魏勝強

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州450001)

立法機關(guān)的法律解釋權(quán)述評
——從全國人大常委會的法律解釋權(quán)說起

魏勝強

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州450001)

在我國當(dāng)前的法律解釋權(quán)體制下，全國人大常委會行使法律解釋權(quán)出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)為法律解釋權(quán)的行使不符合法律的要求，法律解釋權(quán)的行使依據(jù)不明確，并且全國人大常委會行使法律解釋權(quán)引發(fā)立法解釋與立法的矛盾。從理論上說，立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)的根據(jù)不能成立。立法機關(guān)是法律的作者，它行使法律解釋權(quán)不符合解釋學(xué)原理。立法機關(guān)不是法律實施機關(guān)，它不需要行使法律解釋權(quán)。立法機關(guān)具有立法權(quán)，它行使法律解釋權(quán)沒有意義。由此，立法機關(guān)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)廢除。

立法機關(guān);立法解釋;法律解釋權(quán)

現(xiàn)行《憲法》賦予全國人大常委會解釋憲法的權(quán)力，《立法法》又明確宣布法律由全國人大常委會解釋，因此，全國人大常委會的法律解釋權(quán)可謂是非?！罢y(tǒng)”，其“合法性”似乎不存在問題，其法律解釋在學(xué)理上被稱為立法解釋。但是，這種看似美好的制度在實際運作中并不如當(dāng)初的設(shè)計那樣理想，其引發(fā)的問題不容忽視，進而有人對立法機關(guān)到底能否解釋法律提出了質(zhì)疑。本文以全國人大常委會法律解釋權(quán)的行使為例，對立法機關(guān)的法律解釋權(quán)進行剖析。

一、全國人大常委會行使法律解釋權(quán)出現(xiàn)的問題

從1954年憲法開始，我國每部憲法都宣告全國人大常委會有解釋法律的職權(quán)，全國人大常委會1981年通過的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》和全國人大2000年通過的《立法法》對此作了進一步的規(guī)定。全國人大常委會作為立法機關(guān)，似乎有能力對法律作出“符合立法原意”的解釋。然而幾十年來，全國人大常委會卻幾乎不曾動用過自己的法律解釋權(quán)，至少沒有直接聲明它在對哪些法律進行解釋。全國人大常委會1996年5月通過《關(guān)于〈國籍法〉在香港特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》，這被認(rèn)為是它第一次以明示的方式進行法律解釋。《立法法》頒布后，全國人大常委會似乎得到了鼓勵，以“解釋”的名義對法律解釋權(quán)的行使明顯增多。特別是最高人民法院通過《關(guān)于審理黑社會性質(zhì)組織犯罪的案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》后，全國人大常委會仍然通過《關(guān)于〈刑法〉第二百九十四條第一款的解釋》，對“黑社會性質(zhì)的組織”含義作了解釋。全國人大常委會此舉似乎在向世人特別是最高人民法院“顯示”自己才具有法律解釋權(quán)，最高人民法院的解釋“不算數(shù)”。近年來，全國人大常委會非常重視自己的法律解釋權(quán)，并通過這一權(quán)力的行使而不斷地完善法律，彌補法律的不足。但是，全國人大常委會對其法律解釋權(quán)的行使，暴露出了一系列的問題。

(一)法律解釋權(quán)的行使不符合法律要求

從憲法和《立法法》的授權(quán)看，只有全國人大常委會才能行使法律解釋權(quán)，而且這種解釋權(quán)也只能以全國人大常委會的名義作出。但在實踐中，全國人大常委會的解釋權(quán)有時候被異化為全國人大常委會法工委及其辦公室的解釋權(quán)，而且有時候解釋的內(nèi)容與它的身份和提出解釋請求的主體的職權(quán)非常不相稱，這顯然不符合法律的要求。

如在《固體廢物污染環(huán)境防治法》執(zhí)行過程中，有些地方環(huán)保部門對該法第77條的有關(guān)規(guī)定存在理解上的差異，國家環(huán)境保護總局遂于2005年9月請全國人大常委會法工委對此進行解釋。同年12月，全國人大常委會法工委以法工委復(fù)字［2005］34號文件函復(fù)國家環(huán)境保護總局《關(guān)于申請解釋固體廢物污染環(huán)境防治法第七十七條有關(guān)規(guī)定的答復(fù)意見》，國家環(huán)境保護總局隨后轉(zhuǎn)發(fā)該解釋，要求下級環(huán)境保護機關(guān)遵照執(zhí)行。這一法律解釋活動是地方環(huán)境保護部門在法律的理解上出現(xiàn)歧義而請示國家環(huán)境保護總局引起的，按照《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》，應(yīng)由國家環(huán)境保護總局作出解釋?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》在法律文本中并沒有授權(quán)任何主體對其解釋，按照《立法法》，應(yīng)由全國人大常委會作出解釋?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋要求?！眹噎h(huán)境保護總局顯然沒有資格提請全國人大常委會作出法律解釋，而且全國人大常委會法工委顯然也沒有資格作出法律解釋。因此，國家環(huán)境保護總局要解決這一法律上的疑惑，可以制定規(guī)章，在規(guī)章中把《固體廢物污染環(huán)境防治法》的某些法律條文說清楚。但是，國家環(huán)境保護總局這一沒有申請法律解釋資格的主體，偏偏請求沒有作出法律解釋資格的全國人大常委會法工委來解釋法律，而且后者居然解釋了法律。對這種“一唱一和”行為比較可信的解釋是，國家環(huán)境保護總局和全國人大常委會法工委故意違反法律，前者有正當(dāng)職權(quán)而不積極履行，后者超越職權(quán)范圍而濫用職權(quán)。

