焦賀言 畢麗娜

中國古代荒政萌芽于先秦，初步發(fā)展于漢魏，成熟于隋唐兩宋，元、明、清時期漸達鼎盛階段，其措施完備，組織周密，立法嚴格，為以往所不及，特別是在在災害救助方便頗有成效。

1.清代自然災害的總體特點

中國是一個自然災害發(fā)生頻繁的農(nóng)業(yè)國家，根據(jù)朱鳳祥著《中國災害通史（清代卷）》 所述，清代水災、旱災、蟲災、地震、風災、雹災、霜災、疫病等9種災害，與以前的歷代王朝相比，具有以下特征：

1.1 災害種類多，發(fā)生頻次高，并具有群發(fā)性與連續(xù)性，可謂“無年不災”。以旱災為例，根據(jù)歷史資料統(tǒng)計，清朝旱災每年3.8次，高于歷代王朝，水患更甚。同時，常有幾種自然災害群發(fā)、連發(fā)。以朱鳳祥所述9種災害為例，清代5種自然災害齊發(fā)的年代占了229年；6種自然災害齊發(fā)占了178年。山東、湖北、浙江、河北是清代自然災害的高發(fā)省份，各種自然災害的發(fā)生次數(shù)均在500次以上，尤其是山東發(fā)生各種自然833次，占總次數(shù)16%。。

1.2 受災地區(qū)分布廣，可謂“無處不災”。清朝統(tǒng)治期間的23個省、4個直轄市、4個自治區(qū)中，共發(fā)生各種自然災害5097次，北起黑龍江、南至兩廣，東起沿海諸省，西至青藏高原，平原山區(qū)、草原河谷，凡人跡所至，自然災害無處不在。根據(jù)《清史稿災異志》統(tǒng)計，清代的特大型洪水及淫雨所造成的受災州縣為2681個，年均為13.75個；特大型旱災的受災州縣為1188個，年均為6.09個；兩者合計為3871個，年均為19.85個，幾乎波及了清政府的整個版圖。

1.3 危害后果重。水災是清代各種自然災害發(fā)生頻次最高的，尤其是江河絕隘導致的洪澇常常持續(xù)數(shù)月，破壞嚴重。與以前朝代相比，造成的人口傷亡和重大經(jīng)濟損失甚為嚴重，其影響經(jīng)久難消。地震災害也是具有相當大破壞性，5級以上地震54次、8級以上地震6次?？滴?8年，北京及周圍地區(qū)發(fā)生8級強烈地震，是該地區(qū)自有文字記載以來最大的一次地震。這場爆發(fā)力極強的地震給京師及周圍的州縣帶來深重劫難。據(jù)震中三河縣縣令對此次地震災害有詳細記錄：“四遠有聲，儼如數(shù)十萬軍馬颯沓而至”，“有騎驢道中者，隨裂而墮，了無形影”，“扶傷出撫循，茫然不得街巷故道，但見土礫成丘，尸骸枕籍，……號哭呻吟，耳不忍聞，目不忍睹。” 突如其來的地震使震區(qū)人們的物質(zhì)財富毀于一旦，多年的勞動成果在頃刻之間化為烏有，北京地區(qū)頓時陷入生存危機的嚴重深淵。

2.清代自然災害的救助措施

清代自然災害的救助措施比較完善，災前、災中、災后等方面都有相應規(guī)定，在救災方面主要有鐲免、販濟、調(diào)粟、借貸、除害、安輯、撫恤等七個方面：

2.1 蠲緩。蠲免是清代最為重要、最為常見的救災措施之一。所謂蠲免，就是將災民應納的賦役錢糧按被災等級、貧富狀況等給予全部或部分豁免。清代蠲免實行較早，次數(shù)也多，幾乎無年不有。順治初開始實行，歷康雍乾三朝終成定制，即將全部額賦分為十分，蠲免分數(shù)依田畝受災分數(shù)而定。此外，各省隨地丁正賦征收的火耗，災年也需照災蠲成數(shù)免征。

