羅兆軍，尹秋菊

（遼寧省水利廳，110003，沈陽）

一、水利投入不足，資金籌集渠道單一

遼寧省水利投資目前主要以財(cái)政性資金投入為主，投融資渠道較為單一，特別是基層農(nóng)村水利投入主要依靠中央及省水利專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，縣（市）對(duì)水利自主投入不足，對(duì)中央及省相關(guān)水利建設(shè)項(xiàng)目要求縣（市）配套資金不能有效落實(shí)。2011年，全省縣（市）水利投入22.3億元，僅占全省水利投資總額118.4億元的18.8%。由于水利建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，社會(huì)效益高，但投資回報(bào)率不及其他經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，所以資金籌集較難。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.行業(yè)從業(yè)人員本身“等”“靠”“要”的思想未徹底轉(zhuǎn)變，群眾自發(fā)投資水利積極性不高

大多數(shù)地方的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要靠政府投入，沒有充分研究如何利用市場(chǎng)和有效的機(jī)制來籌集。部分地區(qū)基層群眾對(duì)社會(huì)辦水利缺乏足夠的認(rèn)識(shí)?！叭嵛褰y(tǒng)”“兩工”政策取消、政府公共財(cái)政投入的不足及“一事一議”制度的有限性，使農(nóng)村急需的基層水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理與“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。國家投入為主、地方配套和受益群眾自籌為輔的建設(shè)模式比較適合農(nóng)田水利建設(shè)，但相當(dāng)一部分群眾對(duì)進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)的緊迫感不強(qiáng)，多數(shù)鄉(xiāng)村無論是修建小農(nóng)水工程、維修飲水安全工程或是排水渠道清淤等都等著國家投資，“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的觀念沒有深入人心，既不出錢又不出工，“等、靠、要”的依賴思想占主導(dǎo)，影響了水利建設(shè)和管理。

2.水利建設(shè)融資結(jié)構(gòu)單一，銀行貸款成為主要模式

資本市場(chǎng)對(duì)水利建設(shè)支持缺乏，直接融資難，水利建設(shè)信貸資產(chǎn)證券化比例低。水利建設(shè)資金基本來源于中央、省市縣各級(jí)資金投入和銀行配套貸款。中央投入一般為國債項(xiàng)目,省級(jí)投資主要通過省本級(jí)水利基本建設(shè)投資、省財(cái)政預(yù)算資金、省水利非稅收入和完善省級(jí)水利建設(shè)基金解決。由于現(xiàn)在絕大多數(shù)縣區(qū)財(cái)政仍屬“吃飯”財(cái)政，地方配套壓力巨大。“十一五”期間，遼寧水利建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到364.5億元，是“十五”投資的1.9倍。其中基本建設(shè)投資258.32億元，是“十五”投資的2.1倍。水利建設(shè)投資中，中央投資115.28億元，省級(jí)投資117.81億元（含銀行貸款37.02億元），市以下及群眾自籌131.39億元（含銀行貸款54.15億元）。從以上數(shù)據(jù)可以看出，公共財(cái)政支出和銀行貸款仍占遼寧水利投資絕大部分，市縣配套嚴(yán)重不足。目前遼寧沒有一家水利上市公司，僅有遼寧供水集團(tuán)等少數(shù)企業(yè)通過資本市場(chǎng)發(fā)行企業(yè)債券，補(bǔ)充流動(dòng)資金，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，以保證生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的順利進(jìn)行。

3.省本級(jí)水利債務(wù)沉重，建設(shè)資金籌措十分艱難

近些年來，省本級(jí)水利建設(shè)資金籌集主要依靠遼寧供水集團(tuán)貸款，由于供水水價(jià)多年沒調(diào)整，并且為遼寧白石水庫、大伙房水庫輸水工程等工程融資，巨大的還息壓力使遼寧省供水集團(tuán)負(fù)債逐年增加,資金周轉(zhuǎn)余地越來越小,由于償債資金不足,出現(xiàn)了借新債還舊債現(xiàn)象。到目前為止，觀音閣水庫、白石水庫、石佛寺水庫一期工程還有外債本息約18.8億元、國內(nèi)貸款本金8.9億元、國債轉(zhuǎn)貸地方2.62億元。如不能盡快解決，將影響未來重點(diǎn)水利工程貸款。