對不少主體提出的請示或者解釋法律的請求，全國人大常委會法工委都毫不客氣地作出批復(fù)或者解釋。如2002年7月，它以法工委復(fù)字［2002］12號文件，對最高人民檢察院作出《關(guān)于已滿十四周歲不滿十六周歲的人承擔(dān)刑事責(zé)任范圍問題的答復(fù)意見》，以法工委復(fù)字［2002］13號文件，對全國總工會辦公廳作出《關(guān)于工會法第五十二條如何適用問題的答復(fù)意見》;2006年11月，它對某省人大常委會法制工作委員會作出《關(guān)于如何理解〈道路交通安全法〉的有關(guān)規(guī)定的答復(fù)》;2004年8月，它對某省人大常委會選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會作出《關(guān)于在縣級管理區(qū)設(shè)置的基層人民法院的法官如何任免問題的答復(fù)》等。對有些主體提出的不屬于該主體職權(quán)范圍的疑問，它也照樣解釋，如2002年1月，全國人大常委會法工委以法工委復(fù)字［2002］3號文件，對審計署作出《關(guān)于對“隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告構(gòu)成犯罪的主體范圍”問題的答復(fù)意見》，這種解釋顯然與審計署的職權(quán)無甚關(guān)系。

在全國人大常委會法工委行使解釋權(quán)的同時，全國人大常委會法工委辦公室竟然也加入了解釋法律的行列，如2004年8月，它以法工辦復(fù)字［2004］7號文件，對湖北省人大常委會法規(guī)工作室作出《關(guān)于漁業(yè)法有關(guān)條款適用問題請示的答復(fù)意見》。就是這樣一個辦公室，甚至能解釋憲法。2004年4月，它以法工辦復(fù)字［2004］3號文件，對湖南省人大常委會法制工作委員會作出《關(guān)于如何理解憲法第四十條、民事訴訟法第六十五條、電線條例第六十六條問題的交換意見》。

(二)法律解釋權(quán)的行使依據(jù)不明確

全國人大常委會的法律解釋權(quán)演變?yōu)槿珖舜蟪Ｎ瘯üの捌滢k公室的法律解釋權(quán)，從一定程度上說明了立法機關(guān)解釋法律時解釋權(quán)的主體、權(quán)限和運行程序的混亂，這種混亂，在一定程度上是由《立法法》關(guān)于法律解釋的規(guī)定本身不明確導(dǎo)致的。

就法律解釋權(quán)的主體來說，《立法法》第42條宣布“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會”，這就是說全國人大常委會是行使法律解釋權(quán)的唯一主體，至少是立法機關(guān)中行使法律解釋權(quán)的唯一主體。該法第55條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究予以答復(fù)，并報常務(wù)委員會備案。”這兩條的關(guān)系，讓人難以捉摸，使全國人大常委會的解釋和全國人大常委會法工委的解釋常?；鞛橐惑w。

從形式上看，這兩條不但不矛盾，而且相互連貫。這是因為，一方面，這兩條規(guī)定了不同主體的不同權(quán)力，即全國人大常委會行使法律解釋權(quán)，解釋法律，而全國人大常委會工作機構(gòu)僅僅是答復(fù)法律咨詢，而不是解釋法律。另一方面，《立法法》在第二章中專門列出第四節(jié)規(guī)定法律解釋，第42條至第47條都納入第四節(jié)中，而第55條并沒有列入法律解釋這一節(jié)中，也說明了全國人大常委會工作機構(gòu)所作的答復(fù)并不是法律解釋。

但從內(nèi)容上看時，它們之間的界限卻無法分清。全國人大常委會工作機構(gòu)對有關(guān)法律問題的答復(fù)，如果不是法律解釋，那么它是什么呢?全國人大常委會的法律解釋和全國人大常委會法工委針對法律歧義而作的答復(fù)，二者在內(nèi)容上有什么區(qū)別，可能永遠也無法說清。而且，如果全國人大常委會法工委的答復(fù)不是法律解釋，僅僅是法律咨詢意見，那么它就與專家學(xué)者的意見沒有什么區(qū)別了，既然如此，《立法法》就不應(yīng)該規(guī)定第55條的內(nèi)容。而當(dāng)全國人大常委會工作機構(gòu)對法律咨詢問題做出“批復(fù)”時，又有誰會相信這種批復(fù)僅僅是供提出請示的主體參考的法律咨詢答復(fù)意見呢?

更重要的是，全國人大常委會的“解釋權(quán)”和全國人大常委會工作機構(gòu)的“答復(fù)權(quán)”，相互之間不存在明確的分工?！读⒎ǚā返?2條第2款規(guī)定：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋：(一)法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！边@可以理解為是對全國人大常委會“解釋權(quán)”的權(quán)限規(guī)定，即只有出現(xiàn)這兩種情形時全國人大常委會才能夠解釋法律?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究予以答復(fù)，并報常務(wù)委員會備案?！边@可以看作是對全國人大常委會工作機構(gòu)的“答復(fù)權(quán)”的權(quán)限規(guī)定。問題是，這兩種權(quán)限之間也不存在界限。法律的規(guī)定需要進一步明確其含義的情形往往存在于具體問題中，因為只有在具體問題中法律才會出現(xiàn)歧義;而法律制定后出現(xiàn)新情況，需要明確法律適用依據(jù)的情形，當(dāng)然也屬于具體問題。顯然，全國人大常委會的法律解釋權(quán)和全國人大常委會工作機構(gòu)對具體問題的答復(fù)權(quán)是重疊的，只要全國人大常委會法工委作出了答復(fù)，當(dāng)然就不需要全國人大常委會作出法律解釋了。

