù)與安全機(jī)制的重要組成部分;2011年5月中國(guó)—東盟環(huán)境保護(hù)合作中心在北京正式啟動(dòng)，成為雙方環(huán)境合作項(xiàng)目的重要實(shí)施機(jī)構(gòu)和技術(shù)力量支撐;2011年11月，中國(guó)—東盟中心正式揭牌，中國(guó)決定設(shè)立30億元人民幣的中國(guó)—東盟海上合作基金。④“溫家寶在第十四次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議暨中國(guó)—東盟建立對(duì)話關(guān)系20周年紀(jì)念峰會(huì)上的講話”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年11月19日，第2版。

“小多邊”層次安全合作的主要成果有:2005年3月，中國(guó)、越南、菲律賓三國(guó)在馬尼拉簽署《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，首次就合作開(kāi)放南海資源達(dá)成共識(shí);⑤“合作與紛爭(zhēng)”，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2011年7月26日，第6版。2005年5月，在上海舉行的首屆大湄公河次區(qū)域環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議推出“大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護(hù)走廊倡議”，中國(guó)專門(mén)成立了項(xiàng)目國(guó)家級(jí)支持機(jī)構(gòu)，并先后將云南省西雙版納、香格里拉德欽地區(qū)和廣西列入項(xiàng)目執(zhí)行的重點(diǎn)區(qū)域;⑥“中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國(guó)家報(bào)告”，http://www．gov．cn/jrzg/2011－12/17/content_2022602．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月18日)2011年10月，在北京舉行的首次中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)四國(guó)湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議上，“中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制”正式建立，并于當(dāng)年12月正式開(kāi)始運(yùn)行。⑦“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法正式啟動(dòng)”，http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803680/3042185．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月18日)

“雙邊”既是中國(guó)—東盟安全合作的政治推動(dòng)平臺(tái)，也是重要的行動(dòng)平臺(tái)。由于安全合作本質(zhì)上是一種政治進(jìn)程，它通常是在更大的政治合作框架內(nèi)展開(kāi)的，所以良好的政治意愿和政治互信就成了中國(guó)—東盟安全合作啟動(dòng)和持續(xù)推進(jìn)不可或缺的助推器，而雙邊層次率先啟動(dòng)的安全合作，在雙方多邊安全合作的突破性進(jìn)展中起到了先導(dǎo)作用。中國(guó)—東盟對(duì)話伙伴關(guān)系就是在冷戰(zhàn)結(jié)束前后中國(guó)與東南亞各國(guó)雙邊政治關(guān)系重建后啟動(dòng)的。1997年12月，中國(guó)—東盟“睦鄰互信伙伴關(guān)系”啟動(dòng)后，中國(guó)與東盟各國(guó)不僅確立了指導(dǎo)雙邊關(guān)系“睦鄰友好”、“全面合作”、“多層次交流”、“相互理解與信任”等原則，而且將打擊跨國(guó)犯罪、和平解決南海問(wèn)題、反彈道導(dǎo)彈和裁減核武器、加強(qiáng)軍事交流、促進(jìn)大湄公河次區(qū)域合作等方面的安全合作列入雙方合作的主要內(nèi)容。這些進(jìn)展首次將區(qū)域安全納入雙邊合作的范疇，使之增添了新的、積極的內(nèi)涵。①“中國(guó)與東盟的關(guān)系”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月18日)

2010年以來(lái)，面對(duì)南海問(wèn)題的持續(xù)升溫，中國(guó)與馬來(lái)西亞、印尼、菲律賓、越南等國(guó)相繼通過(guò)雙邊高層會(huì)談發(fā)布“聯(lián)合公報(bào)”或“聯(lián)合聲明”等官方文件，重申通過(guò)和平對(duì)話處理爭(zhēng)議，繼續(xù)尊重和遵守《南海各方行為宣言》，以維護(hù)地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定。其中最為引人矚目的是，2011年10月中國(guó)與越南簽署了《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問(wèn)題基本原則協(xié)議》。這是2011年7月中國(guó)—東盟簽署《落實(shí)＜南海各方行為宣言＞指導(dǎo)方針》以來(lái)，中國(guó)與東盟國(guó)家間首個(gè)相關(guān)法律文件，對(duì)妥善處理和解決海上問(wèn)題具有重要指導(dǎo)意義。②“中越聯(lián)合聲明”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年10月16日，第3版。