4.農(nóng)田水利建設(shè)是金融支持的薄弱環(huán)節(jié)

水利建設(shè)資金的不足促使各級(jí)政府把有限的資金投入到重點(diǎn)工程、大工程建設(shè)上，許多資金大、期限長(zhǎng)的大型水利項(xiàng)目得到政府和銀行重點(diǎn)支持。大伙房水庫輸水應(yīng)急入連工程投資估算49億元,建成后將解決大連市2015年后城市生活與工業(yè)用水問題。大連市各級(jí)財(cái)政自籌資金比例30%,即15億元,大連市政府以發(fā)行債券等方式籌資10億元,申請(qǐng)銀團(tuán)貸款25億元,期限18年,償債來源為項(xiàng)目自身收益及大連市財(cái)政協(xié)調(diào)還款。

而小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰,金融機(jī)構(gòu)對(duì)其信貸服務(wù)缺乏主體資格。近年，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理改革進(jìn)展緩慢。受益對(duì)象少的農(nóng)田水利工程如機(jī)井、堰塘等一般可通過承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)或管理體制改革。但以公益性為主的灌溉排水渠道、渠首建筑物等很少有人承包經(jīng)營(yíng)。

5.水利非稅收入沒有足額用于水利建設(shè)，擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重

水利非稅收入是水利投入的主要組成部分和重要來源，2011年，遼寧省市縣水利非稅收入36.4億元，其中19.8億元用于水利工程建設(shè)和管理，使用率僅為54.4%。

解決水利建設(shè)籌資難的關(guān)鍵在于加大政策扶持力度，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)共建的水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引民間資本。

二、資金需求量大，籌資壓力較重

2011年2月11日，遼寧省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定〉的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，對(duì)加快遼寧水利改革發(fā)展作出了全面部署，提出力爭(zhēng)通過5～10年的努力，到2020年進(jìn)一步增強(qiáng)水利支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、“東水濟(jì)西”水資源配置格局和高效利用體系、水資源保護(hù)及江河流域健康保障體系和有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。

“十二五”期間，遼寧省將以大江大河及其重要支流治理、城市防洪建設(shè)及中小河流治理、抗旱備用水源建設(shè)為重點(diǎn)，工程措施和非工程措施相結(jié)合，進(jìn)一步完善重點(diǎn)流域和重點(diǎn)地區(qū)防洪抗旱減災(zāi)體系，著重提高水旱災(zāi)害綜合防御能力。完成遼河、鴨綠江干流及15條主要江河支流、143條重點(diǎn)中小河流重要河段治理，完成116座大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固，總投資191億元。

為完善水資源優(yōu)化配置和以流域?yàn)榛A(chǔ)的水資源供給保障體系，解決水資源短缺和分布不均問題，遼寧將加快“東水西濟(jì)”骨干工程建設(shè)，構(gòu)建“東水西濟(jì)”水資源總體配置格局。未來5年，實(shí)施水資源開發(fā)利用項(xiàng)目136個(gè)，總投資488億元，其中利用貸款190億元。投資35.16億元，建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程13 250項(xiàng)，解決309.8萬農(nóng)村人口飲水安全問題等。

根據(jù)《實(shí)施意見》，省水利廳調(diào)整了《遼寧水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，涉及各類水利建設(shè)任務(wù)8類72項(xiàng)，規(guī)模以上工程26 486個(gè)，水利投資規(guī)模1100億元，是“十一五”時(shí)期的3倍，資金籌集壓力巨大。

三、多措并舉，建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

1.加大政策扶持力度

經(jīng)過努力，《遼寧省水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)水利基層服務(wù)體系建設(shè)工作的意見》等21項(xiàng)法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，《水利建設(shè)專項(xiàng)資金籌集使用管理辦法》《水利項(xiàng)目貸款貼息具體辦法》《財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)的原則、范圍和規(guī)模等具體辦法》《項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)籌集使用管理辦法》等一大批文件正在征求意見或與有關(guān)部門協(xié)商。在朝陽市，市政府明確了基層水利站屬縣級(jí)水利部門派出機(jī)構(gòu)，并寫進(jìn)會(huì)議紀(jì)要。這些出臺(tái)或即將出臺(tái)的政策，對(duì)2011年中央1號(hào)文件中涉及資金落實(shí)、融資政策、稅費(fèi)減免等問題進(jìn)行了進(jìn)一步明確、細(xì)化，為遼寧水利改革發(fā)展提供了強(qiáng)大的政策支持，為水利建設(shè)資金籌集、體制和機(jī)制的改革創(chuàng)新、水利服務(wù)體系的完善拓寬了道路。

