賀雪峰

土地問題的事實與認識①

賀雪峰

一

(一)耕地

耕地是不可再生的資源，是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎。中國是人多地少的國家，用占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口。這個意義上講，中國人地關(guān)系十分緊張，為了生產(chǎn)更多糧食，中國就不得不在土地上投入更多勞動和資源以獲取農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。

2011年，中國糧食實現(xiàn)了“八連增”，糧食總產(chǎn)達到5．7億噸(1噸等于1 000千克)，這是新中國歷史上的第一次“八連增”，相當不容易。5．7億噸糧食，全國13億人口，人均糧食超過400公斤(1公斤等于1千克)，吃飽是沒有問題了。但按世界發(fā)達國家人均700公斤的吃好標準，中國糧食產(chǎn)量需達到7億噸以上，才能保證中國人吃得好，而八連增之后，糧食進一步增產(chǎn)壓力越來越大。生產(chǎn)糧食需要耕地，當前中國有18．26億畝(1畝約等于0．067公頃)耕地，因為城市擴張要占用耕地，保持18億畝耕地紅線的壓力越來越大。為此，國家采取最嚴格的耕地保護政策，耕地是中國最可寶貴最為重要的不可再生資源。

為了保護耕地，國家對耕地用途進行嚴格管制，主要是不經(jīng)過批準，農(nóng)業(yè)用地不得改變農(nóng)業(yè)用途。占用耕地必須經(jīng)國家批準，每年占用耕地面積不得超過國家安排的建設用地計劃。除國有農(nóng)場外，農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)主體是村社集體，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán)。承包農(nóng)地的農(nóng)戶不能改變農(nóng)地用途，且要保護耕地質(zhì)量，要種植作物而不能拋荒。從政策規(guī)定上，耕地拋荒，集體就可收回。

用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地，承包給農(nóng)戶使用，農(nóng)戶具有經(jīng)營自主權(quán)。農(nóng)戶可以根據(jù)市場的需求和家庭稟賦條件，選擇適合自己的特定經(jīng)營方式進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶可以在種植收益較低但產(chǎn)量和價格都比較穩(wěn)定的糧食作物，以及種植收益較高但市場風險也比較大的經(jīng)濟作物之間選擇。

因為在種植糧食作物和種植經(jīng)濟作物之間可以自由選擇，所以若糧價太低，農(nóng)戶就更愿意冒一定風險去種植經(jīng)濟作物。經(jīng)濟作物的市場容量相對有限，且經(jīng)濟作物往往不宜儲藏，市場價格波動劇烈，大量農(nóng)戶種植經(jīng)濟作物，必使經(jīng)濟作物市場價低于成本價，農(nóng)戶退出經(jīng)濟作物種植，從而在大宗糧食作物與經(jīng)濟作物之間形成一個相對均衡的價格。也就是說，因為市場準入方面并無限制，種植經(jīng)濟作物很賺錢的話，就一定會有更多種糧農(nóng)戶放棄種糧而轉(zhuǎn)入經(jīng)濟作物種植，從而在糧農(nóng)和經(jīng)濟作物種植農(nóng)戶之間形成一定均衡。

中國強調(diào)糧食自給，95%的糧食要依靠國內(nèi)土地生產(chǎn)出來，因此，中國糧食價格主要依據(jù)國內(nèi)市場的供求，其中國家為了保持糧價穩(wěn)定和保護農(nóng)民利益，對糧食進行指導性定價。糧價太高，城市人承受不了，且進城務工農(nóng)民工的勞動力成本大幅度上升，影響中國外向型經(jīng)濟的優(yōu)勢。糧價太低，則谷賤傷農(nóng)。

但恰恰糧食是需求彈性很小的商品，糧食多了，人們并不會多吃，糧食少了，人們也不能挨餓。國家通過對糧食的一定指導價來調(diào)控中國糧食生產(chǎn)能力。從目前情況來看，中國仍然具有較大的糧食生產(chǎn)潛力，若糧食供給不足，國家提高糧食指導價，農(nóng)民完全可以通過增加生產(chǎn)投入，提高復種指數(shù)，擴大耕種面積，在較短時期生產(chǎn)出更多糧食來。

中國人多地少，在相對較少的耕地上生產(chǎn)比較多的糧食，就需要有更高的畝產(chǎn)，有更多的勞動和資金投入(化肥、農(nóng)藥、機械、灌溉和其他生產(chǎn)成本等)。提高糧價就提高了農(nóng)民從生產(chǎn)糧食中獲取收益的可能，從而使農(nóng)民有追加更多勞動和資金投入的理由。糧價提高，農(nóng)民投入的邊際收益增加，投入更多，生產(chǎn)出更多糧食，從而增加市場供給。

這里的關(guān)鍵問題是在糧價、農(nóng)戶邊際生產(chǎn)成本和糧食生產(chǎn)潛力之間，存在著不同形式的均衡。糧價越高，農(nóng)戶投入積極性越高，糧食生產(chǎn)潛力越能被挖掘出來。若有足夠高的糧價，中國糧食的供給還可以大幅度增加。在當前中國每年約5億噸的糧食生產(chǎn)和目前的糧價之間，形成了兩個均衡，一是生產(chǎn)與消費的均衡，二是糧價的均衡。

如果糧食供過于求，糧價下降，農(nóng)民退出糧食種植，或如1998年朱镕基總理在全國推行退耕還林政策。如果糧食供不應求，糧價就會上漲，農(nóng)民提高復種指數(shù)，擴大耕作面積，增加農(nóng)業(yè)投入，從而增加糧食供給。

也就是說，在當前中國，從短期看，糧食供求和糧食價格基本上形成了均衡。從長期看，隨著中國人口的增多，食物結(jié)構(gòu)的改善，糧食需求持續(xù)增加。在有限耕地上，要生產(chǎn)更多糧食，就必須增加農(nóng)業(yè)投入，也就需要提高糧價。一般來講，在一定范圍內(nèi)，通過提高糧價可以增加糧食供給，但若糧食需求大幅度上漲，超出了糧食增產(chǎn)的潛力范圍，即使增加投入也無法生產(chǎn)出更多糧食，如此必使糧價大漲，因為糧食邊際產(chǎn)量遞減。

糧食增產(chǎn)潛力是問題的核心。糧食增產(chǎn)潛力的含義是，當前市場上的糧食生產(chǎn)并不一定要挖掘出所有潛力，而是一旦需要，中國可以通過資源投入來達到糧食增產(chǎn)的能力。或者說，當前中國并不需要將耕地的全部糧食生產(chǎn)能力釋放出來。全部釋放出來，生產(chǎn)的糧食供過于求，必谷賤傷農(nóng)，政府保護價則往往讓政府為糧價背負擔。我們需要的是糧食生產(chǎn)能力而不是糧食的絕對產(chǎn)量。

在糧食供求平衡的情況下，農(nóng)民降低復種指數(shù)，減少農(nóng)業(yè)投入，甚至出現(xiàn)拋荒，是正常的市場行為。

國家之所以要用最嚴格的措施來保護耕地，并非只是要增加當下的糧食產(chǎn)量，而是要保持糧食供給的潛力，以為將來中國更多人吃得更好提供保障。

我們再來看當前中國的糧價?？梢哉f，當前糧食實際產(chǎn)量是在土地生產(chǎn)糧食能力、農(nóng)民投入、市場需求和國家對糧食生產(chǎn)的保護(各項農(nóng)業(yè)補貼，保護價收購等)等綜合因素作用下的相對均衡的結(jié)果。而且在糧價與經(jīng)濟作物價格之間也存在一定程度的均衡。在此基礎上，我們再來討論當前耕地的租金和價格。

在農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，外出務工農(nóng)民將自己的耕地轉(zhuǎn)包給親朋鄰里耕種，一般轉(zhuǎn)包價格為200元/畝，低的也許只要100元/畝，高的一般不會超過300元/畝。這個轉(zhuǎn)包價是以轉(zhuǎn)入農(nóng)戶種田有收益為前提的。一般情況下，農(nóng)民種田，一年種兩季，不計勞動投入，一畝可以有1 000元左右的純收入。在當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，一對中年夫妻可以比較輕松地耕種20～30畝土地，每年獲得2～3萬元收入，這個收入不低于外出務工收入。若以200～300元/畝租入足夠土地耕種，務農(nóng)就不僅可以保持相對完整的家庭生活，而且可以有不錯收入，這對農(nóng)民是有吸引力的。但若土地租金更高，種地就沒有吸引力了。

若土地租金是每年每畝200元，農(nóng)村年利率通常為10%，可以計算出土地的價值為2 000元，如果承包土地農(nóng)戶需要將長久不變的土地承包權(quán)變現(xiàn)，則他可以以每畝2 000元將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。這恰是中西部農(nóng)村普遍存在的耕地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。若農(nóng)民變現(xiàn)期待不高，而更愿意為人生作長遠投資，則農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格就會上漲，比如相對于湖北農(nóng)村普遍2 000元/畝的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，華北地區(qū)農(nóng)村普遍保守，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價要高得多。