立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)的程序也明顯不夠清晰。《立法法》第44條規(guī)定：“常務(wù)委員會工作機構(gòu)研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務(wù)委員會會議議程?！钡?5條規(guī)定：“法律解釋草案經(jīng)常務(wù)委員會會議審議，由法律委員會根據(jù)常務(wù)委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿?！钡?6條規(guī)定：“法律解釋草案表決稿由常務(wù)委員會全體組成人員的過半數(shù)通過，由常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布?！边@三條可以看做是關(guān)于解釋程序的規(guī)定，但這種規(guī)定顯然太模糊了。不管最高人民法院、最高人民檢察院的法律解釋權(quán)存在什么樣的問題，它們都制定了制作法律解釋的詳細規(guī)則，以規(guī)范其法律解釋權(quán)的運作。擁有法定的法律解釋權(quán)、在法律解釋體制中居于主導(dǎo)地位的全國人大常委會，除了《立法法》的幾條簡單規(guī)定外，并沒有制作法律解釋的規(guī)則。全國人大常委會(包括其法制工作委員會及該委員會辦公室)解釋了很多法律，但對《立法法》中關(guān)于法律解釋程序的模糊規(guī)定，卻沒有作出任何解釋。也就是說，它只對其他主體在執(zhí)行法律中的問題通過解釋進行規(guī)范，卻不規(guī)范自己解釋法律的活動。特別是當(dāng)全國人大常委會的法律解釋權(quán)演變?yōu)槿珖舜蟪Ｎ瘯üの慕獯饳?quán)、批復(fù)權(quán)時，它連《立法法》關(guān)于法律解釋程序的簡單規(guī)定都無需遵守。

由于缺乏明確的規(guī)范制約，立法機關(guān)法律解釋權(quán)的行使不可能不出現(xiàn)混亂局面。在主體、權(quán)限都不明確的前提下，無論內(nèi)容具有多大的合法性和合理性，無論在實踐中多么可行，這種解釋的合法性都成問題。

(三)引發(fā)立法解釋與立法的矛盾

全國人大常委會進行解釋，會使人很難界定立法解釋到底是法律解釋還是新的法律文本。如果它是法律解釋而不是法律文本，那么它對法律實施者來說就不是必須適用的，因為行政機關(guān)是執(zhí)行法律而不是執(zhí)行法律解釋，司法機關(guān)是依法判案而不是依法律解釋判案。如果它是新的法律文本而不是法律解釋，那么它就是法律的組成部分，它的效力就應(yīng)當(dāng)與法律相同，而不僅僅是高于其他解釋。立法者似乎想二者兼得，在《立法法》中明確宣布全國人大常委會作出的法律解釋同法律具有同等效力，這就使立法解釋等同于法律?？墒歉鶕?jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會作出法律解釋的程序要比全國人大及其常務(wù)委員會的立法程序簡單得多。同樣效力的法律(原法律文本和立法解釋)，以及同一機關(guān)制定的法律(如果該法律文本由全國人大常委會制定)，卻僅僅因為名稱分別為“法律”和“法律解釋”，而適用了相差甚遠的程序，在法律邏輯上講不通，帶來了立法解釋和法律的矛盾。

有種觀點認(rèn)為，立法機關(guān)的法律解釋和法律雖然具有同等的效力，但它們并不是一回事。法律解釋僅僅是立法機關(guān)對法律中某些不明確的地方進行說明，而法律是一部完整的法律文本，它們的內(nèi)容和形式都存在很大的不同，因而不能苛求二者在出臺時適用同樣的程序。這種說法似乎有道理，然而我們不能忽略我國作出立法解釋的主體是全國人大常委會。作為國家的立法機關(guān)，全國人大常委會作出的每一個決議、決定都會對整個國家機關(guān)產(chǎn)生巨大的影響，各級行政機關(guān)、司法機關(guān)以及地方各級立法機關(guān)，都要遵循全國人大常委會的決議、決定，就像要遵守它制定的法律一樣。全國人大常委會按照《立法法》所規(guī)定的那種簡單的程序作出法律解釋，怎么能保證這種解釋的民主性和科學(xué)性呢?缺乏民主性和科學(xué)性的法律解釋一旦出臺，對于整個國家機關(guān)的運轉(zhuǎn)將會產(chǎn)生非常不良的影響。也就是說，全國人大常委會以非常簡單的程序作出具有法律效力的法律解釋是不妥當(dāng)?shù)模煜朔山忉屌c法律的不同。

為了保證效力相同的“法律”和“法律解釋”在制定程序上不發(fā)生矛盾，可以假設(shè)《立法法》規(guī)定，立法機關(guān)作出法律解釋時要遵循立法程序。但這會陷入另一個悖論中，即立法機關(guān)作出法律解釋的程序和效力與制定法律的程序和效力完全相同，既然如此，為什么還要分別把它們稱為“法律解釋”和“法律”呢?如果僅僅因為它們在條文多少、篇幅長短、內(nèi)容寬窄等方面不同而分別稱謂，那么許多特別法都可以看作是一般法的法律解釋，這顯然是不成立的。

我國立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)所引發(fā)的問題，盡管原因是多樣的，但其根源在于立法機關(guān)能否成為法律解釋權(quán)的主體，立法機關(guān)該不該行使法律解釋權(quán)。我們撇開我國的具體情況，根據(jù)法學(xué)原理對這一問題進行剖析。

二、立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)的根據(jù)不能成立

要分析立法機關(guān)能否行使法律解釋權(quán)，首先應(yīng)當(dāng)分析它行使法律解釋權(quán)的根據(jù)能否成立。根據(jù)張志銘研究員的分析，立法解釋得以確立的認(rèn)識依據(jù)與兩個命題分不開，一個是“立法歸立法，實施歸實施”，另一個是“有權(quán)制定法律，就有權(quán)解釋法律”。其中的邏輯關(guān)系是：前一個命題——之所以要確立立法解釋，是因為它具有不同于實施者解釋的獨特內(nèi)容，或者說，它要解釋的是實施者解釋無法解決的獨特問題;后一命題——立法者比實施者更有資格解釋法律，即便立法解釋沒有自己的獨特內(nèi)容也有存在的必要。［1］246他對這兩種認(rèn)識依據(jù)進行了駁斥。事實上，主張應(yīng)由立法機關(guān)解釋法律的根據(jù)不只是這兩個命題，還有其他命題，如立法解釋是監(jiān)督、保障法律正確實施的方法之一;立法解釋可以維護法律的安定性，防止法律適用的混亂等。下面，我們對這些論點逐一進行分析。

(一)關(guān)于“立法歸立法，實施歸實施”