“區(qū)域”、“區(qū)域間”和“全球多邊”則是中國(guó)—東盟安全合作的外部促進(jìn)者。從全球?qū)哟慰矗@種外部促進(jìn)除前述聯(lián)合國(guó)相關(guān)國(guó)際法原則作為中國(guó)—東盟安全合作的“規(guī)范基礎(chǔ)”外，還有中國(guó)—東盟國(guó)家與聯(lián)合國(guó)及相關(guān)機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展的多邊安全合作項(xiàng)目，如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和環(huán)境保護(hù)署一直與中國(guó)、緬甸、柬埔寨、老撾、泰國(guó)、越南和湄公河委員會(huì)一起推進(jìn)在大湄公河次區(qū)域的水資源和環(huán)境合作;聯(lián)合國(guó)禁毒署一直是中國(guó)、緬甸、泰國(guó)、老撾、越南、柬埔寨六國(guó)構(gòu)建的“東亞次區(qū)域禁毒合作機(jī)制”的重要參與者，這一機(jī)制形成的禁毒國(guó)際合作模式在國(guó)際上已具有廣泛的影響。

從區(qū)域、區(qū)域間合作層次看，由中國(guó)、東盟國(guó)家共同參與的東盟—中日韓對(duì)話機(jī)制(“10+3”)、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇、亞太安全合作理事會(huì)、東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)、亞歐會(huì)議、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、亞洲安全對(duì)話會(huì)等區(qū)域、區(qū)域間合作機(jī)制，通過(guò)議題設(shè)置、規(guī)范與制度建設(shè)以及集體認(rèn)同的建構(gòu)與強(qiáng)化等功能，在中國(guó)—東盟安全合作中發(fā)揮了程度不同的“外部促進(jìn)”作用。這種作用尤以東盟主導(dǎo)的“10+3”、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇、亞太安全合作理事會(huì)、東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)更為明顯。這些區(qū)域、區(qū)域間多邊合作機(jī)制還通過(guò)與中國(guó)—東盟國(guó)家間雙邊合作的緊密互動(dòng)，在雙方安全合作中發(fā)揮著獨(dú)特作用。其中最重要的是中國(guó)與東盟國(guó)家在《清邁協(xié)議》框架內(nèi)建立起的雙邊貨幣互換機(jī)制。在此框架下，中國(guó)與泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼等東盟4國(guó)簽署了雙邊貨幣互換協(xié)議。2009年2月至2010年7月，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中國(guó)與馬來(lái)西亞、印尼、新加坡相繼簽署新的雙邊貨幣互換協(xié)議，與緬甸、越南簽署了自主選擇的雙邊貨幣結(jié)算協(xié)議，中國(guó)與東盟國(guó)家間的雙邊貨幣互換規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。③楊權(quán):“全球動(dòng)蕩背景下東亞地區(qū)雙邊貨幣互換的發(fā)展”，《國(guó)際金融研究》，2010年，第6期，第30－40頁(yè)。

三

以上分析表明，在多邊與雙邊緊密互動(dòng)作用下，中國(guó)—東盟安全合作經(jīng)歷了一個(gè)安全領(lǐng)域不斷拓寬、行動(dòng)密度日趨強(qiáng)化、參與行為體持續(xù)增多的發(fā)展進(jìn)程。然而，這一進(jìn)程中亦隱含著明顯的不足或局限，并突出表現(xiàn)在制度安排上:一是對(duì)成員國(guó)的約束力較差，以致出現(xiàn)“聯(lián)合宣言”和“行動(dòng)計(jì)劃”多、具體實(shí)效少的后果;二是預(yù)防能力差，對(duì)突發(fā)性安全事件反應(yīng)遲緩、難以有效應(yīng)對(duì);三是制度過(guò)于分散，缺乏一個(gè)能承擔(dān)起“命令與控制中心”的組織化“內(nèi)核”，以致表面上制度渠道很多，實(shí)際上能起有效作用的很少;四是透明度低，常常出現(xiàn)因相互猜忌選擇競(jìng)爭(zhēng)乃至敵對(duì)而非合作的立場(chǎng)。

誠(chéng)然，由于安全區(qū)域主義是一個(gè)漸次發(fā)展的進(jìn)程，有效的制度構(gòu)建不可能一蹴而就，我們只能根據(jù)自身實(shí)際選擇合適的區(qū)域安全制度。那么，什么樣的安全制度更適合于中國(guó)—東盟安全合作呢?目前，國(guó)際上流行的區(qū)域安全制度很多，既有軍事聯(lián)盟、集體安全、大國(guó)協(xié)調(diào)、合作安全等單一模式，也有上述不同模式的混合體，如軍事聯(lián)盟與集體安全、大國(guó)協(xié)調(diào)與集體安全的混合等。對(duì)中國(guó)—東盟安全合作而言，最切合實(shí)際的制度選擇是“合作安全”。能否構(gòu)建起組織上具有內(nèi)聚性、行動(dòng)上具有操作性、結(jié)果上具有實(shí)效性的合作安全機(jī)制，是當(dāng)下乃至未來(lái)中國(guó)—東盟安全合作能否取得突破性進(jìn)展的關(guān)鍵。