無論如何，對于農(nóng)民來講，耕地是他們獲取收入的一種方式，在外出務工已經(jīng)普遍的情況下，務農(nóng)并非農(nóng)民唯一謀生方式，耕地的承包經(jīng)營權(quán)就有了具體的價格和價值，這個價格大致在2 000～5 000元之間，一般不可能超過1萬元，因為若有1萬元，土地租金就要高到1 000元/畝，這么高的租金，是無人愿種田的。換句話說，農(nóng)村耕地的價值來自其生產(chǎn)能力。用于種糧的農(nóng)田，因為糧食生產(chǎn)收益有限，農(nóng)地價值也就有限。我們只能依農(nóng)地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來計算農(nóng)地價值。

以上所講農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，是指長久不變的經(jīng)營權(quán)。長久不變，農(nóng)民往往理解為土地權(quán)利已歸農(nóng)戶，農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)往往被視為土地買賣。為此，我們要進一步討論農(nóng)村土地權(quán)利的配置問題。

(二)土地權(quán)利

當前農(nóng)村土地制度，依土地用途可以分為非農(nóng)建設用地和農(nóng)地，其中農(nóng)地主要是耕地。依《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱“土地承包法”)等法律的規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是村社集體，農(nóng)戶具有耕地的承包經(jīng)營權(quán)。也就是說，農(nóng)村耕地雖然屬于村社集體所有，但村社集體不能自主經(jīng)營耕地，而必須將土地(主要指耕地，下同)承包給農(nóng)戶經(jīng)營，這個意義上講，村社集體的土地所有權(quán)是極其不完整的。分田到戶之初，為了調(diào)動農(nóng)民種田積極性和培育地力，中央規(guī)定農(nóng)民土地承包期為15年不變。中央的意思很明確，15年不變主要指承包期間的田塊、面積都不變，具體規(guī)定比較含糊。全國相當部分(甚至大部分)地區(qū)都依據(jù)農(nóng)戶人口變動而增人增地、減人減地，甚至在村社集體范圍內(nèi)進行承包土地大調(diào)整，所謂“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，有些地方甚至一年一調(diào)地。調(diào)地過程中，屢屢出現(xiàn)地方政府和村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的案例。到1990年代，農(nóng)民負擔沉重，糧價很低，農(nóng)民種田不劃算，農(nóng)村出現(xiàn)大面積拋荒，農(nóng)民土地承包權(quán)成為負擔。在一些地區(qū)還出現(xiàn)了集體反租倒包的情況，有的地方政府將反租倒包作為經(jīng)驗推廣，以搞運動的方式侵犯了農(nóng)民土地承包權(quán)。

為了進一步保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，1997年前后的第二輪承包，中央將承包期延長至30年不變，且之后通過的《土地承包法》明確規(guī)定，承包期間的不變是指面積、地塊都不變，1998年十七屆三中全會進一步將之前30年不變的承包期改為“長久不變”，有人解釋說，“長久不變”的意思是今后農(nóng)民承包土地的權(quán)利要無限延長下去，不再變了。正因如此，在全國相當部分地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民已將承包地當作個人所有的私有土地，承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)代替了村社集體所有權(quán)。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等農(nóng)民對集體的負擔，也就是說取消了之前農(nóng)民種集體土地要承擔的租稅。現(xiàn)在不僅不再收取稅費，而且按耕地面積給農(nóng)民以農(nóng)業(yè)補貼，從而使農(nóng)民的土地權(quán)利進一步固化。在傳統(tǒng)時代，即使土地是私有的，種地仍然要承擔稅賦，但現(xiàn)在種田不再承擔任何義務，而且有享受補貼的權(quán)利。因此之故，所有人都不再愿意退出土地權(quán)利，而要求更多更大的土地收益。

土地權(quán)利的固化對農(nóng)戶經(jīng)營產(chǎn)生了重大影響。當前中國農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)營格局是“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小規(guī)模分散經(jīng)營，這種分散不僅指農(nóng)戶之間的分散，而且指地塊的分散。戶均不過十畝的承包地可能分散在七八甚至十多個不同的地方。在如此小規(guī)模且分散地塊上經(jīng)營的農(nóng)戶，就同時在面向市場和面向生產(chǎn)兩個方面出現(xiàn)困境。

從面向市場方面講，小農(nóng)戶與大市場的矛盾是很難解決的。當前中國農(nóng)村，解決辦法是讓農(nóng)戶在收益相對穩(wěn)定但較低的大宗農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食作物種植，和收益相對較高但市場風險也大的經(jīng)濟作物種植(包括養(yǎng)殖)之間進行選擇，并通過市場形成一定均衡。若要追求收入穩(wěn)定，農(nóng)戶就可以主要種植大宗農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食，恰好糧食又耐儲存，且國家對糧食生產(chǎn)進行保護。糧食品種相對單一，價格相對穩(wěn)定，農(nóng)民生產(chǎn)糧食，基本不存在與市場對接困難，因為國家以保護價收購糧食。這個意義上，對中國絕大多數(shù)小農(nóng)來講，與市場對接問題并不重要。

重要的是小農(nóng)生產(chǎn)自身在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題。農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小且地塊分散，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，如何解決灌溉、植保和機耕道建設問題，就會很難。簡單地說，農(nóng)戶土地權(quán)利越大，在一定耕地范圍占有土地權(quán)利的農(nóng)戶越多，農(nóng)戶解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)共同事務的決策成本就越高，因為任何一戶的反對或搭便車，都會造成集體決策和集體行動的困難。在村社集體有一定土地權(quán)利時，通過統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營來由村社集體解決農(nóng)戶一家一戶“不好辦和辦不好”事情的機制，因為村社集體土地所有權(quán)受到農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的侵蝕，而使村社集體不再有能力解決農(nóng)戶共同生產(chǎn)環(huán)節(jié)事務。正是這個意義上講，農(nóng)戶土地權(quán)利越大，農(nóng)戶利益可能越是受到損害，因為缺少共同生產(chǎn)環(huán)節(jié)事務的集體應對，農(nóng)民就更不可能集體灌溉，就不得不更多肩挑人扛，就要付出更多汗和淚的代價。這是一個典型的“反公地悲劇”。

集體決策與農(nóng)戶集中決策的相同點在于，村社集體決策和農(nóng)戶集中決策都要經(jīng)過民主程序，都要征得其中具有承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶的同意;不同在于，村社集體決策實行少數(shù)服從多數(shù)原則，即只要村社集體的大多數(shù)同意，村社集體就有權(quán)力和能力來舉辦公益事業(yè)和修建公共工程，來解決農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)事務。而農(nóng)戶集中決策，只要有一戶反對，這樣的決策就無法實施。農(nóng)戶土地權(quán)利越大，農(nóng)民土地利益越是剛性和固化，農(nóng)戶集中作出決策越是不可能。

更糟糕的是，當前農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的農(nóng)民分化和多元化，具有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶相當部分已經(jīng)離土甚至離鄉(xiāng)，他們不再關(guān)心土地的生產(chǎn)情況，也不參與土地經(jīng)營，他們的利益關(guān)系甚至社會關(guān)系都已經(jīng)移出農(nóng)村，但他們的土地權(quán)利卻不僅仍然存在，而且十分強固。從事耕種的農(nóng)戶(耕者)與具有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶(地主)發(fā)生分離，他們之間的利益分化及利益矛盾不斷地擴展，成為當前中央強化農(nóng)民土地權(quán)利(承包經(jīng)營權(quán))背景下的主要矛盾。其結(jié)果是，農(nóng)戶個體土地權(quán)利越大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(無論是種自己的承包地還是耕種流轉(zhuǎn)土地)就越是耕作不便，就越是利益受損。

(三)半工半耕

解決當前農(nóng)民小規(guī)模分散經(jīng)營困境的辦法大致有兩個不同的方向，一是通過土地流轉(zhuǎn)來形成規(guī)模經(jīng)營，尤其是通過推動資本下鄉(xiāng)來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這是當前國內(nèi)學界和政策部門尤其是農(nóng)業(yè)部門的主流意見。二是保持小農(nóng)經(jīng)營的狀況但給村社集體組織一定服務小農(nóng)的能力，尤其通過自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付，讓村社集體掌握一定資源，并在村社一級建立自上而下的資源輸入和自下而上的農(nóng)民公共品需求偏好的對接平臺。這是我一直以來的主張。這兩種主張的差異在于其對農(nóng)村問題癥結(jié)的判斷不同，前者主要基于農(nóng)業(yè)立場尤其是糧食生產(chǎn)的立場，后者主要基于農(nóng)民立場即九億農(nóng)民的現(xiàn)狀及可能走向。

就當前全國農(nóng)戶家庭的基本收入情況來看，中國農(nóng)戶收入出現(xiàn)了普遍的以代際分工為基礎的半工半耕結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村中的年輕人外出務工經(jīng)商，獲取務工收入，而中老年人則多在家務農(nóng)，獲取務農(nóng)收入。一個農(nóng)民家庭，同時可以獲得務工和務農(nóng)的兩筆收入，其中最重要的是，年輕人好動，對外面的世界充滿好奇，他們又正是工廠生產(chǎn)線和城市建設的最好勞動力，他們到外邊打工闖世界;中老年人年齡比較大了，作為工商業(yè)勞動力已經(jīng)不受歡迎，加上他們喜歡平靜的生活，在當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件下，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)倒是正好。中老年人在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以解決一家人的溫飽問題，從而使外出年輕人的務工收入成為家庭凈收入，同時，在農(nóng)村，生活費用便宜，生活可以自給。農(nóng)村是農(nóng)民祖祖輩輩生活的熟人社會，親戚朋友都有。農(nóng)民都有一個住房，有一個小院。農(nóng)民有了農(nóng)家小院就有了根，就有了從容。中老年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，春種秋收，人生意義隨農(nóng)業(yè)的季節(jié)性得以展開。也就是說，正是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民有了勞動，有了勞動的收獲，有了勞動的意義，而不至于空虛無聊。