根據(jù)這一命題，法律解釋實際上要彌補的是法律本身的各種缺陷，使法律更加完善。但對法律的補充和完善應(yīng)當(dāng)是立法機關(guān)的職責(zé)，法律的實施者不能介入此事。法律的實施者在適用法律過程中發(fā)現(xiàn)了法律的不足，只能向立法機關(guān)反饋，由立法機關(guān)解決，否則就是越權(quán)，即使法律的實施者發(fā)現(xiàn)法律的缺陷后在法律適用中進行了彌補，它的彌補最多只能在個案中有效，并不能改變法律的面貌，法律的缺陷依然存在，對其他的適用者沒有幫助。因此，讓立法機關(guān)對法律進行權(quán)威性的解釋才能從根本上改變法律的不理想狀態(tài)，消除法律適用者對法律的隨意性的解釋。這種分析看起來似乎在說明立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)的問題，實際上是在說明立法機關(guān)修改法律的問題，因為立法機關(guān)按照這種思路所進行的解釋不過是一種補充性立法或者法律的修改罷了。

有的學(xué)者對立法解釋和法律的修改作了詳細的區(qū)分，認(rèn)為二者的要求和效果不同，立法解釋應(yīng)當(dāng)忠于法律的原意，只能在立法原則允許的范圍內(nèi)闡明法律明顯包括或可能包括的含義，而不能作改變法律原意的擴張或縮小的解釋，且立法解釋不能取消(變更)所解釋法條的原有內(nèi)容，被解釋的對象仍然有效;法律的修改則可突破現(xiàn)有法條的規(guī)定，增加、修改或廢除相關(guān)的內(nèi)容，且法律的修改是以新的內(nèi)容取代舊的內(nèi)容。［2］立法解釋與法律的修改在這些細微之處的差異確實存在，但由此得出結(jié)論認(rèn)為立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)卻經(jīng)不起推敲。這是因為：

其一，既然要解釋法律就是因為法律的原意模糊，難以說清楚。在這種情況下，又如何讓立法解釋忠于法律的原意呢?立法機關(guān)只是以具有新的意思的解釋性法律文本取代了原來的模糊性法律文本罷了。

其二，立法解釋要在法律允許的范圍內(nèi)闡明法律明顯包括或可能包括的含義而不能作擴張或限縮的解釋，實則是對法律條文的簡單重復(fù)，這樣的解釋毫無意義。

其三，立法解釋與被解釋的法律同時存在，會使適用者左右為難，不知道到底是適用立法解釋還是適用被解釋的法律。如果適用被解釋的法律，則立法解釋就沒有存在的必要了;如果適用立法解釋，則實際上是以立法解釋廢除了被解釋的法律，這樣的話，立法解釋最終又變成了法律的修改，在實踐中法律適用者可能會選擇適用立法解釋而使被解釋的法律名存實亡。

因此，無論怎樣說，立法機關(guān)所進行的解釋實質(zhì)上都是一種立法活動，而不是解釋活動。真正的法律解釋，只有在具體的法律適用中才存在，即使按照“立法歸立法，實施歸實施”的原則，作為法律實施之一部分的法律解釋也只能由法律的實施者進行，法律解釋權(quán)無論如何都不能由立法機關(guān)行使。

(二)關(guān)于“有權(quán)制定法律，就有權(quán)解釋法律”

這一命題同“誰制定，誰修改，誰解釋”的說法是一致的，實際上是在堅持西方19世紀(jì)在法律解釋目標(biāo)上的主觀解釋論的立場。這一觀點認(rèn)為，立法行為是立法者的意思行為，立法者通過立法表達他們的看法和企圖，通過制定法律來實現(xiàn)他們所追求的目標(biāo)。所以，當(dāng)法律條文出現(xiàn)模糊之處時，只有立法機關(guān)知道法律作這樣的規(guī)定到底是什么意思，再也沒有誰能比立法者更有資格來解釋法律了。這一命題長期以來一直受到批評。張志銘研究員認(rèn)為，立法原意以及從立法者那里尋找立法原意，實際上并不像人們想象的那樣可靠，更重要的是，盡管必須肯定立法原意在法律解釋中的重要作用，但是在一般情況下，不應(yīng)該超越法律條文本身所能容納的限度去確定立法原意。［1］250－251

我們認(rèn)為，所謂由立法機關(guān)行使解釋權(quán)可以達致立法者原意的說法是不能成立的，這是因為：

其一，正如許多學(xué)者早已經(jīng)指出的那樣，所謂立法者的原意其實根本是不存在的，因為在民主社會的立法活動中，立法者并非一人，而是由眾多代表組成的委員會。法律是眾多代表協(xié)商、爭論和表決的產(chǎn)物，是公共意志的體現(xiàn)，而且一般說來也不是全部代表意志的體現(xiàn)，只是大多數(shù)代表意志的體現(xiàn)。立法活動充滿了斗爭與妥協(xié)，即使一些代表同意某個法律也可能只是同意它的部分內(nèi)容而非全部內(nèi)容。所以有學(xué)者指出：“那些投票贊同獲得通過的法案的人可能共同擁有國會的意圖。但是非常重要的一點是，我們應(yīng)當(dāng)記住是法案本身展示了意圖。由此看來，反對派的成員僅僅是因為他們認(rèn)為法案擁有多數(shù)派的意圖而投票反對該法案，他們當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為存在國會的必不可少的意圖。如果投票贊同一個法案的人不是以同樣的方式閱讀它，被國會多數(shù)派認(rèn)定的法案的意義就可能會出現(xiàn)不同的意圖。在對成文法進行解釋的時候，我們應(yīng)當(dāng)怎樣選擇?這依賴獨立于這些意圖之外、以根本不參閱這些意圖的方式妥善處理它們而作出的判斷。”［3］