“合作安全”是冷戰(zhàn)后發(fā)展起來(lái)的全新的區(qū)域安全機(jī)制，最初是針對(duì)歐洲的共同安全觀提出來(lái)的。它認(rèn)為世界各國(guó)的安全是不可分割和相互依賴的，國(guó)際安全必須建立在各國(guó)對(duì)共同生存的責(zé)任之上，因而各國(guó)在解決利益沖突時(shí)必須以合作代替對(duì)抗，即奉行非挑釁性防御原則?；诖?，“合作安全”強(qiáng)調(diào)建立在“相互承認(rèn)彼此利益”基礎(chǔ)上的“合作性參與”，即通過(guò)共識(shí)而不是強(qiáng)制應(yīng)對(duì)共同的安全威脅。后來(lái)，“合作安全”拓寬了安全議題，即從傳統(tǒng)的國(guó)家安全只關(guān)注軍事問(wèn)題，擴(kuò)大到包括政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)和社會(huì)文化等社會(huì)生活中的各種問(wèn)題，其所處理的安全問(wèn)題亦包括國(guó)內(nèi)、雙邊、區(qū)域和全球等多個(gè)層次，體現(xiàn)出包容性特征。這樣，“合作安全”就與全球化背景下日益興起的“綜合安全觀”融為一體。更重要的是，合作安全機(jī)制具有兩個(gè)獨(dú)特的作用領(lǐng)域，即信任建設(shè)措施和危機(jī)預(yù)防這兩個(gè)互為一體的機(jī)制。它還有一個(gè)重要特征，即成員構(gòu)成上的包容性。在這里，公民社會(huì)組織可以和國(guó)家、政府間組織一起參與區(qū)域安全合作進(jìn)程。

實(shí)際上，“合作安全”旨在加深安全的相互理解并拓寬安全的定義，即將軍事、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等安全議題都包括進(jìn)來(lái);這種區(qū)域安全機(jī)制傾向于協(xié)商、保證、透明、預(yù)防和相互依存，而不是對(duì)抗、威懾、保密、修正和獨(dú)來(lái)獨(dú)往。它主要關(guān)注防止國(guó)家之間的沖突，但也可以用于維持國(guó)家內(nèi)部的個(gè)體或群體的安全;國(guó)家、政府組織和非政府組織都可以參與國(guó)際危機(jī)管理和安全合作與對(duì)話?！昂献靼踩蓖ㄟ^(guò)對(duì)話與協(xié)商而不是軍事與強(qiáng)制手段來(lái)增強(qiáng)區(qū)域安全與穩(wěn)定的包容性方法，與建立在“敵友關(guān)系”設(shè)定基礎(chǔ)上的、經(jīng)由軍事聯(lián)盟的集體防御和經(jīng)由軍事上多邊安排的集體安全等傳統(tǒng)的“對(duì)抗”方法明確區(qū)分開(kāi)來(lái)。①Hiro Katsumata，ASEAN'sCooperativeSecurityEnterprise:Norms And Interests in the ASEAN Regional Forum，Basingstoke:Palgrave Macmillan，2009，pp．80－81．在實(shí)踐中，東盟就是推行這種新的區(qū)域安全機(jī)制的最重要區(qū)域組織之一。