且正是因為農(nóng)戶家庭中來自代際分工基礎上的務工和務農(nóng)兩筆收入，使農(nóng)民既不完全依靠務農(nóng)收入，也不完全依靠務工收入，農(nóng)民就有了一定的自由選擇空間。城市務工機會少，收入低，就返鄉(xiāng)務農(nóng)，城市務工機會多則可以進城務工。遇到金融危機，年齡比較大的務工者就返回家鄉(xiāng)，遇到經(jīng)濟繁榮就有更多年齡比較輕的務農(nóng)人員進城務工。

更進一步，農(nóng)民年輕時進城務工，他們運氣好，就可以在城市買房安居，在城市過上體面而有尊嚴的生活。大部分進城農(nóng)民的運氣沒有那么好，他們年老之后，在城市再找到工作的機會越來越少，他們至少還可以返回農(nóng)村。回到農(nóng)村就成為進城失敗農(nóng)民的退路。回到農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)有收入，且有房有地有收入保障，與漂泊在城市的心理感受是完全不同的，心靈有了歸屬，落葉歸了根。

相反，如果農(nóng)民不再有小農(nóng)經(jīng)營，中老年人在農(nóng)村不再有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會，農(nóng)民家庭遷入城市，則會因為中老年人在城市就業(yè)艱難，一個家庭就只有年輕人的務工收入，而城市的生活消費要遠高于農(nóng)村。在收入沒有增加而消費增加的情況下，即使進城農(nóng)民有了住房，他們在城市的生活也遠不如農(nóng)村生活殷實自在。若遷入城市的農(nóng)民買不起住房，他們就一定要像其他發(fā)展中國家那樣無一例外地住進城市貧民窟。發(fā)展中國家貧民窟的生活質(zhì)量當然遠比不上當前中國農(nóng)民的農(nóng)村生活質(zhì)量。

正是以代際分工為基礎的半工半耕，使中國可以有源源不斷的高素質(zhì)的廉價勞動力，從而可以讓中國制造業(yè)從全球化中獲益;又使中國成為發(fā)展中國家唯一沒有大規(guī)模城市貧民窟的例外，從而使中國具有極強的應對經(jīng)濟、金融、政治、社會危機的能力。

當前以代際分工為基礎的半工半耕，最大弊病是農(nóng)民一個家庭要分離幾處，而往往只能借春節(jié)團圓，因此出現(xiàn)了留守老人和留守兒童的問題。一般來講，年輕人外出務工，多到沿海發(fā)達地區(qū)，而自己的家鄉(xiāng)則在中西部農(nóng)村。家鄉(xiāng)與務工地方的遙遠距離使務工農(nóng)民不可能隨時回家團聚(路費太貴)。若中國經(jīng)濟政策偏向內(nèi)地，即在中西部發(fā)展工商業(yè)，從而使農(nóng)民可以不出省甚至不出市縣務工，則農(nóng)民一方面可以獲得務工好處，一方面又可以隨時回到農(nóng)村家中團聚，這樣就會形成一個對農(nóng)民比較理想人道又讓中國在全球化進程中比較有競爭優(yōu)勢的方案。

半工半耕對于當前的中國，可謂極其重要，其前提是保持當前中國農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)營的格局，尤其不能通過政府人為推進土地流轉(zhuǎn)從而以資本下鄉(xiāng)來主導規(guī)模農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。簡單地說，當前中國，農(nóng)民需要小農(nóng)經(jīng)營的收入，國家需要農(nóng)民有來自小農(nóng)經(jīng)營的收入以保持作為發(fā)展中國家的經(jīng)濟競爭力和應對各種可能危機的彈性緩沖空間。

保持當前小農(nóng)經(jīng)營格局，其實質(zhì)就是保留老人農(nóng)業(yè)。我們需要對老人農(nóng)業(yè)有認識。

(四)老人農(nóng)業(yè)

以代際分工為基礎的半工半耕勞動力再生產(chǎn)模式，必然是農(nóng)業(yè)的老年人化，因此可以稱作老人農(nóng)業(yè)。一般認為，老人農(nóng)業(yè)問題多多，因為老年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在技術(shù)使用、資源投入、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的各個方面，都會有問題。且更嚴重的是，隨著當前種田的中老年人的逐步老去，今后誰來種田，更是一個大問題。要言之，當前對老人農(nóng)業(yè)的擔心大致有兩個方面，一是老人農(nóng)業(yè)的效率，二是老人農(nóng)業(yè)的后繼者。

從老人農(nóng)業(yè)的效率來講，當前我們講的老人農(nóng)業(yè)，是指以中老年勞動力為主的小農(nóng)經(jīng)營格局，而不是指高齡老人的農(nóng)業(yè)。從當前農(nóng)村的實際情況來看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中老年人年齡多在40～65歲之間。70歲以上老人種田是極少的。這些中老年人主要耕種自家的承包地。

40～65歲的中老年人，又大致可以分為兩類，一類是中年，40～55歲;一類是老年，55～65歲。從體力和技術(shù)上講，55歲以下的中年人，體力和技術(shù)都是極好，是農(nóng)村中絕對的勞動主力、社會骨干，也是農(nóng)村中務農(nóng)的主要來源。這些勞動力具有相當強的農(nóng)業(yè)學習創(chuàng)新能力。55～65歲的老年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)是沒問題的，問題是體力不如中年人，但在當前農(nóng)業(yè)機械化程度越來越高的情況下，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需體力并非問題。

在農(nóng)村基本公共品可以保證的條件下，以上兩類人群具有極高的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力和效率。且對他們來講，僅僅耕種自家“不足十畝”的耕地，一年農(nóng)忙時間最多3個月，還有多半時間是農(nóng)閑狀態(tài)。利用農(nóng)閑，他們不僅可以在附近務工，而且往往會從事副業(yè)生產(chǎn)如養(yǎng)殖種植，撈魚捕蝦等等。

換句話說，中老年人完全有能力種好自家的承包田，且從糧食單產(chǎn)來看，農(nóng)業(yè)特別適合家庭經(jīng)營的規(guī)律在老人農(nóng)業(yè)上表現(xiàn)同樣明顯:從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中老年人利用空閑時間農(nóng)副結(jié)合，他們將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當作生活的一部分，當作一種娛樂和藝術(shù)(如果解決了基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共品且越來越機械化的話)，他們從事具有高度市場敏感性和技術(shù)條件要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)沒有優(yōu)勢，但他們具有獲得最高糧食單產(chǎn)的能力，而如果考慮到中老年農(nóng)民缺少其他就業(yè)機會，他們卻具有進行糧食生產(chǎn)為基礎的、農(nóng)副結(jié)合的、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、機會成本很低的情況，他們事實上就具有了很高的勞動生產(chǎn)率。

也就是說，從糧食生產(chǎn)來講，老人農(nóng)業(yè)不僅具有高產(chǎn)的優(yōu)勢而且具有高勞動效率。而當前中國農(nóng)業(yè)的主要方面其實就是生產(chǎn)糧食。這個意義上講，老人農(nóng)業(yè)是相當不錯的適合當前中國狀況的具有效率的形式。

再從誰來種田看。年輕人進城不愿種田，這是實際情況，因為年輕人都有城市夢，城市有各種機會，他們要到城市尋找各種人生的機會，他們也完全可能在城市找到更多的機會。但對大多數(shù)進城農(nóng)民工來講，他們很容易發(fā)現(xiàn)，隨著年齡增大，找工作難度越來越大，收入越來越少，在城市生活的困難越來越多。逐步地，他們焦慮于是繼續(xù)進城還是準備返鄉(xiāng)。返鄉(xiāng)一段時間，又外出進城，進城一段時間再返鄉(xiāng)，往返數(shù)次，年齡更大，就終于定居到農(nóng)村專心當起農(nóng)民，這個時間的年齡界限恰在40～45歲之間。

也就是說，年輕人不愿返鄉(xiāng)務農(nóng)，是因為他們年輕，在城市有眾多機會，返鄉(xiāng)機會成本太高。年歲漸長，他們返鄉(xiāng)的機會成本大降，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就不只是獲得經(jīng)濟收入，也是要讓自己在城市漂泊太久的心靈找到落地的地方。

之前沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的返鄉(xiāng)農(nóng)民是否能學會種田?這當然不是問題。在農(nóng)業(yè)越來越機械化、化肥化、水利化和服務社會化的情況下，種田是一項程式化程度很高的簡單勞動，一個年度的訓練即可熟練掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要領(lǐng)。