其二，即使有立法者的原意，立法者的原意也未必能完全滲透到法律條文中，或者說法律本身未必能完全表達立法者的原意。畢竟，立法者只能用文字把自己的意思表述為法律，但文字本身具有多種含義，文字的確切含義在某些特定的語境下才有可能確定下來，而在整個法律文本當(dāng)中，能明確每個字每個詞每句話的確切含義就更難了?！凹词挂远x的方式確定法律的語言用法，仍然不能保證，該用法在該當(dāng)法律的每個地方都作相同的理解?！保?］202立法者的原意與法律文本體現(xiàn)出的立法者的意思完全可能脫節(jié)，通過對法律文本的解釋來尋求立法者的原意似乎不大可能。

其三，即使立法者的原意客觀存在而且也能找到，但這只是立法當(dāng)時的意思。隨著社會的發(fā)展，這些意思可能已經(jīng)不具有現(xiàn)實意義而應(yīng)予拋棄，如果這時還要不顧時過境遷而堅持按照立法者的原意去解釋，則未免有“死人統(tǒng)治活人”之嫌。

其四，就算立法者當(dāng)時的意思至今仍未過時，立法機關(guān)還是當(dāng)初的立法機關(guān)，但由于世事變遷，立法機關(guān)早已物是人非，當(dāng)今立法機關(guān)的成員又怎能確切地知道當(dāng)時立法者的意思呢?又有誰能說立法機關(guān)所解釋出的所謂立法者的原意是當(dāng)初的立法者的原意而不是現(xiàn)在的立法者的原意呢?

總之，立法機關(guān)出于尋找立法原意的目的而行使法律解釋權(quán)在理論上是站不住腳的。

(三)關(guān)于“立法解釋是監(jiān)督、保障法律正確實施的方法之一”

這一命題認(rèn)為，國家立法機關(guān)具有監(jiān)督法律正確實施的職責(zé)，其監(jiān)督方法也很多。但通過行使立法解釋權(quán)，作出相關(guān)的立法解釋，以指導(dǎo)行政機關(guān)正確理解法律的確切含義或糾正執(zhí)行機關(guān)對法律原意的錯誤理解，同樣也是一種監(jiān)督法律實施的方法，并且也是一種較為有效的監(jiān)督方法，它能更全面、準(zhǔn)確地體現(xiàn)立法思想，從而保證法律統(tǒng)一并得到正確的執(zhí)行與遵守。［2］這種看法背后所隱藏的含義仍然是，只有立法機關(guān)理解法律的真實含義，法律實施機關(guān)對法律的理解可能會五花八門，因而在適用時常常會通過對法律作出不同理解而不當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)。

這種擔(dān)心有一定的道理，但由此就認(rèn)定立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過行使法律解釋權(quán)來監(jiān)督法律的實施就值得商榷了。原因在于：

其一，如同前文所言，立法者的原意是不存在的，即使存在，立法機關(guān)也未必清楚，讓立法機關(guān)通過行使解釋權(quán)來明確法律的原意勉為其難。

其二，任何法律只要最終被實施，都難以避免被法律實施者所解釋，因為理解、解釋和應(yīng)用是三位一體的過程?！皟H就法律的施用而言，確認(rèn)法律條文確切含義是執(zhí)法者的天然權(quán)力，而正是在適用法律的過程中，在執(zhí)法機關(guān)確認(rèn)法律條文的確切含義并使之產(chǎn)生效力的過程中，才使‘公正、正義、衡平’的理性原則得以發(fā)揮。”［5］

其三，立法機關(guān)對法律實施機關(guān)的監(jiān)督方式非常多，但所有的監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)以不侵犯法律適用機關(guān)權(quán)力的正當(dāng)行使為界。當(dāng)法律已經(jīng)進入適用階段時，對法律含義的說明自然就屬于法律適用者的正當(dāng)權(quán)力。法律適用機關(guān)在適用過程中怎么理解和解釋法律是它自己分內(nèi)的事，這是權(quán)力分立的要求，立法機關(guān)不能因為對法律適用機關(guān)的解釋活動不放心就要親自參與到解釋活動中，親自為法律適用機關(guān)制作法律解釋?！叭绻f立法解釋的目的即在于法律的‘原意’能不失真實地通過解釋體現(xiàn)出來，那么，由此推論，由立法者來同時行使司法權(quán)，要比由法官來行使司法權(quán)合適得多，然而這種假設(shè)一旦成立，所謂法治就成了暴政的犧牲品?！保?］

其四，立法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)同樣也要依法行使，其監(jiān)督權(quán)的權(quán)限、內(nèi)容和方式都必須符合法律的規(guī)定。如果立法機關(guān)有權(quán)解釋法律的話，則它的一切監(jiān)督活動就不可能再受到法律的約束了。當(dāng)它的監(jiān)督行為違法時，它可以行使法律解釋權(quán)而使之合法化，如此下來這種監(jiān)督就會變成恣意妄為。

因此，雖然立法機關(guān)擁有法律監(jiān)督權(quán)，但由此就認(rèn)為立法機關(guān)通過行使法律解釋權(quán)來監(jiān)督、保障法律的實施，在邏輯上是行不通的。

(四)關(guān)于“立法解釋可以維護法律的安定性，防止法律適用的混亂”

這一論調(diào)是西方19世紀(jì)在法律解釋的目標(biāo)上堅持主觀論的人所堅持的觀點之一。在這種觀點看來，任何一部法律都有其確定含義，但是，不同的解釋者可能會出于某種需要或者由于其他原因而對法律作出不同的理解，最終會導(dǎo)致法律被解釋得面目全非，適用起來極不統(tǒng)一。不同的案件在適用同一部法律時不能受到同樣的對待，必然帶來司法活動的混亂，因此，需要立法機關(guān)對法律的含義作出統(tǒng)一的解釋，來保障法律的安定性，消除法律適用中的混亂。

