中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理 馬秀華

要建立水利融資平臺(tái)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善融資平臺(tái)信貸評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有實(shí)力的水利融資平臺(tái)，積極對(duì)接地方政府，通過注入資本、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等方式，將水利融資平臺(tái)整改為一般公司類法人，并協(xié)助地方政府規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，以符合監(jiān)管要求并具有較強(qiáng)的承貸能力。

中國(guó)人民銀行、發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等七部委針對(duì)金融服務(wù)水利出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱 《意見》），這對(duì)推動(dòng)金融部門深入貫徹落實(shí)2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議精神，加強(qiáng)與發(fā)展改革、財(cái)政、水利等部門的協(xié)調(diào)配合，加大金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，全面改進(jìn)和加強(qiáng)水利改革發(fā)展的金融支持和服務(wù)具有重要意義。

一、《意見》亮點(diǎn)紛呈

1.明確地方政府融資平臺(tái)承貸主體地位，引導(dǎo)信貸資源有效支持公益性水利項(xiàng)目建設(shè)

《意見》的最大亮點(diǎn)就是，鼓勵(lì)和支持有實(shí)力的水利融資平臺(tái)通過注入資本、財(cái)政補(bǔ)助以及重組增加水電站、城市供水等部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整改為一般公司類法人，對(duì)于經(jīng)整改后符合條件的水利融資平臺(tái)公司，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極予以支持，地方政府在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。對(duì)于在建的國(guó)家重點(diǎn)水利建設(shè)項(xiàng)目，地方政府、融資平臺(tái)公司應(yīng)按照有關(guān)要求通過增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，在新增抵押擔(dān)保合法合規(guī)足值的條件下，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在依法合規(guī)的前提下采取有效措施予以支持。

當(dāng)前按照水利建設(shè)項(xiàng)目的功能和作用，水利建設(shè)項(xiàng)目可劃分為公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目?jī)纱箢?，其中公益性?xiàng)目主要包括大江大河大湖治理項(xiàng)目、骨干水源工程和大型調(diào)水工程類項(xiàng)目及灌區(qū)改造、農(nóng)村飲水安全、中小河流治理、水庫(kù)水閘加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的建設(shè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展具有不可替代的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。項(xiàng)目的建設(shè)在時(shí)間上具有緊迫性，要求盡快建成，提前見效，持久受益；在建設(shè)資金運(yùn)營(yíng)上具有組織性要求高、需求規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)。如單純依靠中央和地方預(yù)算內(nèi)資金、水利建設(shè)基金及其他可用于水利建設(shè)的財(cái)政性資金，很難滿足水利項(xiàng)目集中建設(shè)的需求，因此公益性水利項(xiàng)目的建設(shè)必然要求以某種方式為載體，通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道。適時(shí)出臺(tái)的七部委《意見》，確立了水利融資平臺(tái)的承貸主體地位，推動(dòng)信貸資金與水利公益性項(xiàng)目有效對(duì)接。

2.建立靈活有效的融資機(jī)制，引導(dǎo)金融資源支持水利建設(shè)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國(guó)水利的投資融資機(jī)制開始向多元化、多層次、多渠道的融資體制方向發(fā)展，對(duì)于建立“三多”的投融資機(jī)制，七部委《意見》給出了有益的意見。

（1）以項(xiàng)目法人招標(biāo)方式，引導(dǎo)金融資源支持水利建設(shè)

水利項(xiàng)目建設(shè)工程通過公開招標(biāo)確定投融資單位，由投融資單位負(fù)責(zé)籌措承包工程項(xiàng)目的建設(shè)資金，并通過BOT、TOT、BT等方式負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。此種融資方式有利于擴(kuò)大社會(huì)資源優(yōu)化配置的范圍，有利于降低政府融資成本和財(cái)政資金壓力。《意見》指出要積極發(fā)展BOT、TOT、BT等新型水利項(xiàng)目融資模式，通過有資質(zhì)的水利項(xiàng)目建設(shè)方作為貸款主體，引導(dǎo)更多信貸資源支持水利建設(shè)。