2.加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入

發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，大幅度增加地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，遼寧省制定了《關(guān)于支持水利重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)資金籌措工作的實(shí)施意見》，強(qiáng)化財(cái)政投入，會(huì)同有關(guān)部門制定了公共財(cái)政投入水利每年增加12%的增長(zhǎng)機(jī)制。積極開展國家規(guī)劃專項(xiàng)配套需求測(cè)算，落實(shí)配套資金。出臺(tái)中小河流治理項(xiàng)目及資金管理辦法，明確規(guī)定省以上補(bǔ)助投資不低于概算總投資的60%。要求全省各市、縣（市、區(qū)）從土地出讓收益中提取10%、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中安排一定比例用于農(nóng)田水利建設(shè)。據(jù)測(cè)算，“十二五”期間，省以上投資將達(dá)645億元，市以下籌集將達(dá)265億元，利用貸款不低于190億元。2012年，遼寧水利投資規(guī)模將達(dá)200億元以上。

3.加強(qiáng)非稅收入的征收、使用、管理

出臺(tái)了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》等4項(xiàng)水利非稅籌資政策；通過采取建設(shè)費(fèi)源信息數(shù)據(jù)庫、強(qiáng)化宣傳、履行司法程序等措施，加大非稅征繳力度，做到應(yīng)收盡收。2011年全省水利非稅收入達(dá)49億元，較2010年增長(zhǎng)24.2%。2012年，全省水利建設(shè)基金、土地出讓計(jì)提和水利非稅收入將力爭(zhēng)達(dá)到58.7億元。

4.建設(shè)融資平臺(tái)，增強(qiáng)水利造血功能

2011年8月16日，遼寧與國家開發(fā)銀行簽訂400億元金融合作協(xié)議。國家開發(fā)銀行之所以為遼寧水利建設(shè)融資，原因在于遼寧有一個(gè)實(shí)力較強(qiáng)的供水集團(tuán)。

該集團(tuán)于1998年成立，利用發(fā)行短期債券、貸款、水費(fèi)收入，先后為觀音閣水庫、白石水庫、石佛寺水庫、大伙房水庫輸水工程等建設(shè)項(xiàng)目籌集了大量的建設(shè)資金。組建后的供水集團(tuán)于1999年投資2.3億元興建葫蘆島平山引水工程，并擁有90%的股權(quán)，平山引水工程在2000年、2001年大旱中發(fā)揮了巨大作用，成為葫蘆島市的命脈工程。大伙房水庫輸水工程是解決遼寧省中南部地區(qū)撫順、沈陽、遼陽、鞍山、營(yíng)口、盤錦和大連等7個(gè)市21世紀(jì)前30年工業(yè)和1 000余萬居民生活用水短缺的戰(zhàn)略性工程，對(duì)于保障受水地區(qū)的飲水安全，改善渾河、太河流域生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。工程一期概算投資52億元，其中受水城市、供水集團(tuán)、省機(jī)動(dòng)財(cái)力安排24.07億元，國家開發(fā)銀行貸款16.11億元。二期工程概算投資49億元，其中國家開發(fā)銀行軟貸款18億元、硬貸款14.26億元。

5.拓寬融資渠道，積極引入民間資本

遼寧還大力推行BT等方式進(jìn)行水利建設(shè)融資。營(yíng)口市鲅魚圈區(qū)在河道整治建設(shè)中，大膽采取銀行貸款、BT等融資方式，在農(nóng)田水利基本建設(shè)中按照“誰建設(shè)、誰投資、誰管理、誰受益”的原則，鼓勵(lì)采取多種形式興辦民營(yíng)水利，多渠道吸納社會(huì)資本。

[1]中共中央 國務(wù)院關(guān)于水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]朱憲生.多方拓寬籌融資渠道 力推水利更好更快發(fā)展[J].中國水利，2011（6）.