東盟所踐行的“合作安全觀”與中國(guó)提出并通過(guò)上海合作組織實(shí)踐的“新安全觀”產(chǎn)生了強(qiáng)烈共鳴。按照2002年7月中國(guó)在第14屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議上正式推出的《中國(guó)關(guān)于新安全觀的立場(chǎng)文件》的解釋，這一“新安全觀”的核心是“互信、互利、平等、協(xié)作”。它強(qiáng)調(diào)安全合作模式應(yīng)是靈活多樣的，包括具有較強(qiáng)約束力的多邊安全機(jī)制、具有論壇性質(zhì)的多邊安全對(duì)話、旨在增進(jìn)信任的雙邊安全磋商，以及具有學(xué)術(shù)性質(zhì)的非官方安全對(duì)話等。②“中國(guó)關(guān)于新安全觀的立場(chǎng)文件”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4549．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月10日)用中國(guó)外交部長(zhǎng)楊潔篪的話說(shuō):“在實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展的新安全觀，是以互信、互利、平等、協(xié)作為核心理念的安全觀，是綜合安全觀、發(fā)展安全觀、合作安全觀、共同安全觀?！雹邸皸顫嶓忾L(zhǎng)在第14屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)上的講話”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/wjdt/zyjh/t347104．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月10日)“新安全觀”已成為中國(guó)對(duì)外政策的重要組成部分。可見(jiàn)，中國(guó)的“新安全觀”與東盟的“合作安全觀”在本質(zhì)上是一致的，也是與作為東盟組織行為準(zhǔn)則的《東南亞友好合作條約》的精神相符合的，同時(shí)亦與東盟長(zhǎng)期以來(lái)所形成的處理內(nèi)部關(guān)系的“東盟方式”相契合。④陳顯泗主編:《和諧東亞:東亞安全的必由之路》，時(shí)事出版社，2008年，第322－325頁(yè)。中國(guó)—東盟安全觀的這種“一致”與“契合”，從理念上為雙方構(gòu)建統(tǒng)一的合作安全機(jī)制奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

那么，如何構(gòu)建有效的中國(guó)—東盟合作安全機(jī)制呢?當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是擇機(jī)搭建中國(guó)—東盟早期預(yù)警與反應(yīng)機(jī)制。預(yù)防性外交是合作安全機(jī)制的核心功能之一。雖然東盟地區(qū)論壇早在1995年8月就將開(kāi)展預(yù)防性外交和建立沖突解決機(jī)制作為其基本目標(biāo)，但未能付諸實(shí)際行動(dòng)。早期預(yù)警與反應(yīng)機(jī)制便是預(yù)防性外交和沖突解決的基礎(chǔ)性機(jī)制。早期預(yù)警遵循即時(shí)、透明、合作與信息自由流動(dòng)等原則，收集和分析特定信息、闡明優(yōu)劣情勢(shì)和反應(yīng)傾向等，可用于預(yù)測(cè)暴力沖突、自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)、環(huán)境惡化、人道主義危機(jī)、政府治理等各個(gè)領(lǐng)域。準(zhǔn)確、及時(shí)的早期預(yù)警可以為早期介入乃至積極有效的干預(yù)創(chuàng)造有利條件。而早期反應(yīng)重在快捷、有效，因而設(shè)立“待命部隊(duì)”或“快速反應(yīng)部隊(duì)”就成為區(qū)域組織危機(jī)管理的基本途徑。歐盟、非盟等區(qū)域組織均建立有完善的“早期預(yù)警與反應(yīng)系統(tǒng)”和以早期反應(yīng)為主要使命的“區(qū)域待命部隊(duì)”或“快速反應(yīng)部隊(duì)”。

令人欣喜的是，隨著2011年11月中國(guó)—東盟中心在北京正式啟用，創(chuàng)建“中國(guó)—東盟早期預(yù)警與反應(yīng)系統(tǒng)”有了切實(shí)可行的契機(jī)。中國(guó)—東盟中心已被定位為“信息、咨詢和活動(dòng)的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，以“推動(dòng)落實(shí)中國(guó)與東盟確定的多領(lǐng)域合作項(xiàng)目”。該中心今后將不斷拓展，并在東盟各成員國(guó)和中國(guó)的其他地區(qū)設(shè)立分中心。①“中國(guó)—東盟中心將于2011年11月正式揭碑成立”，http://www．gov．cn/jrzg/2011－10/23/content_1976305．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2012年1月18日)所以，可以依托中國(guó)—東盟中心試運(yùn)行一個(gè)“中國(guó)—東盟早期預(yù)警與反應(yīng)系統(tǒng)”，待成熟后在中國(guó)—東盟各成員國(guó)，尤其是湄公河、馬六甲海峽、南海海域附近設(shè)立與中國(guó)—東盟分中心同步運(yùn)行的“早期預(yù)警與反應(yīng)系統(tǒng)”次區(qū)域或國(guó)家單元。比如，可以利用2011年12月啟動(dòng)的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法合作機(jī)制，創(chuàng)建中國(guó)—東盟安全合作中首個(gè)次區(qū)域“早期預(yù)警與反應(yīng)系統(tǒng)”。另外，中國(guó)—東盟還可以利用正在開(kāi)展聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng)的四國(guó)聯(lián)合警察部隊(duì)組建首支常設(shè)的“中國(guó)—東盟待命部隊(duì)”。