（2）健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，加大融資擔(dān)保對(duì)水利建設(shè)支持力度

水利建設(shè)任重道遠(yuǎn)，雖有國(guó)家政策扶持與保障，但在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理過程中仍面臨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)等。經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在水利作為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)之一，受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及所采取的財(cái)政政策所影響。擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于水利項(xiàng)目投資數(shù)額大、運(yùn)營(yíng)管理期限長(zhǎng)、貸款回收期長(zhǎng)，難以落實(shí)符合條件的第三人保證擔(dān)保；二是水利項(xiàng)目尤其是公益性項(xiàng)目，其還款來源以財(cái)政性資金為主，落實(shí)抵質(zhì)押擔(dān)保具有一定困難。資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為有限的政府財(cái)力和投融資能力與加快水利工程建設(shè)需求之間的矛盾十分突出：一方面，由于民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求，水利管理行業(yè)建設(shè)需要一定的超前性。另一方面，水利建設(shè)投資巨大且受物價(jià)上漲等因素的影響，水利建設(shè)投資難以在短期收回，資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)通過幾年的沉淀有可能集中爆發(fā)。突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在水利設(shè)施受氣候變化及突發(fā)自然災(zāi)害影響較大。為防范、降低、化解上述風(fēng)險(xiǎn)，七部委在 《意見》中提出了鼓勵(lì)有條件的地方政府通過資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等多種方式，引導(dǎo)有實(shí)力的擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保以及擔(dān)保與保險(xiǎn)相結(jié)合等多種方式，積極提供水利建設(shè)融資擔(dān)保。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展水利保險(xiǎn)，積極發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障功能。

3.通過金融創(chuàng)新，加大水利信貸投入

金融創(chuàng)新從宏觀層面講，就是將金融創(chuàng)新與金融史上的重大歷史變革等同起來，整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展史就是一部不斷創(chuàng)新的歷史，金融業(yè)的每項(xiàng)重大發(fā)展都離不開金融創(chuàng)新。從這個(gè)角度看，農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)“三農(nóng)”使命的確立，契合了金融創(chuàng)新的理念，“三農(nóng)”的根本在于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的根本在于水利，服務(wù)水利即是服務(wù)“三農(nóng)”。在這方面《意見》對(duì)農(nóng)業(yè)銀行提出了明確要求，“在財(cái)務(wù)可持續(xù)的前提下，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行要加強(qiáng)和水利、農(nóng)業(yè)等部門的溝通，及時(shí)了解水利項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和安排的特點(diǎn)，積極參與對(duì)水利改革發(fā)展的金融支持和服務(wù)”。

金融創(chuàng)新從微觀層面講，包括金融機(jī)制體制創(chuàng)新和金融工具的創(chuàng)新。金融機(jī)制體制創(chuàng)新主要是指金融制度安排創(chuàng)新、金融組織創(chuàng)新，這一創(chuàng)新體現(xiàn)金融政策的變化以及監(jiān)管政策的轉(zhuǎn)變，《意見》中很多條款里直接或間接地體現(xiàn)出金融機(jī)制體制創(chuàng)新意見。金融工具創(chuàng)新大致分為4種類型：一是信用創(chuàng)新型，如《意見》中的“加強(qiáng)債券市場(chǎng)產(chǎn)品創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)符合條件的水利企業(yè)在銀行間債券市場(chǎng)運(yùn)用短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)和定向工具等多種債務(wù)融資工具融資”。二是流動(dòng)創(chuàng)新型，它包括能使原有的金融工具提高變現(xiàn)能力和可轉(zhuǎn)換性的新金融工具，如“允許理財(cái)資金在依法合規(guī)的前提下投資有現(xiàn)金流、有收益的水利項(xiàng)目。積極穩(wěn)妥探索水利建設(shè)貸款等涉農(nóng)貸款資產(chǎn)證券化試點(diǎn)”。三是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新型，主要是指通過銀團(tuán)合作、銀賃合作等方式分散水利建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，如鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合融資租賃公司增強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的支持力度，發(fā)展大型水利基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和中小農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)融資租賃服務(wù)。四是擔(dān)保工具創(chuàng)新型，其主旨是通過創(chuàng)新建立起金融支持水利改革發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)分散和政策保障機(jī)制，提高水利建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流覆蓋程度，強(qiáng)化財(cái)政穩(wěn)定投入機(jī)制，如《意見》中提到，允許以水利、水電、供排水資產(chǎn)等作為還款來源和合法抵押擔(dān)保物，探索以水利項(xiàng)目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性；允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營(yíng)性收入作為還款來源；經(jīng)地方人民政府同意，地方水資源費(fèi)、地方水利建設(shè)基金、土地出讓收益中計(jì)提的用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金也可以作為還款來源。