緩征與災蠲相關，是將受災略輕地區(qū)的應征額賦暫緩征收。成災五分之州縣以及成災五分以上州縣中之成熟地畝應征錢糧例準緩征。臨災緩征雖與蠲免有根本區(qū)別，卻總可略紓民力。連年災歉之區(qū)也常延長緩征期限或?qū)⒕徴麇X糧一并蠲免。

2.2 賑濟。賑濟是用錢糧救濟災民。賑濟分谷賑(銀賑)、工賑，清初賑濟主要是針對八旗人口和八旗澇地，直省較大規(guī)模的娠濟。乾隆四年，正式制定統(tǒng)一的賑災標準，即大口日給米五合，小口減半。按日合月，小建扣除。賑災米谷不足可銀米兼給。各省均有折賑定價。地方甫遇水早，不論成災分數(shù)，不分極次貧民，概賑一月，是為正販，也稱急販或普賑。待勘災審戶之后，被災六分極貧加賑一月，被災七、八分極貧加賑兩月，次貧加賑一月;被災九分極貧加賑三月，次貧加賑兩月，被災十分極貧加賑四月，次貧加賑三月，此為大販。大賑賑畢之后，災民生計仍然艱難，或次年青黃不接之際災民力不能支，臨時奏請再加賑恤，是為展賑。展賑時間一至三月不等。此外尚有摘賑之法。摘賑也稱抽賑，即擇遇火之老病孤寡難以存活者賑之。對特殊災害，也有特殊賑法。災賑主要針對農(nóng)民，貧生、饑軍則隨坐落地方給賑。出于穩(wěn)定社會的目的，閑散貧民也與力田災民一并給販。販濟還分夏災、秋災兩類，以賑秋災為主。

賑濟的另一種輔助形式是煮賑，即施粥，一般而言大城市中較為普遍、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村只在災年設立，施濟對象多為流徙災民，辦法是給簽領粥、男女分隔。此外，工賑也是一種賑濟方式，即災年由官府興辦工程，募災民勞作，按日給銀米，帶有生產(chǎn)自救的性質(zhì)。

2.3 調(diào)粟。調(diào)粟是通過糧食調(diào)撥來救濟災民。清代調(diào)粟以移粟就民為主，具體方法有截槽、采買、撥運等。所調(diào)之粟主要用于平集，此項措施的大部分受惠者是尚有余力之百姓，其主要作用是平抑糧價，減輕災后的糧荒現(xiàn)象。清代調(diào)粟經(jīng)常為之，不僅臨災調(diào)撥，還根據(jù)各省糧食存貯情況預先調(diào)運，具有儲糧備荒的作用。

清代調(diào)粟不僅有臨災調(diào)拔，也有根據(jù)各省糧食存貯情況預先調(diào)運，具有儲糧備荒的作用，這種調(diào)粟既有省內(nèi)協(xié)濟，又有跨省調(diào)運，數(shù)額巨大，接濟地區(qū)廣泛，是一種十分有效的救災措施。

2.4 借貸。借貸是針對尚可維持生計，但又無力進行再生產(chǎn)的災民施行的救災措施。借貸的對象，一是受災五分之貧民，二是蠲賑之后尚未完全恢復之災民，三是青黃不接之際缺乏子種、口糧的災民。借貸的種類有貸口糧、貸子種、貸耕牛等。借貸的錢糧來源為常、社倉谷、截遭、發(fā)庫銀等，有時也動用州縣捐項。災民所貸糧種，夏災貸者秋后免息還倉，秋災貸者次年麥熟后免息還倉。乾隆十七年又具體規(guī)定：災民所貸種食，夏災貸者秋后免息還倉，秋災貨者此年麥熟后免息還倉 ，使借貸得以發(fā)揮更大的救災恤民作用。