中國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城是一個緩慢的過程。無論有多大比例進城年輕人可以成功融入城市生活，總有相當比例的進城農(nóng)民工將要返回農(nóng)村，他們返回農(nóng)村的年齡起點在40歲左右，大致可以在50歲完成返回農(nóng)村的過程。而從40～65歲，都是可以有能力種田的好的勞動力，且這個時候的務農(nóng)，更像是一門生活藝術(shù)而不只是解決溫飽的無奈之舉。

(五)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)

在無人種田的虛幻擔憂中，當前國內(nèi)學界、媒體和政策部門尤其是農(nóng)業(yè)政策部門，積極推動以資本下鄉(xiāng)為龍頭，以土地流轉(zhuǎn)為手段，以規(guī)模農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標的所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在中央文件表述和地方政府實踐中，關(guān)于推動土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、擴大經(jīng)營規(guī)模以及支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策語言乃至政策實踐，比比皆是。中央甚至要求“三化”同步。

從大農(nóng)業(yè)來講，有一些如種籽、飼料、化肥等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，肉蛋奶農(nóng)副加工業(yè)，經(jīng)濟作物種植業(yè)等，當然是可以現(xiàn)代化的。但當前是在擔憂老人農(nóng)業(yè)的話語下，推動這些所謂龍頭企業(yè)進入產(chǎn)中環(huán)節(jié)，包括進入糧食產(chǎn)業(yè)，因為全社會都在擔憂誰來養(yǎng)活中國。老人種田養(yǎng)不活中國，就只有發(fā)展規(guī)模經(jīng)營基礎上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來養(yǎng)活中國。

為推動資本下鄉(xiāng)，地方政府往往給資本以各種政策優(yōu)惠和財政補貼，來推動企業(yè)介入糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)。但從目前全國資本下鄉(xiāng)種糧的情況來看，幾乎沒有企業(yè)可以從種糧中獲取收益。因此地方政府鼓勵資本用產(chǎn)銷環(huán)節(jié)的利潤來彌補種糧環(huán)節(jié)，而且政府為生產(chǎn)糧食的企業(yè)提供財政補貼和農(nóng)業(yè)保險。而之所以資本種糧沒有利益，就是因為資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種糧上競爭不過老年人種田為主的農(nóng)戶。

這樣一來，事情就頗為有趣。一方面，農(nóng)戶種田不能獲取政府專為資本種田提供的財政支持，一方面政府通過財政支持資本種田來與農(nóng)戶競爭。即使如此，當前中國資本種田也幾乎無成功案例。涉足種植領(lǐng)域尤其是種糧領(lǐng)域的資本幾乎都是“非死即傷”，最后敗退而走。

這只是說明了一個基本道理，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，小農(nóng)家庭具有天然的競爭優(yōu)勢。

而從總體上講，資本下鄉(xiāng)，其中一個含義是與農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)蛋糕。具體來講，資本下鄉(xiāng)是要獲利的，在農(nóng)業(yè)GDP比重越來越小，農(nóng)業(yè)蛋糕相對固定的情況下，資本下鄉(xiāng)就會與小農(nóng)爭奪農(nóng)業(yè)利益的份額。以前絕大多數(shù)都歸農(nóng)民分享的農(nóng)業(yè)GDP，現(xiàn)在被國家所支持的下鄉(xiāng)資本所分享。其中的典型是國家出臺政策支持萬頭養(yǎng)豬場，從而將農(nóng)民擠出養(yǎng)豬事業(yè)，農(nóng)民因此失去了從養(yǎng)豬中獲取收益的空間。

為什么政府會有很強的推動資本下鄉(xiāng)的積極性?一是認為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是大勢所趨，小農(nóng)在農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面甚為保守，資本下鄉(xiāng)可以帶來技術(shù)革命，可以引發(fā)農(nóng)業(yè)本身的改變。二是小農(nóng)在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域具有優(yōu)勢，但農(nóng)業(yè)并非僅是糧食，而且包括具有強烈資本需要的肉蛋奶行業(yè)的加工保鮮、運銷等。三是與國際市場的競爭。四是與市場對接。

而農(nóng)業(yè)部門有很高的通過財政補償、政策優(yōu)惠來推動資本下鄉(xiāng)積極性的一個重要原因則是與農(nóng)業(yè)部門的立場有關(guān)。農(nóng)業(yè)部門往往站在抽象的糧食安全角度，站在國際比較角度，與各種農(nóng)業(yè)大資本有密集聯(lián)系，農(nóng)業(yè)部門成為資本的代言人、代理人。本屆全國政協(xié)委員的農(nóng)業(yè)組，65個委員竟無一位農(nóng)民代表即是證明。

當前由政府部門推動資本下鄉(xiāng)規(guī)模經(jīng)營種糧食的行動，不僅荒唐，而且危險。農(nóng)戶種糧具有天然優(yōu)勢，畝產(chǎn)高且勞動效率不錯，學界、媒體和政策部門卻以“老人農(nóng)業(yè)很危險”這一虛假問題來推動錯誤的農(nóng)業(yè)政策導向，這才是當前中國農(nóng)業(yè)的真正危險。

從這個意義上講，小農(nóng)經(jīng)濟和老人農(nóng)業(yè)大有希望。

(六)中農(nóng)

與農(nóng)業(yè)政策部門極力推動資本下鄉(xiāng)及與此相關(guān)的正規(guī)化的土地流轉(zhuǎn)所不同的另外一種更加普遍的土地流轉(zhuǎn)形式，是農(nóng)民之間自發(fā)的、不規(guī)范的、短期的鄰里親朋好友之間的土地流轉(zhuǎn)。

當前農(nóng)村承包土地農(nóng)戶，相當一部分人已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中一些人已經(jīng)永久地移出農(nóng)村，進入城市，還有一些人全家外出務工經(jīng)商，臨時性移出農(nóng)村，這兩部分人群無法繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們將自己的承包地流轉(zhuǎn)給鄰里親友耕種，這種土地流轉(zhuǎn)的特點是臨時性和不規(guī)范，流轉(zhuǎn)土地租金往往比較低，甚至不需租金。越來越多農(nóng)民進城，就有越來越多土地通過這種臨時性不規(guī)范的形式流轉(zhuǎn)。

流入土地的農(nóng)戶多是流出戶的親友。同時，農(nóng)村總有因為家庭原因而無法進城務工經(jīng)商的中青年夫婦。比如父母年齡太大生活不能自理，或子女太小無人照看，因此不得不留在家中種田，或者兼做小生意、小手藝、運輸、副業(yè)，或當村組干部等，總之是留在農(nóng)村的具有較強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的中青年人，他們不僅很愿意從外出親友中流入土地，而且愿意以一定租金從外出鄰里那里租入土地耕種。這些具有較強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中青年夫妻，若可以耕種包括流入土地在內(nèi)的二三十畝的耕地，他們每年農(nóng)業(yè)收入就可以達到兩三萬元，這樣的收入水平不低于外出務工的收入，又可以保持家庭生活的完整，這對農(nóng)民就十分有吸引力。而恰恰是因為可以達到二三十畝的經(jīng)營規(guī)模，這對中青年夫婦就愿意留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，在農(nóng)民不斷外出務工經(jīng)商的背景下，農(nóng)民出去了，土地仍然留在村莊，其中一部分土地是通過家庭代際分工基礎上的老人農(nóng)業(yè)來耕作的，即家庭年輕人外出而由年齡比較大的父母來耕種土地，從而形成前述以代際分工為基礎的半工半耕的勞動力再生產(chǎn)模式。另外一些外出農(nóng)戶，或者父母年齡太大已無法從事農(nóng)作，或者全家外出務工，甚至已經(jīng)移居城市，這部分農(nóng)民的承包地就流轉(zhuǎn)到仍然在家務農(nóng)的鄰里親朋手中，其中一部分流入土地農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模達到一定程度，而成為收入不低于外出務工收入的“新中農(nóng)”。這些“新中農(nóng)”的一個重要特點是經(jīng)濟收入在村莊內(nèi)，社會關(guān)系也在村莊內(nèi)，他們因此成為村莊內(nèi)最為關(guān)心公共事務和公益事業(yè)，且最具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和社會責任感的農(nóng)村社會中的骨干。正是這些留在村莊中的中青年人成了村組干部的主要人選。

這樣一來，在農(nóng)民外出務工情況下，因為土地仍然留在村莊，就使村莊中形成了兩個主流人群，一是占人口多數(shù)的以半工半耕為基礎的中老年家庭群體，他們主要耕種自家承包地，其經(jīng)濟具有一定程度的自給自足性。二是占人口少數(shù)(10%～20%)的具有適度經(jīng)營規(guī)模的中農(nóng)群體，他們?nèi)藬?shù)不多，但經(jīng)濟收入不錯，社會責任感強。在農(nóng)村大量青壯年勞動力流出的背景下，這兩種人群結(jié)合起來，仍然構(gòu)造出村莊社會具有活力的獨特的社會結(jié)構(gòu)，這是一個可以維持農(nóng)村基本秩序的社會結(jié)構(gòu)。這恐怕正是當前農(nóng)村人財物流出背景下，農(nóng)村社會仍然保持了相當穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)原因。