4.對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目和資金的監(jiān)管提出了明確意見

水利建設(shè)項(xiàng)目尤其是公益性水利項(xiàng)目因其投資回收期長(zhǎng)，金融支持水利建設(shè)主要以中長(zhǎng)期信用為主，因此金融機(jī)構(gòu)面臨著在較長(zhǎng)的貸款期限內(nèi)如何管好建設(shè)資金的使用、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、確保按期收回、保障自身收益的問題。對(duì)于這個(gè)問題，一方面金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”加強(qiáng)自身貸后管理體系建設(shè)，強(qiáng)化貸款用途管理，減少貸款挪用的風(fēng)險(xiǎn)，確保資金用于項(xiàng)目建設(shè)。防范借款人將貸款用于禁止領(lǐng)域，以保證貸款“放得出收得回”。另一方面貸款要如期收回，金融機(jī)構(gòu)確保自身收益，還有賴于水利項(xiàng)目在壽命期內(nèi)的良好的運(yùn)營(yíng)管理，即“三分建七分管”，只有做到建管并重以管為主，才能發(fā)揮水利項(xiàng)目的建設(shè)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。《意見》中很多條款直接或間接地體現(xiàn)出“管”的要求，提出要發(fā)揮各級(jí)水行政主管部門的行政監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管職能，落實(shí)水利項(xiàng)目法人責(zé)任制，嚴(yán)把水利項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、公開招標(biāo)和工程建設(shè)質(zhì)量，培育公平競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等建設(shè)市場(chǎng)。嚴(yán)格政府水利投融資企業(yè)的年度審計(jì)制度，加強(qiáng)融資后管理，加大監(jiān)督和檢查力度，杜絕違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立過失責(zé)任追究制度，對(duì)違反決策程序造成重大失誤及違規(guī)進(jìn)行投融資活動(dòng)造成重大損失的責(zé)任人，給予責(zé)任追究。

二、金融實(shí)踐操作難點(diǎn)

七部委《意見》，對(duì)做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)給出了較完善的意見，但要成為金融服務(wù)水利建設(shè)的長(zhǎng)期制度安排，仍存在一定操作難點(diǎn)。

1.政策多方管控，可操作性不足

《意見》提出“鼓勵(lì)和支持符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道”“對(duì)于在建的國(guó)家重點(diǎn)水利建設(shè)項(xiàng)目，地方政府、融資平臺(tái)公司應(yīng)按照有關(guān)要求通過增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，在新增抵押擔(dān)保合法合規(guī)足值的條件下，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在依法合規(guī)的前提下采取有效措施予以支持”，但銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)）規(guī)定“平臺(tái)類客戶的新增貸款，必須符合《中華人民共和國(guó)公路法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)，含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造）、屬國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)或?qū)徟闹卮箜?xiàng)目以及國(guó)家另有規(guī)定等條件”。從上述文件表述來看，焦點(diǎn)在于“平臺(tái)類客戶新增貸款的準(zhǔn)入”，從金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐操作來看，七部委《意見》和銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)文對(duì)金融機(jī)構(gòu)都有指導(dǎo)和管控作用，因此金融機(jī)構(gòu)在操作中關(guān)于政策的適用面臨著兩難選擇。同時(shí)從現(xiàn)有水利投資體制來看，針對(duì)不同水利項(xiàng)目目前存在中央、省、市、縣四級(jí)投資體制，如果籠統(tǒng)講“鼓勵(lì)和支持符合條件的地方政府融資平臺(tái)公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道”，那么帶給金融機(jī)構(gòu)的是如何對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行分類選擇。從水利的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性而言，我們需要的不只是引導(dǎo)貸款投放的“意見”，而是一部完善的“水利融資規(guī)范”，從而實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)水利規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化。