這種觀點的出發(fā)點是好的，但在認(rèn)識上是錯誤的。從法律適用的角度來說，法律適用本身就是把抽象的法律規(guī)定具體應(yīng)用于各種紛繁復(fù)雜的案件當(dāng)中。每個案件都有其具體情況，應(yīng)由法官有針對性地把案件事實與相關(guān)法律結(jié)合起來，在法律適用中不可能做到完全一樣。因此，同一法律在不同案件中被法官作出不同解釋，并不是法律適用的混亂，恰恰是司法活動的機動靈活性和創(chuàng)造性的表現(xiàn)。立法機關(guān)出于維護法律安定性的目的，通過對法律進行解釋來限制法律適用的靈活性，不僅違背了司法活動的規(guī)律，而且也是徒勞的。它的統(tǒng)一性的解釋在法律的適用中同樣面臨著被法官進行創(chuàng)造性解釋的命運，就象統(tǒng)一性的法律面臨被解釋的命運一樣。從立法的角度說，立法機關(guān)在制定法律時就應(yīng)當(dāng)把法律的含義說清楚，這是對立法的基本要求。在立法中本應(yīng)說清楚的事情，卻非要來一個立法解釋，實屬多此一舉。

當(dāng)然，法律條文的意義不明也有客觀原因，主要表現(xiàn)為三種情況：第一種是立法機關(guān)的故意，第二種是立法者之間的某種妥協(xié)，第三種是立法的失誤。［7］但無論是哪一種情況引起的，法律一旦制定出來就成為獨立的法律文本而具有了穩(wěn)定性，成為一種客觀存在，不同主體對法律作出不同的理解和解釋是很正常的事。除立法機關(guān)之外的解釋者無論在解釋上有怎樣大的分歧，都不會觸動條文本身，當(dāng)然也不可能危及法律的安定性，因為他們所有的解釋都只是解釋，法律文本并沒有受到干擾。但是，當(dāng)立法機關(guān)對法律文本進行解釋時，情況就發(fā)生了變化，因為立法機關(guān)是立法者，它的解釋事實上成為法律文本的一部分，是對法律文本的一種變動。立法機關(guān)對法律文本作出解釋反倒讓人覺得法律是不確定的，畢竟，立法解釋會給人造成一種錯覺，認(rèn)為法律是由立法機關(guān)制定的，立法機關(guān)對法律怎樣進行解釋都是合法的。由此看來，立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)不僅不能維護法律的安定性，反倒“會使法律的客觀性和可預(yù)測性受到質(zhì)疑”。［8］

三、立法機關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)

在立法機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)的問題上，向來都存在著很大的爭議。但從總體上說，世界上多數(shù)國家并不承認(rèn)立法機關(guān)有解釋法律的權(quán)力。在我國，由于立法解釋制度的存在，學(xué)者們針對立法機關(guān)擁有法律解釋權(quán)的現(xiàn)狀提出了各種各樣的看法，有的完全肯定，有的完全否定，有的部分肯定部分否定。前文的分析表明，立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)的“根據(jù)”不成立，這就意味著立法機關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)。這一結(jié)論，還可以從下文的命題中得到進一步的支持。

(一)立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)不符合解釋學(xué)原理

按照哲學(xué)解釋學(xué)原理，一切理解都是自我理解，而不是作者的理解，因為作品一旦完成，作者就已經(jīng)“死去”，作品的意蘊只能由讀者來理解和解釋。加達默爾指出：“誰想理解某個本文，誰總是在完成一種籌劃。一當(dāng)某個最初的意義在本文中出現(xiàn)了，那么解釋者就為整個本文籌劃了某種意義。一種這樣的最初意義之所以又出現(xiàn)，只是因為我們帶著對某種特殊意義的期待去讀本文。作出這樣一種預(yù)先的籌劃——這當(dāng)然不斷地根據(jù)繼續(xù)進入意義而出現(xiàn)的東西被修改——就是對這里存在的東西的理解?！保?］理解是解釋者預(yù)先籌劃的東西，是解釋者自己的理解，與文本的作者并無關(guān)系。理解者在解釋時把自己的理解融入到文本當(dāng)中，他作出的解釋名義上是文本的意思，其實更多的是他自己的意思，“因此解釋者籌劃的東西是他自身，他自己理解的可能性。但是，如此籌劃的意義也被籌劃為文本的可能性，即文本能夠意指的某種東西，如果它是這樣，他將已經(jīng)理解了它。這就是說，如果解釋者僅被動地等待意義而不預(yù)期意義，將沒有什么會出現(xiàn)?！保?0］

法律作為一種作品，其作者是立法者，立法機關(guān)一旦把法律表述出來，它的使命就完成了，法律的意義應(yīng)當(dāng)由法律的讀者來理解和解釋。在謝暉教授看來，法律的讀者有三類：其一是民眾，他們在行動中進行閱讀和解釋;其二是法律家，他們在應(yīng)用中進行閱讀和解釋;其三是法學(xué)家，他們在批判中進行閱讀和解釋。［11］顯然只能由這三類讀者對法律進行解釋，盡管他們并非都愿意或者都能夠解釋法律。謝暉教授在這里沒有把立法者也列入法律的讀者之列，或許是因為已經(jīng)在前文突出強調(diào)了它是法律的作者的緣故。事實上立法者也是法律的一個讀者，因為法律制定出來不僅僅是讓立法機關(guān)以外的主體來遵守的，包括立法機關(guān)在內(nèi)的一切主體都應(yīng)當(dāng)受制于法律的約束。當(dāng)法律文本完成之后，立法機關(guān)已經(jīng)與該法律文本脫離了關(guān)系，而成為該法律文本調(diào)整的內(nèi)容或者對象中的一部分，自然也就是法律的讀者。因而，立法機關(guān)也可以對法律進行理解和解釋，但它的理解和解釋不再是以立法機關(guān)的身份進行的，而是以普通的讀者身份進行的。它作出的解釋是把自己作為讀者所作的籌劃而非作為作者所作的籌劃融入法律文本當(dāng)中，這種解釋只是眾多有權(quán)解釋和無權(quán)解釋當(dāng)中的一種，而不是所謂的立法解釋，所謂的立法解釋根本是不存在的。因此，根據(jù)解釋學(xué)原理來看，立法機關(guān)不能行使法律解釋權(quán)。