與土地在村莊內(nèi)流轉(zhuǎn)完全不同的是資本下鄉(xiāng)所造成的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。資本下鄉(xiāng)，通過相對正規(guī)契約且往往是中長期合同流轉(zhuǎn)的土地，也往往土地租金較高(比如300～400元/畝)。這種土地流轉(zhuǎn)所造成的結(jié)果是，第一，外出務工人員愿意將土地流轉(zhuǎn)給資本，從而使那些愿留在村莊種田的“中農(nóng)”無地可種，他們只能選擇離開村莊。第二，之前以代際分工為基礎的老人農(nóng)業(yè)，也因為資本愿出較高租金，而越發(fā)顯得種田無益，從而將土地流轉(zhuǎn)出去，老人農(nóng)業(yè)弱化了。第三，老年人一旦不再種田，只拿租金，他們在村莊呆著就沒有意義，而愿意到鎮(zhèn)上閑住。第四，外出務工經(jīng)商農(nóng)民若外出務工經(jīng)商不順，想再回村種田，因為承包地已經(jīng)轉(zhuǎn)租出去未到期限，他們回不來，且回來后也住不下來，因為老年的父母已到鎮(zhèn)上閑住去了。第五，村莊中有一些實在因為特殊原因無法外出的中青年人，不得不種較少土地，不得不承受更大在家壓力，他們最終無法在村莊呆而不得不遲早外出。還有一些年輕老人不愿到鎮(zhèn)上閑住而堅持種自家承包地。這樣，在村莊中，就主要有了兩種力量，一是資本下鄉(xiāng)耕種了全村大部分土地的少數(shù)“新地主”，二是無法外出務工的仍然耕種較少承包地的老年人，村莊結(jié)構(gòu)就變成了外來資本與農(nóng)村老弱病殘無法移出農(nóng)村的弱勢群體的共存。這兩種群體，在村莊這個場所發(fā)生利益爭執(zhí)，農(nóng)民認為自己世世代代住在村莊，他們種田搞副業(yè)喂豬養(yǎng)雞在田梗上種豆，新地主認為自己是高價流轉(zhuǎn)來的耕地，他們要防豬防雞防農(nóng)民在他租入土地的田梗上種豆。這樣，在缺少中農(nóng)，青壯年都已外出的背景下，村莊恐怕再也無法維持住基本的秩序，因為已無維持這種秩序所需要的基本結(jié)構(gòu)條件。

(七)拋荒

在大多數(shù)時候，中國都將拋荒作為嚴重問題對待。因為拋荒意味著耕地沒有種糧食，從而損失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。但從另外一個意義上講，拋荒有兩個重要作用，一是相當于休耕，而休耕對于培養(yǎng)地力十分重要;二是相對于市場糧價的自然反應。若糧價過低，谷賤傷農(nóng)，農(nóng)民仍然高效生產(chǎn)糧食，致使國家保護價收購，最終損失還是要轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民。朱镕基總理任上就出現(xiàn)了谷賤傷農(nóng)，糧食多了賣不出去的問題。正是因此而有退耕還林政策的出臺。

當前中央和社會各界往往以糧食是否增產(chǎn)來衡量農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)業(yè)成績。糧食產(chǎn)量八連增，然后總理很高興，農(nóng)業(yè)部很高興，國土資源部很高興，只是農(nóng)民未必高興，因為糧食增產(chǎn)往往意味著糧價下跌。

1990年代，農(nóng)民負擔最高的時候，恰又是糧價最低的時候，農(nóng)村出現(xiàn)了大面積的耕地拋荒。當前農(nóng)村，很多地區(qū)再次出現(xiàn)耕地拋荒。與1990年代耕地無人愿種的整年拋荒不同，當前農(nóng)村更多是季節(jié)性拋荒。1990年代，種田要交稅費，農(nóng)民就不種田，一季也不種，這樣可以不交稅費?，F(xiàn)在農(nóng)民不用交稅費了，之前一年種兩季，現(xiàn)在只種收益高的一季，另外一季就不種了。不種是因為勞動力貴，外出務工也有收入，多種一季不劃算。這兩種拋荒，不僅在拋荒形式上不一樣，而且在拋荒機制上也不一樣。

此外，1990年代，農(nóng)民主要收入來源是農(nóng)業(yè)，外出務工機會較少，而當前農(nóng)民收入至少有一半來自外出務工，這也會導致拋荒機制的差異。1990年代農(nóng)民越是要從農(nóng)業(yè)中謀取收入，就越是要多種糧，多季種糧，糧食供應越多，糧價越低。從而出現(xiàn)地域性的產(chǎn)糧性價比不高地區(qū)的大面積拋荒，這個拋荒很容易引起重視。

而在農(nóng)民有了更多外出就業(yè)機會，家庭收入不再完全依托農(nóng)業(yè)時，農(nóng)民就不再精心種糧，也不多季種糧(復種指數(shù)下降，尤其是冬播減少)，從而出現(xiàn)糧食供應減少和糧價走高。這時，拋荒因為是分散的，所以不太引起重視。

拋荒不可怕，因為土地的生產(chǎn)能力在那里，甚至因為拋荒式的休耕，而提高了土地的產(chǎn)出能力。作為應對糧價過低的拋荒，是種糧農(nóng)民的自動保護機制，是他們加入全國勞動力市場之后要求糧食從全國平均勞動工資率中獲取收益的一種調(diào)整措施，是那些具有在村務農(nóng)和外出務工之間進行選擇的青壯年勞動力應對市場的反應。

無論是拋荒引起的糧貴，還是菜貴肉貴，這都是正常的市場反應，是市場機制的一部分，政策對此不應反應過強，尤其不可因此采取過多行政手段來調(diào)控之。行政調(diào)控往往缺乏市場本身的運作效能。在當前中國有18億畝耕地和9億農(nóng)民的情況下，農(nóng)村具有極強的供給農(nóng)產(chǎn)品包括糧食、果蔬和肉蛋奶的能力。問題只在于市場價格。當我們不是通過市場價格而是通過財政補貼來吸引資本下鄉(xiāng)以增加農(nóng)產(chǎn)品供給時，則一方面國家給資本的補貼往往低效，同時又因為資本下鄉(xiāng)，擠占了本應歸農(nóng)民的市場份額，且破壞了基本的農(nóng)產(chǎn)品市場信號從而無法有效配置農(nóng)業(yè)資源。這真是多輸?shù)木置妗?/p>

再次強調(diào)，我們應從耕地供給農(nóng)產(chǎn)品能力和潛力的角度來討論拋荒，討論土地，而不應從耕地的具體生產(chǎn)狀況來討論土地、討論糧食、討論與之相關(guān)的農(nóng)村政策。

二

(八)宅基地的性質(zhì)

與拋荒所表現(xiàn)出來的對土地性質(zhì)認識有相似性的是對宅基地的認識。當前國內(nèi)學界、媒體和政策部門在農(nóng)村宅基地認識上的混亂，到了驚人程度。

據(jù)說當前中國農(nóng)村有2億多畝宅基地。全國有2億多農(nóng)戶，按每戶一畝宅基地，全國應有2億多畝宅基地。當然，全國農(nóng)村宅基地戶均占有情況差異很大。平原地區(qū)，宅基地平均可能只有0．5畝，甚至更少，而丘陵地區(qū)，戶均宅基地可能超過2畝。宅基地連同村莊公共設施占地，農(nóng)家前庭后院、竹林、禾場和谷場占地，全國農(nóng)村非農(nóng)用地為數(shù)巨大。

從性質(zhì)上看，宅基地介于城市建設用地與耕地之間。一方面，宅基地是農(nóng)村建設用地，是非耕地，另一方面，農(nóng)村宅基地很容易復墾為耕地。只要農(nóng)民搬出村莊，退出宅基地，很少投入就可以將宅基地復墾為耕地。而城市建設用地一般都不再可能復墾。除宅基地以外的其他農(nóng)村建設用地也比較容易復墾，這是農(nóng)村建設用地與城市建設用地的本質(zhì)區(qū)別。

對農(nóng)民來講，耕地和宅基地并無區(qū)別。耕地是用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，宅基地是用來建房居住和服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與家庭生活的。國家為了節(jié)約土地尤其是保護耕地，對農(nóng)民占用宅基地進行管理。農(nóng)民在農(nóng)村生活自然要建房因此要占用宅基地和生活生產(chǎn)用地。一旦他們搬離村莊，就自然退出宅基地和各種生產(chǎn)生活用地，這些土地也就自然而然變成了耕地。在農(nóng)民那里，尤其是在宅基地比較多的中西部丘陵地區(qū)，農(nóng)民缺少宅基地這個建設性用地的概念。

在推出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策之前，農(nóng)村宅基地更多是作為《土地管理法》中要求城市建設占用耕地的補充耕地，是通過土地整理、土地開發(fā)和土地復墾以新增耕地，從而為城市建設占地提供前提條件的一種方式。在新增耕地方式較多而國家每年下達城市建設占地指標較少的情況下，地方政府復墾宅基地的動力很小，農(nóng)村宅基地不值錢。進城后退出宅基地農(nóng)戶的宅基地自然而然地被農(nóng)民復墾成了耕地，或宅基地的價值與種植作物耕地的價值相同(甚至更低，因為需要農(nóng)戶自己復墾，這要投入勞動和經(jīng)濟資源)。