與此同時(shí)，雙方還要以更大的魄力和更具體的行動(dòng)進(jìn)一步強(qiáng)化多邊安全合作所必須的互信機(jī)制建設(shè)。具體而言，除了利用已有的雙邊和多邊合作機(jī)制增進(jìn)彼此間溝通與協(xié)作這些長(zhǎng)效性互動(dòng)關(guān)系外，還要拿出更具實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。對(duì)中國(guó)而言，最重要的就是為對(duì)方提供經(jīng)濟(jì)和安全等公共產(chǎn)品，以消除實(shí)力不對(duì)稱所帶來(lái)的恐懼和不確定性。②尹繼武:“文化與國(guó)際信任:基于東亞信任形成的比較分析”，《外交評(píng)論》，2011年，第4期，第35－36頁(yè)。這些公共產(chǎn)品主要是貿(mào)易優(yōu)惠、發(fā)展援助、投資便利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全保證等。大湄公河次區(qū)域合作所取得的重要成果已經(jīng)證明，對(duì)一個(gè)實(shí)力相對(duì)較弱的發(fā)展中區(qū)域，涉及上述各項(xiàng)內(nèi)容的區(qū)域性公共產(chǎn)品供應(yīng)，是該區(qū)域各國(guó)“樹(shù)立信心、相互信任和匯聚愿景”的重要支撐。③參見(jiàn)［西］安東尼·埃斯特亞多道爾、［美］布萊恩·弗朗茲等著，張建新等譯:《區(qū)域性公共產(chǎn)品:從理論到實(shí)踐》，上海人民出版社，2010年，第282－400頁(yè)。對(duì)東盟國(guó)家而言，最重要的就是徹底拋棄長(zhǎng)期以來(lái)所奉行的“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略。東盟國(guó)家不管是通過(guò)軍事聯(lián)盟推行的“競(jìng)爭(zhēng)性平衡”(又稱“硬平衡”)，還是通過(guò)多邊機(jī)制實(shí)施的“合作性平衡”(又稱“軟平衡”)，這種既利用大國(guó)又制衡大國(guó)的雙重心態(tài)都難以掩飾其背后所隱藏的競(jìng)爭(zhēng)性乃至對(duì)抗性色彩，明顯與“合作安全”的精神和主旨相違背。

結(jié)語(yǔ)

在全球化背景下，國(guó)際安全問(wèn)題日益呈現(xiàn)綜合化趨勢(shì)，由此越來(lái)越與經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境、社會(huì)等問(wèn)題緊密地聯(lián)系在一起。近年來(lái)，中國(guó)—東盟經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系不斷發(fā)展，尤其是2010年元旦中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的啟動(dòng)，使雙方經(jīng)濟(jì)關(guān)系提升到一個(gè)從未有過(guò)的高度。然而，中國(guó)—東盟日益緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和相對(duì)穩(wěn)定的政治關(guān)系非但沒(méi)有化解雙方關(guān)系中固有的傳統(tǒng)安全問(wèn)題，反而使其與不斷滋生的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等新的安全問(wèn)題交織，重重地叩擊中國(guó)—東盟的“安全與穩(wěn)定之門(mén)”。更重要的是，這些綜合性安全問(wèn)題在作為中國(guó)—東盟相關(guān)的政治敏感區(qū)或商業(yè)、能源通道或作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)的南海海域、馬六甲海峽、大湄公河次區(qū)域等地域日益聚集起來(lái)，已形成一個(gè)個(gè)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響政治穩(wěn)定的難解困局。難怪有學(xué)者發(fā)出這樣的喟嘆:“在中國(guó)—東盟關(guān)系中，政治與安全領(lǐng)域的合作更具挑戰(zhàn)性?！雹躗ou Keyuan，China－ASEAN Relations and International Law，p．14．

誠(chéng)然，中國(guó)—東盟伙伴關(guān)系啟動(dòng)20年來(lái)，雙方通過(guò)這一伙伴關(guān)系內(nèi)“多邊”和“雙邊”層次以及“區(qū)域”、“區(qū)域間”和“全球”等層次的安全合作，為相互間安全問(wèn)題的解決制定了一系列富有價(jià)值的“制度與規(guī)范框架”和難能可貴的行動(dòng)計(jì)劃，采取了廣度和密度都不斷增多的實(shí)際行動(dòng)，并取得了一系列重要成果。但是，面對(duì)日益復(fù)雜化的安全形勢(shì)，中國(guó)—東盟還必須拿出更多的精力和時(shí)間予以應(yīng)對(duì)。解決這些日益綜合化的安全問(wèn)題，中國(guó)—東盟需要能夠融政治意愿與學(xué)術(shù)思考為一體的“大智慧”。