(二)立法機關(guān)不需要行使法律解釋權(quán)

法律解釋的存在來自于對法律解釋的客觀需要。關(guān)于法律需要解釋的原因，理論界的普遍認(rèn)識主要有以下幾點：(1)法律具有概括性、抽象性的特點，需要法律解釋化抽象為具體、變概括為特定;(2)法律具有相對的穩(wěn)定性，只有經(jīng)過解釋，才能適應(yīng)不斷變化的社會需求，解決法律的穩(wěn)定性與社會發(fā)展的矛盾;(3)人的能力的有限性導(dǎo)致法律出現(xiàn)缺陷，需要通過法律解釋來改正、彌補法律規(guī)定的不完善;(4)人們由于在認(rèn)識能力、利益動機等方面的差別，會對同一法律有不同的理解，需要通過法律解釋說明法律的含義;(5)各部門法、法律制度和法律規(guī)范之間存在的矛盾，需要通過解釋予以協(xié)調(diào)和解決。①這些觀點見諸多種法理學(xué)教科書，如沈宗靈主編：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2003年版，第379～380頁;張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第321～322頁;公丕祥主編：《法理學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版，第408～409頁等。除了這些認(rèn)識之外，還有學(xué)者從本體論角度對法律解釋問題進行探討，認(rèn)為法律需要解釋的原因來自于法律的特性。這些特性在于：(1)法律的生命在于理解、解釋和應(yīng)用;(2)法律的任務(wù)決定了法律必須與其所欲調(diào)整的行為相結(jié)合，而這一結(jié)合的過程就是法律主體理解、解釋法律的過程;(3)法律所具有的概括性特點決定了成文法律不可能涵蓋社會生活的各個方面，它必定為司法者等留下了可以進行解釋的許多空間;(4)法律本身的開放性決定了應(yīng)利用解釋使法律不斷地充實、發(fā)展;(5)法律是用文字表達的，而語言本身的特性決定了首先應(yīng)有理解和解釋，然后才有法律的適用;(6)法律的解釋者能比立法者更好地理解法律。［12］以上這些觀點是從不同角度對法律解釋存在的原因所進行的梳理，各有其合理性。對這些原因進行歸納的話，可以發(fā)現(xiàn)它們可以分為兩個方面：一個方面是法律有各種不足，需要通過解釋來完善;另一方面是法律在適用的過程中只有經(jīng)過解釋才能具體應(yīng)用于個案，而這兩個方面的落腳點都在法律的適用上，第一個方面所講的通過解釋來完善法律的最終目的仍然是適用法律。這就是說，法律解釋與法律應(yīng)用有著密切的聯(lián)系，或者說法律解釋是為法律適用服務(wù)的。畢竟，法律是定分止?fàn)幍墓ぞ?，是社會利益的調(diào)解器，它在被制定出來后不是供人們欣賞玩味的，而是用來解決問題的?！胺傻慕忉屚ǔＴ谂c一個特定事實的問題(一個案件，或者一個行政管理記錄)相連接時出現(xiàn)，它使相關(guān)的法律具有了獨特性、具體性和實用性?！保?3］所以說，有法律適用才有法律解釋，法律的各種缺陷也只有在法律被適用時才能暴露出來，才有解釋的必要，沒有法律適用也就不存在法律解釋。

但是，對法律的適用顯然不是立法機關(guān)的職權(quán)。立法機關(guān)作為法律文本的制定者，在制定法律時，從理論上說應(yīng)當(dāng)認(rèn)為法律是沒有缺陷和無需解釋的，否則它就會把這些缺陷消滅于法律制定的過程中，或者阻止漏洞百出的法律草案成為法律文本?？傊?，法律文本在立法機關(guān)眼里應(yīng)當(dāng)是完美的，即使有缺陷也只能由法律的適用機關(guān)在適用時，在把抽象的法律同具體的案件相結(jié)合時才會發(fā)現(xiàn)，立法機關(guān)不可能發(fā)現(xiàn)法律的缺陷并進行解釋。

當(dāng)然，也可能存在另一種情況，即立法機關(guān)由于能力所限，雖然認(rèn)識到法律草案的缺陷卻無力彌補，但迫于某種需要仍使該草案成為法律，或者立法機關(guān)有意地制定有缺陷的至少是不完善的法律。即使是這種情況，也意味著立法機關(guān)把對法律進行解釋的權(quán)力留給了法律的適用者，不然的話，它為什么不自己去完善法律呢?如果說立法機關(guān)在后來的補充性立法或者法律文件中對以前法律的缺陷作了解釋的話，這些立法解釋(我們姑且把它稱為立法解釋而不稱作補充性立法)最后仍要被法律適用者去適用，因而還免不了被法律適用者解釋的命運?！坝欣碛烧J(rèn)為，立法機關(guān)制定出的那些所謂界限不明確的法律條文，就是要執(zhí)行機關(guān)來根據(jù)具體情況來解決問題的，否則立法時就會予以明確了的。”［7］顯然，從立法機關(guān)的職責(zé)上來講，它不需要行使法律解釋權(quán)。

(三)立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)沒有意義

法律解釋權(quán)的行使是要通過某種有權(quán)機關(guān)的解釋活動對法律的模糊之處作以權(quán)威性的說明，使法律適用者在處理具體案件的過程中根據(jù)這種權(quán)威性的說明來實施法律。立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)從表面上看似乎也可以達到這一目的，但經(jīng)過分析就會發(fā)現(xiàn)并非如此。立法機關(guān)之所以要對法律進行解釋，可能有兩種原因：一是因為法律自身暴露出了模糊之處，且不管這種模糊是立法者能力所不及而導(dǎo)致的，還是立法者有意留下的;二是因為社會發(fā)展導(dǎo)致法律與社會相脫節(jié)，不能適應(yīng)社會的需要。