后來，先有學者后有沿海發(fā)達地區(qū)地方政府(尤其是浙江)“發(fā)現(xiàn)了”宅基地作為建設用地的特殊價值。即既然農(nóng)村建設用地也是建設用地，而城市建設用地十分緊張，土地相當值錢，為什么不可以將農(nóng)村幾乎是閑置的建設用地置換到城市作為建設占用耕地指標?為什么要在城鄉(xiāng)之間人為地劃一道不可逾越的政策界線?為什么不可以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?若農(nóng)村可以退出宅基地，農(nóng)民遷村騰地并將節(jié)約出來的農(nóng)村建設用地復墾為耕地從而減少了農(nóng)村建設用地，而增加等量的城市建設占用耕地，則城鄉(xiāng)建設用地數(shù)量沒有變化，卻將農(nóng)村閑置的不值錢的建設用地置換為寶貴的高價的稀缺的城市建設占地指標。這樣，因為城市建設用地具有很高市值，就可以將一部分城市建設用地市值轉(zhuǎn)移給騰出宅基地的農(nóng)戶，這樣就既盤活了農(nóng)村土地資源存量，又增加了城市建設用地供給，還沒有占用一分耕地。真是三全齊美之事。

但是且慢，這里有著兩個嚴重的不同，第一，城市建設占用的耕地是一般不再可以復墾，而之前的農(nóng)村宅基地是很容易復墾的。這一增一減的性質(zhì)大有差異。第二，國家每年給地方政府下達城市建設占用耕地計劃，是依據(jù)當年經(jīng)濟發(fā)展需要下達的，這個占地指標充分考慮了地方經(jīng)濟發(fā)展對土地的需要。為了節(jié)約耕地，國家下達城市建設用地計劃，一般偏緊，從而使地方經(jīng)濟發(fā)展中，可以保證城市合理的經(jīng)濟密度。不能放任地方占用耕地甚至到處圈地，在中國耕地資源十分緊缺的情況下，放任地方政府占用耕地，將可能導致中國無法保證18億畝耕地紅線，從而影響中國未來糧食安全。

通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，將農(nóng)民宅基地變成城市建設用地，就導致兩個后果，一是地方政府突破了國家為保護耕地而下達的建設用地計劃，最終導致濫占耕地。第二是將之前容易復墾的宅基地(農(nóng)村建設用地)變成了無法復墾的城市建設用地。這樣的看似三全齊美的增減掛鉤，顯然沒有看起來那么美。

農(nóng)村宅基地是潛在的耕地。隨著農(nóng)民大量進城，農(nóng)民會逐步退出農(nóng)村的宅基地，宅基地比較容易復墾為耕地，就使宅基地可以成為中國儲備的耕地。宅基地并非一定要現(xiàn)在即復墾為耕地，因為當前中國還沒有到非得復墾宅基地以生產(chǎn)更多農(nóng)產(chǎn)品，否則中國人就得挨餓的程度。作為潛在耕地的大量宅基地，使我們更加有信心在將來讓中國人可以自己養(yǎng)活自己且活得很好。在當前中國耕地仍然普遍存在拋荒的情況下，我們可以將宅基地作為耕地儲備，儲備在那里好了。

我們尤其不需要通過拆村并居，遷村騰地，趕農(nóng)民上樓，來獲得可以復墾的農(nóng)村建設用地以換取城市建設占地指標。這種折騰農(nóng)民的做法，不僅僅具有以上所說錯誤，而且在這種錯誤認識下還進行了完全錯誤的折騰農(nóng)民的錯誤。這真是荒唐滑稽不能容忍的錯誤。

(九)保護耕地

要保證糧食安全，首先就得保護耕地，中國人多地少，因此將最嚴格保護耕地作為國策。

保護耕地主要有兩條措施，一是對耕地用途進行管制。這也是全世界通行規(guī)則。二是嚴格控制城市建設占用耕地指標。中央每年根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需要，下達偏緊的建設用地指標。

最嚴格的耕地保護政策在城市建設用地上產(chǎn)生了兩個后果，一是城市土地上合理的經(jīng)濟密度。城市建設占用耕地是不可復墾的，在中國耕地有限的情況下，保護耕地，就要防止城市建設濫占耕地，就要保持城市合理的經(jīng)濟密度。這樣的政策，就客觀上形成了因為城市建設用地偏緊供給所帶來的城市建設用地相對耕地的級差收益。二是地方政府因為建設用地不足，而有著極強的增加建設用地指標的沖動。當前全國各地在土地上所做各類“制度創(chuàng)新”，無非是要突破國家下達建設用地計劃，這樣的“創(chuàng)新”，從本質(zhì)上講，是不可能為全國提供有效制度供給的。若這種突破國家用地計劃的地方制度創(chuàng)新竟然可以為全國提供制度供給，為何不直接取消國家建設用地計劃或增加國家下達的城市建設占用耕地計劃!

也正是因此，當前全國各地在建設用地上進行的各種不可思議名目繁多的制度創(chuàng)新，均為無效。例如成都市和重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)名義下推出的“地票”制度，全國相當部分地區(qū)所搞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，拆村并居遷村騰地，乃至國土資源部在天津濱海新區(qū)最早推出而后在全國多個省市試點的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試驗，都是值得反思的“制度創(chuàng)新”。

(十)土地整理、土地開發(fā)、土地復墾

國土資源部不僅在當前全國各地蜂起的所謂土地“制度創(chuàng)新”中要負責任，而且因其具有利益，而有意識地將保護耕地作機械看待。

依《土地管理法》，城市建設占用耕地，必須要補充相同數(shù)量的耕地，補充耕地，辦法有土地整理、土地開發(fā)和土地復墾三種形式。土地整理是將現(xiàn)有耕地進行整理，從而提高耕地質(zhì)量和新增耕地面積，土地開發(fā)是指將荒地開發(fā)成為耕地，土地復墾是指將建設用地復墾為耕地。為了保證補充耕地的數(shù)量與質(zhì)量，國家規(guī)定，城市建設用地招拍掛出讓金中，必須按比例留出部分資金用于新增耕地的開發(fā)費用，這筆費用主要由國土資源部門掌握。近年來，國土資源部門掌握的用于建設新增耕地的費用已達到相當可觀的程度，在2008年前后，每年僅用于土地整理的資金即超過千億，土地整理因此成為各地國土資源部門最為重要的工程項目。

從城市建設用地中征收的新增耕地建設費，目的是增加耕地，但增加耕地的辦法很多。按國土部門土地整理的辦法，投入很大，收效卻不大，因此有企業(yè)希望通過企業(yè)開發(fā)來新增土地以獲取國土資源部門豐厚的新增土地開發(fā)費。

從當前國土資源部門實際使用耕地開發(fā)費的情況來看，如何真正按效率、合理的原則來有效使用這筆資金，尚需進行更加深入的研究。

(十一)征地拆遷與土地財政

有了以上討論，我們再來看征地和拆遷就比較容易。

討論征地和拆遷，必須首先區(qū)分兩個不同性質(zhì)的問題，一是土地和房屋的性質(zhì)及其價值的性質(zhì)，二是土地和房屋價值的分配。重點討論征地問題。

城市建設用地，要占用農(nóng)民的耕地，占用耕地就必須給農(nóng)民以補償。有四種給農(nóng)民補償?shù)姆绞剑皇前崔r(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲收益給農(nóng)民以補償，這是《土地管理法》中關(guān)于征地補償?shù)幕疽?guī)定，這樣的規(guī)定，沒有考慮到農(nóng)民在城市化后生活支出壓力增加的問題(即同等收入因為城市化了卻無法獲得同樣的生活質(zhì)量)，也沒有考慮農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)民生活方式改變的負面影響，因此，這個規(guī)定的補償太低;二是按照給農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障來給失地農(nóng)民以補償。這個補償一般要高于前項;三是讓農(nóng)民可以分享農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的增值收益，比如杭州早在10多年前即規(guī)定，將征收建設用地的10%返還給村集體用于開發(fā)從而可以獲得建設用地收益;四是讓農(nóng)民獲得所有土地市值。

當前實際操作中，多選前述四種補償方式的第二、三種。第一種補償太低，第四種補償太高，且不合理。先看第四種的不合理。

當前城市建設用地的市價是由三個方面的因素共同起作用的，第一是國家土地用途管制制度，即不是所有耕地都可以改作建設用地，而是有嚴格限定，從而使被規(guī)劃為建設用地的耕地具有高于農(nóng)地的級差收益;第二是國家保護偏緊的城市建設用地供給，從而使建設用地具有因為相對稀缺而具有的級差收益;第三是土地位置不可移動，特定位置的土地具有更高的級差收益。以上三種級差收益都與土地位置不可移動，從而使特定位置的土地無法形成一個完全競爭市場有關(guān)。三個級差收益加起來，就是建設用地遠高于耕地的市值。

按法律，農(nóng)民有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，村社集體是農(nóng)地的所有者。農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，必須經(jīng)由國家征收，土地由集體所有變?yōu)閲?。這樣來講，特定位置土地所具有的建設用地的級差收益，顯然是其商業(yè)建設用地性質(zhì)而非農(nóng)用性質(zhì)。而土地用途管理和建設用地偏緊供給都是國家政策使然，所以城市建設用地市值來自國家政策而非農(nóng)地本身，這個意義上，由農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設用地的土地市值，不應由農(nóng)民單獨分享，也不應由村社集體獲取，其中的大部分應歸國家，在當前中國財稅制度安排下，主要是歸地方政府所有，由此形成頗具中國特色的土地財政。