2.財(cái)政信貸補(bǔ)償機(jī)制不完善，制約金融服務(wù)水利

金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，以追求盈利和市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)槟康?，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)資金的流動(dòng)方向始終與利潤(rùn)的高低保持緊密的聯(lián)系，受資本約束影響較大。銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)文規(guī)定“針對(duì)全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺(tái)貸款，自2011年一季度起做到分別按照100%、140%、250%、300%計(jì)算貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，發(fā)揮資本約束作用”。而水利項(xiàng)目具有建設(shè)資金需求量大、償還周期長(zhǎng)、項(xiàng)目收益率低的特點(diǎn)，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)及監(jiān)管要求相悖，因此在財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制不完善的情況下，水利項(xiàng)目尤其是公益性項(xiàng)目，很難吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)較大規(guī)模的信貸投放。

三、金融機(jī)構(gòu)要怎么做

1.建立水利融資平臺(tái)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善融資平臺(tái)信貸評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

要全面、準(zhǔn)確理解和把握七部委《意見》，推動(dòng)戰(zhàn)略合作協(xié)議落地實(shí)施，就要建立水利融資平臺(tái)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善融資平臺(tái)信貸評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有實(shí)力的水利融資平臺(tái)，積極對(duì)接地方政府，通過注入資本、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等方式，將水利融資平臺(tái)整改為一般公司類法人，并協(xié)助地方政府規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，以符合監(jiān)管要求并具有較強(qiáng)的承貸能力。

2.加強(qiáng)客戶關(guān)系的維系和管理

做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)，金融機(jī)構(gòu)關(guān)鍵在于做到貸得出、管得住、收得回，其中核心環(huán)節(jié)就是客戶建設(shè)、維護(hù)與管理。貸得出就是要選取符合監(jiān)管規(guī)定、符合信貸政策、公司治理規(guī)范、經(jīng)營(yíng)實(shí)力強(qiáng)、信用記錄良好的客戶。管得住就是，管住貸出的資金，管住客戶的資金使用，保證資金用于規(guī)定用途。收得回就是全面分析客戶經(jīng)營(yíng)情況，分析客戶現(xiàn)金流情況，分析地方水資源費(fèi)、地方水利建設(shè)基金等可作為還款來源的財(cái)政性資金能否作為客戶現(xiàn)金流，能否覆蓋貸款本息。

3.加強(qiáng)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和宣導(dǎo)

七部委《意見》對(duì)做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)，提出了許多具有實(shí)踐意義的意見和建議，作為與水利部簽約銀行之一，要自覺學(xué)習(xí)并在實(shí)踐中加以應(yīng)用。通過加大培訓(xùn)力度，保證分支機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確理解《意見》內(nèi)容，加強(qiáng)與本地區(qū)水利機(jī)構(gòu)合作聯(lián)系，落實(shí)推動(dòng)合作協(xié)議內(nèi)容，提高金融服務(wù)水利能力。加大宣傳力度和范圍，使七部委《意見》深入人心，形成內(nèi)外、上下推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的動(dòng)力。

七部委《意見》已經(jīng)出臺(tái)，重點(diǎn)在執(zhí)行，關(guān)鍵在落實(shí)，各方共同參與，才能開創(chuàng)有序、規(guī)范、和諧的金融服務(wù)水利局面。