如果是第一種原因，立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)就是要把法律的模糊之處說清楚，讓法律的調(diào)整對象，特別是讓案件當(dāng)事人和法律適用機關(guān)明白法律的真正含義。無論立法機關(guān)怎樣努力，它所作的解釋只能用文字進行抽象的概括，而絕不能指明某個具體的人能否從事某種具體的活動或者是否承擔(dān)某種法律責(zé)任，因為這是法律適用機關(guān)的事情。“法律語言不能像其他一些學(xué)術(shù)語言，能獨立于一般語言的用法之外。法律語言是一般語言的特例，但絕不是與后者完全脫離的符號語言。就像我們一再強調(diào)的，其影響是：法律語言不能達到像符號語言那樣的精確度。它總是需要解釋?！保?］201所以，立法機關(guān)自以為自己在解釋中把問題說明白了，法律的適用者卻未必明白，到了法律的適用過程中還要由法律適用者來解釋才能最終用來處理案件，相對于法律適用者的解釋，立法機關(guān)的解釋又成了被解釋的文本，沒有最終的效力。由此看來，在澄清法律的含義方面，立法機關(guān)所作的法律解釋并沒有什么意義。

如果是因為第二種原因，立法機關(guān)根據(jù)社會發(fā)展的需要重新界定法律的含義，其實是對原來的法律的修改，準(zhǔn)確地說這是一種立法行為而非法律解釋行為。立法機關(guān)所具有的立法權(quán)本身就意味著它可以制定、修改和廢止自己制定的法律，何必要多此一舉地行使一個所謂的法律解釋權(quán)呢?當(dāng)然，立法機關(guān)在這種情況下對法律作的解釋最終同樣要被法律適用者解釋。

因此，立法機關(guān)行使法律解釋權(quán)無論是由哪種原因引起的，其所作的所謂“立法解釋”都不是能夠直接適用于具體案件的終局性解釋。這種解釋雖然不能說毫無意義，但它如同其他無權(quán)解釋一樣，只是為法官的最后解釋提供一種文本罷了。同時，立法機關(guān)無論在哪種情況下進行法律解釋，實際上都是在行使立法權(quán)而不是在行使法律解釋權(quán)，其作出的立法解釋實質(zhì)上都是行使立法權(quán)而非行使解釋權(quán)的結(jié)果，這種解釋與其稱其為“立法解釋”，倒不如稱其為“解釋性立法”更為妥當(dāng)?！拔覀兛梢源致缘匕堰@種解釋性立法稱之為是對‘法律的解釋’，但要把它從立法的范疇中分割出來，卻是失之荒謬了。因為，這種解釋照樣是法律!(假如發(fā)生了以解釋的形式制定法律的話)”［5］在立法機關(guān)的立法權(quán)之外再增加一個實際上是立法權(quán)的一部分的法律解釋權(quán)，沒有什么意義。

通過以上分析可以看出，立法機關(guān)作為法律的制定者，無論從哪個角度來看行使法律解釋權(quán)都講不通。盡管我國立法機關(guān)確實握有法律解釋權(quán)，但這種狀況并不能成為法律解釋權(quán)配置的方向，取消立法解釋的呼聲即是對這一狀況的反應(yīng)。

［1］張志銘．法律解釋操作分析［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，1999．

［2］周振曉．也論立法解釋［J］．中國法學(xué)，1995(1)．

［3］MICHAEL FREEMAN．Legislation and the courts［M］．Aldershot：Dartmouth Publishing Company Limited，1997：137－138．

［4］拉倫茨．法學(xué)方法論［M］．陳愛娥，譯．北京：商務(wù)印書館，2003．

［5］袁吉亮．再論立法解釋制度之非［J］．中國法學(xué)，1995(3)．

［6］陳麗琴．質(zhì)疑立法解釋［J］．法學(xué)論壇，2002(3)．

［7］袁吉亮．論立法解釋制度之非［J］．中國法學(xué)，1994(4)．

［8］陳斯喜．論立法解釋制度的是與非及其他［J］．中國法學(xué)，1998(3)．

［9］加達默爾．真理與方法(上卷)［M］．洪漢鼎，譯．上海：上海譯文出版社，2004：345．

［10］洪漢鼎．理解的真理［M］．濟南：山東人民出版社，2001：194－195．

［11］謝暉．法律的意義追問［M］．北京：商務(wù)印書館，2003：201－224．

［12］陳金釗．法律的特性與法律解釋［J］．廣西師范大學(xué)學(xué)報，2003(2)．［13］WILLIAM N ESKRIDGE．Dynamic statutory interpretation［M］．Cambridge：Harvard University Press，1994：48．

Comment on the Power of Legal Interpretation of Legislature—Starting from the Power of Legal Interpretation of the NPC Standing Committee

WEISheng-qiang
(Law Shool，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China)

In our current legal interpretation system，there are some problems caused by the exercise of the power of legal interpretation by the NPC Standing Committee，such as the exercise of power of legal interpretation not conforming to law，the regulations of the exercise of the power of legal interpretation notbeing clear，and the exercises of the power of legal interpretation by the NPC Standing Committee leading to confusion between legislation and legal interpretation．According to theory，the basis supporting legislature to exercise the power of legal interpretation is unreasonable．Legislature is the author of the law，so legislature exercising the power of legal interpretation violates interpretation theory．Legislature does notenforce law，so legislature does not need to exercise the power of legal interpretation．Legislaturemasters the power of legislation，so it is invalid for legislature to exercise the power of legal interpretation．Thus，the power of legal interpretation of legislature should be abolished．

legislature;legislative interpretation;the power of legal interpretation

DF01

A

1009-1505(2012)01-0019-10

2011－10－10

國家社會科學(xué)基金后期資助項目“法律解釋權(quán)的配置研究”(11FFX002);鄭州大學(xué)“2011工程”三期建設(shè)項目“社會轉(zhuǎn)型期中國法治建設(shè)模式研究”(LC—A004)

魏勝強，男，河南遂平人，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事法律方法、司法制度研究。

(責(zé)任編輯 陶舒亞)