中國特色土地財政，因地方政府壟斷一級土地市場，而使地方政府有通過經(jīng)營土地來擴大土地財政收入的動力。具體即地方政府保持城市建設用地招拍掛市場上的節(jié)奏從而使建設用地保持高價位，從而可以使地方政府有更加豐厚的土地財政收入。

要特別注意的是地方政府征收土地的大部分用于工業(yè)建設和城市基礎設施建設，這些用地的價格遠低于商業(yè)用地。

土地財政要解決三個問題，一是給失地農(nóng)民以補償和安置，包括之后失地農(nóng)民“找補”的應對。二是建設城市基礎設施。三是其他民生支出。

而從全國來講，國家必須給因為土地管制而無法從耕地變?yōu)榻ㄔO用地中獲取增值收益農(nóng)民以補償，必須運用財政力量支持科教文化事業(yè)的發(fā)展，等等。地方政府的土地財政不僅減少了對中央財政的依賴，而且使地方財政有一定余力來解決各種民生問題。這個意義上講，土地財政并非壞事。

因此，給失地農(nóng)民多少補償，其大致區(qū)間在保持之前的生活水平不降低，到不因為土地補償而成為食利者階層之間?？傮w來講，當前尤其是地方政府給失地農(nóng)民的補償偏低，還應提高。但這絕不是說就應該將土地征收后的所有市值都分配給農(nóng)民。

而正是因為農(nóng)民可以看到被征收土地高的市值，他們希望有更高的土地補償，這個更高并無極限，而是一種利益博弈。在未來相當長的一個時期，這個博弈都會持續(xù)下去。

(十二)城市房價與小產(chǎn)權(quán)房

討論土地，就不可能不討論城市房價。當前中國城市房價上漲之快，房價之高，想來出乎了絕大多數(shù)人的預料。關(guān)鍵是，當前城市房價已經(jīng)高到不理性程度，一般市民對買房似乎只能興嘆，農(nóng)民要想在城市買房，就真是難上加難了。

城市房價大致與四個因素有關(guān)，一是土地成本，二是政府稅收，三是建筑成本，四是房企利潤。當前媒體似乎認為，房價太高主要是因為房企利潤太高，這種認識不能解釋當前房地產(chǎn)市場近乎完全競爭的現(xiàn)實，即若資本可以自由進入房地產(chǎn)市場，資本就不可能維持壟斷的房地產(chǎn)高價和高利潤。

造成當前高房價的原因，除房企利潤以外，其余幾個因素均頗為重要。某種意義上，建筑成本最不重要，也最為固定。目前房地產(chǎn)所承擔的政府稅收包括征收耕地占用稅等都是比較高的，要占到房價相當比重。此外就是土地成本。政府從農(nóng)民那里征收土地，然后進土地一級市場招拍掛，用高價向房企出售土地。從目前全國大城市總體狀況來講，土地成本已成為房價最主要的成本，要占到房價的30%甚至更多。

政府用低價向農(nóng)民征地，用高價向房地產(chǎn)商供地，其中差價，除去土地整理和基礎設施配套，就是政府從土地上獲得的“土地財政”收入。地方政府有著強烈的追求更高土地財政收入的沖動，而更高土地財政收入來自于土地差價(售地收入減去征地支出再減去配套基礎設施建設投入)與售地數(shù)量的乘積。土地差價越大，向房地產(chǎn)商供地越多，地方政府土地財政收入就越大。

問題是，從一個相對長期的過程來看，土地差價與政府供地之間存在著反向關(guān)系，即地方政府供地越多，土地差價就會越小。原因是，政府供地，房地產(chǎn)商用地建房，房子進入市場，在正常情況下，進入市場的房子越多，商品房就越是缺少稀缺性，房價就越低。房價低，房地產(chǎn)商就不可能高價購入政府出售地。

地方政府和房地產(chǎn)商為了獲得更大利益，共同愿望是推動市民的住房消費欲望與能力，擴大商品房的需求，從而增大商品房的稀缺性，維持商品房的高價。提高住房消費能力的最佳辦法是住房信貸，甚至是住房投機。過度投機的結(jié)果會導致房價的最終崩盤。

在住房消費旺盛的大城市，尤其是北京、上海等全國中心城市，因為有眾多外來有能力的購房群體，這些購房者極大地增加了商品房的稀缺性，從而極大地抬升了房價，并進一步使地方政府可以有極大的土地財政收入。江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)，區(qū)域性的富裕者進入?yún)^(qū)域中心城市購房，極大地推高了區(qū)域中心城市的房價，其典型是南京、杭州的高房價。

在外來購房需求有限，而以本地購房需求為主的城市，總的購房需求是穩(wěn)定的，且房價越高，本地購房能力越是不足，這就會反過來帶動房價下降，政府供地價格的下降。也就是說，地方政府土地財政收入，歸根結(jié)底來自地方購房能力，來自住房消費市場。

在地方住房消費能力相對固定的情況下，地方政府可以有兩種相當不同的策略，一是通過偏緊的商業(yè)用地市場供給，保持較高地價，并使房地產(chǎn)市場保持高房價。地方政府出讓土地數(shù)量較少，土地差價較高。結(jié)果是市場上商品房保持了一定的稀缺性，市場房價較高。第二種策略是充分供給商業(yè)用地，房產(chǎn)供應充分，房價下降，地方政府只能獲得較少的土地差價。

兩種情況下，地方政府都可以獲得相當?shù)耐恋刎斦杖搿５@兩種策略所產(chǎn)生的后果相當不同，第一種策略的后果是高房價和節(jié)約了土地，第二種是低房價和浪費了土地。在土地資源稀缺的地區(qū)，地方政府的決策往往更接近第一種，在土地資源寬松的地區(qū)，地方政府的決策往往接近第二種。高房價降低了市民的福利，且使地方經(jīng)濟因高房價而降低了競爭力。低房價反之。

土地資源的稀缺與寬松，不僅與自然地理因素有關(guān)，而且與特定國家政策和下達的建設占用耕地計劃有關(guān)?？梢垣@得較多建設用地計劃且城市周邊有寬廣土地資源的地方政府，就容易采取第二種策略。比如重慶和成都借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)的政策優(yōu)勢，弄到很多城市建設用地指標，從而可以保持寬松的商業(yè)用地供給，并因此有較低的房價。

而在國家用地指標較少，且城市周邊缺少發(fā)展用地的城市，就特別容易出現(xiàn)高房價。

當城市建設用地供給過少時，即使可以維持很高的土地差價，及維持很高的土地市場轉(zhuǎn)讓價，也因為供給數(shù)量太少，地方政府只能有較少財政收入，因此，地方政府會保持適當?shù)耐恋毓┙o，而不會單純追求最高土地差價。同樣，當商業(yè)用地過多時，地方政府無法從土地招拍掛中獲得相當?shù)耐恋夭顑r，地方政府也沒有過多供地積極性，即使地方政府有很多商業(yè)建設用地指標。

對于北京、上海這樣的全國中心城市，因為有著來自全國的旺盛的購房需求，政府更愿意采取偏緊的城市商業(yè)用地供給，以獲得地方土地財政收入的最大化。對于南京、杭州等沿海發(fā)達地區(qū)的區(qū)域中心城市，同樣因為有著來自區(qū)域內(nèi)的旺盛住房需求，地方政府更愿意采取偏緊土地供給。

對于中西部區(qū)域城市，因為總體經(jīng)濟發(fā)展程度較低，住房需求不如全國中心城市和沿海發(fā)達地區(qū)區(qū)域中心城市旺盛，而更愿意采取相對寬松的商業(yè)用地供給，從而通過較多土地供給制和較低土地差價來獲得適當土地財政收入。

對于縣市等地方城市，住房消費市場相對較小，需求不夠旺盛，因此這些地方城市尤其鼓勵農(nóng)民進城買房，結(jié)果是，農(nóng)村年輕人靠對父母的嚴重剝削而到城市分期付款買房居住。縣市地方政府通過這種辦法獲得了土地財政，但后果是進城買房農(nóng)民并不能從購房中獲取福利，因為他們中的大多數(shù)農(nóng)民沒有在城市體面生活的收入來源與消費能力。

最近幾年，土地財政之風已蔓延到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。我們在河南一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鼓勵農(nóng)民集中到鎮(zhèn)上買房居住，甚至不允許農(nóng)民再在村莊建房。其結(jié)果是，之前是生產(chǎn)性的村莊，現(xiàn)在變成了消費性的城鎮(zhèn)。具體來說，村莊是可以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，而城鎮(zhèn)中，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有就業(yè)(地方發(fā)展工業(yè)也要進園區(qū)而不允許在鄉(xiāng)鎮(zhèn))，進城鎮(zhèn)買房的農(nóng)民只是住在鎮(zhèn)上，他們的收入來源要么仍然回村種田，要么外出務工，總之，他們所住的地方不是他們就業(yè)所在。在沒有收入來源的情況下，農(nóng)民住在鎮(zhèn)上是一件可怕的事情。要特別注意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是消費性的，而村莊是生產(chǎn)性的。我們當然要發(fā)展生產(chǎn)性的村莊，而不是建設消費性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當前由地方政府推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集中居住的狂潮，后果將十分嚴重，要嚴厲禁止。

正是在以上語境和邏輯下，我們可以理解為什么住房信貸對房價重要，可以理解城市建設用地的價值與性質(zhì)，可以理解房價的區(qū)域差異，可以理解地方政府尤其是縣市政府鼓勵農(nóng)民進城購房，可以理解為什么失地農(nóng)民不應按商業(yè)用地市值獲得補償。

地方政府從土地財政角度決定土地供給，從而導致房價高低，這種決策相對于中國城市化進程和住房作為城市人口的剛性需求的民生工程的中長期戰(zhàn)略，就仍然只是短期行為。要校正地方政府在土地財政上的偏狹，一個辦法是為城市買不起房的市民提供廉租房和經(jīng)濟適用房。這也是當前中央政府強力要求地方政府必須去做的事情。

在以上討論中，中央給地方政府以總體偏緊的建設占用耕地計劃，是從保護耕地以保持城市合理經(jīng)濟密度的戰(zhàn)略高度(最嚴格的耕地保護)出發(fā)的。而即使地方政府有了用地計劃，地方政府在決策時也仍會有空間。

當市場土地供給不足，當國家下達建設用地計劃偏緊時，地方政府和社會輿論往往會誤以為，當前高地價是由土地本身的性質(zhì)決定的，是土地內(nèi)在的價值，而看不到土地價值最終來自市場供求關(guān)系。沒有住房消費需求及由此而來的土地消費市場，土地不可能有高價。這是一個常識，但是一個經(jīng)常遭到遺忘的常識。

順便說一下小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房的核心是農(nóng)民希望以農(nóng)村建設用地來獲取城市建設用地的收益。正如前述，地方政府正是通過控制城市建設用地的供給，而保持了土地的差價。若農(nóng)民可以用農(nóng)村建設用地建商品房，而面向市場銷售，則農(nóng)民就可以因此獲得巨大的土地差價，這個土地差價數(shù)額之巨，可達到十分驚人的程度。地方政府正是通過征收農(nóng)民土地，然后形成壟斷性的土地一級市場，再通過招拍掛來形成高地價和高房價，農(nóng)民則通過農(nóng)業(yè)建設用地來提供商品房，從而分享了只有城市建設用地可以分享的高地價收益，這樣就不僅減少了地方土地財政收入，而且完全擾亂了地方政府的調(diào)控，地方政府當然不能允許小產(chǎn)權(quán)房的放任擴張。此外，小產(chǎn)權(quán)房在城市規(guī)劃方面亦問題多多①參見《地權(quán)的邏輯》一書。。

小產(chǎn)權(quán)房不是簡單的利益增量，而是對既有利益存量的分配。這個意義上講，由城郊農(nóng)民通過小產(chǎn)權(quán)房來過多分配和分享利益存量，對全國農(nóng)民和全國人民來講，都是不公平的。這點認識，學界和媒體也往往不足，而更愿意站在道德制高點上做好人。我們應該知道，沒有什么特殊的利益是可以憑空產(chǎn)生，可以不勞而獲的。一個地方憑空產(chǎn)生的巨大利益，往往是從另外的地方剝奪而來。這是在分配領(lǐng)域做的文章，而要害恰在于生產(chǎn)領(lǐng)域。沒有無緣無故的財富。當城中村、城郊農(nóng)民不通過勞動就可以獲得巨額財富，就成為所有人羨慕的對象時，我們就要特別注意，這個社會中不勞而獲的食利者階層正在出現(xiàn)，且正在侵蝕中國經(jīng)濟發(fā)展所積累下來的寶貴剩余。

讓人憂慮的恰是，當前學界、媒體乃至政策部門，都普遍有從土地地租、土地利益分配、消費方面做文章的積極性，而對生產(chǎn)領(lǐng)域缺少足夠關(guān)注。比如讓農(nóng)民當?shù)刂鞯恼撜{(diào)。這是危險的事情。

三

(十三)關(guān)于媒體

最近幾年關(guān)于土地問題的討論，若離開關(guān)于媒體作用的討論，就不公平。正是媒體的介入，使土地問題更加成為公眾事件，成為焦點事件。

媒體討論土地問題的好處是，在短期內(nèi)，土地問題即可以成為焦點事件，引起社會廣泛關(guān)注，并因此加速問題的解決。媒體討論土地問題的壞處是，當土地問題比較復雜時，尤其是土地利益巨大而容易引起各方利益激烈博弈時，媒體介入，往往不是解決了問題而是復雜化了問題。尤其是在媒體已經(jīng)先入為主，試圖借土地利益沖突中的博弈來說事，試圖借土地事件來“焦點倒逼”時，媒體介入土地問題，就可能是無助于問題的解決，也無助于對土地認識的深化，相反倒往往可能造成激化社會矛盾、惡化干群關(guān)系的后果。

當前媒體介入土地問題時，最大的問題是缺少對土地問題的深刻、深入認識，尤其是缺少對土地問題復雜性的認識，既無能力也無興趣進入到對土地問題內(nèi)在機制的理解，而愿將復雜問題簡單化，站在道德制高點上下判斷。媒體關(guān)于土地問題的報告，往往都是極其簡化，是非分明，既不呈現(xiàn)土地問題的復雜性，又不說明土地問題解決起來的困難性。媒體對復雜土地問題的簡單化報道找借口說，站在弱勢的農(nóng)民一邊總是對的，對政府進行監(jiān)督總是對的，通過對焦點事件的報道(甚至是制造焦點事件，如烏坎事件)來倒逼政府解決問題，借地說事，可以推進中國的民主化法治化進程，可以約束公權(quán)力，可以加速中國政府公開化甚至加快中國人權(quán)事業(yè)的進步等等。

但無論媒體如何為自己辯護，若沒有對土地問題本身復雜性的認識，這種焦點倒逼，就一定是以既有想象為基礎進行報道的，這樣的以想象為基礎的報道，就一定不會關(guān)心事實是什么，甚至可能通過制造事實來進行報道，這樣的報道就既不能反映社會的真實，也無法為問題的解決提供有用的啟示，這樣的報道就可能只是反映了媒體自身的情緒與要求。最后的結(jié)果是，媒體在土地問題上，將成在簡單化、情緒化、道德化，也一定會敗在簡單化、情緒化、道德化上。

當前媒體關(guān)于土地問題的報道中，有幾個明顯的誤判，一是關(guān)于農(nóng)地權(quán)利的誤判。事實上，對于耕者來講，土地權(quán)利越大，耕者耕作越困難，因此利益越是受損，其論證見前述討論;二是缺少對已經(jīng)嚴重分化的農(nóng)民的了解，誤以少數(shù)既得利益的農(nóng)民利益來想象全國農(nóng)民的情況，其典型是以少數(shù)城中村農(nóng)民來想象全國農(nóng)民情況;三是缺少對地方政府向農(nóng)民征收土地本身的利益博弈性質(zhì)的理解。既然是利益博弈，地方政府和農(nóng)民就各有策略，雖然總體來講，地方政府在土地征收中要處于強勢得多的位置，但農(nóng)民也并非完全沒有反制手段;四是與征地一樣，拆遷中同樣存在利益博弈;五是在保護農(nóng)民利益與保護耕地認識上存在錯誤;六是權(quán)利話語盛行，媒體總愛在分配領(lǐng)域做文章;七是誤解中國農(nóng)村土地的性質(zhì);等等。

若媒體沒有對土地問題的深刻認識，而總是樂于對表面現(xiàn)象的報道，且自以為站在道德制高點上就等同于掌握了真理，并以此來制造媒體焦點事件，進行焦點倒逼，則媒體在土地問題上，就不是充當了理性的建設性力量而發(fā)揮作用，而是成了中國現(xiàn)代化進程中的不負責任的力量。因此，在媒體到處介入生活之中時，媒體也應反思，媒體也應被介入。

因為對國內(nèi)土地問題研究的不滿，我在2009年寫作《地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》②中國政法大學出版社2010年出版。，引起一定反響。我認為，國內(nèi)學界、媒體甚至政策部門對土地問題存在若干模糊甚至錯誤認識，且對土地問題的一些基本事實缺少把握。兩年多時間過去了，國內(nèi)學界和政策部門對土地問題的認識，仍然存在若干事實上的錯漏和認識上的錯位。不對這些錯漏和錯位進行清理，將會危及中國現(xiàn)代化建設事業(yè)。本文針對性地就當前關(guān)于土地問題的相關(guān)方面作簡單討論，其中第一至七節(jié)主要討論耕地，第八至十二節(jié)討論了建設用地及其利益分配，最后一節(jié)順便討論了媒體在當前中國土地問題報道上所起顯著作用及其存在的問題。通過這種討論，我們應對中國當前土地問題的復雜性有一個稍為系統(tǒng)的認識。而且這也算是進一步地提出問題，希望引起學界和政策部門更多討論。

2012-04-19

賀雪峰，華中科技大學社會學系教授，博士生導師，郵編:430074。

① 本文為賀雪峰教授即將出版的新作《地權(quán)四論》的序言，本刊采用時對部分段落稍有調(diào)整，并已征得作者同意。

(責任編輯:常 英)