2.5 除害。除害主要指捕除蝗蛹，是救災減災的重要手段。清代蝗災尤甚，因此對捕蝗非常重視。捕蝗尤重于蝗蜿始生，羽冀未成之期。如系飛蝗，就要動員大批人力撲打。對捕蝗失職的官吏嚴加處罰。捕蝗最大的向題是外來協(xié)捕人員往往踐踏禾苗，反而貽害。因此又規(guī)定，凡捕蝗踏傷禾苗，要核價給值。如蝗情不重，一般采取勸諭百姓自行撲打，宮府用錢米收買的辦法。

2.6 安輯。清代安輯措施主要為收養(yǎng)貧民與資送流民回籍，最常見的就是給田、給復、資送回籍等安輯辦法。地方遇災，便傳諭督撫飾令各州縣妥為收留安頓外來流民，娠給口糧粥食，并為之搭棚置屋居住。同時也勸諭富戶量力收養(yǎng)，“有能存恤周齊者，該地方官酌量輕重，賞給花紅旗匾。最優(yōu)者，詳請題達，給以頂帶，以示鼓勵” 。乾隆13年山東全省曾收養(yǎng)本省及外省災民五萬六七千口，時間達兩三個月。嘉慶六年初，湖北漢陽又收養(yǎng)災民六萬余人，絕大數(shù)為外來難民。為了保證春耕生產(chǎn)，開春以后，逐將收養(yǎng)的外地流民資送回籍。康熙31年，陜西流民徙入襄陽，官府令有愿運送米石至撞關者，即給價運送。不僅得以運糧，順便也使饑民回籍。雍正元年，直隸，山東、河南流民就食京師，乃令五城御史察詢口數(shù)，量給盤費，送回本籍。每口每程給銀六分。老病不能所走加給三分為腳力費。并委官護送，地方官逐程出具收結(jié)，轉(zhuǎn)送至原籍。中途患病者，令地方官留養(yǎng)醫(yī)治，病愈再行轉(zhuǎn)送。此為資送流民之始。雍正8年又諭令凡遇外來被災就食窮民，即動支倉谷核實娠恤，再動用存公銀兩賞為路費，資送回籍。并知會原籍地方官收留照看。嗣后以此為例。但實際上未制定統(tǒng)一規(guī)定，仍由各省自行酌量辦理。山東“預給十日口糧，資其路費，并令知照各原籍地方官，妥為安插，以使得所”;陜西“按程途遠近，每日計行五十里，照例大口給銀三分，小口給銀二分”;湖北則“每大口給銀一兩，小口給銀五錢，傷令各回原籍。并令經(jīng)由各州縣差役護送，仍傷知原籍地方官埃到籍后察看情形，妥為安頓，以免失所”。收養(yǎng)并資送災民回籍，但災民領取路費之后，是否真正返回原籍難以稽查監(jiān)督，不免有往返于鄰境重復再領路費者。且因有此例，一遇荒歉，災民輕去他鄉(xiāng)，乾隆初，安徽鳳、穎之民，“遇災留一二人在家領娠，余又潛往鄰境。俗謂在家領娠為大糧，在外留養(yǎng)為小糧，沿途資送為行糧，至有一家領三糧者”。因有種種弊端，乾隆28年曾頒停資送諭。但各地仍偶行之。至嘉慶中期，不再施行。

2.7 撫恤。清代規(guī)定，地方碎被水災，督撫要一面題報，一面委官確查沖塌房屋及淹斃人畜情形，分別撫恤。目的是安置災民，使其盡快復業(yè)。乾隆四十一年對各省分別制定了撫恤標準，大體上坍房修費瓦房每間給銀一兩五錢左右，草房八錢左右。掩斃大口給銀一兩，小口減半。地震壓斃人口及坍房也相應給予撫恤銀及維修費。

3.清代自然災害救助措施的評價

從各項災害救助措施看，清代救災措施已完全制度化，各項條例周密詳盡，并以種種立法保證其貫徹執(zhí)行，是中國古代荒政發(fā)展到最高階段，具有一定的效果：

3.1 統(tǒng)治階級高度重視。把能否妥善救災、安置災民看做關系到政權存亡大計，因此販濟錢糧，使災民度過難關。災之后，大批災民流離失所，朝不保夕，急需政府娠濟錢糧，幫助他們度過難關。災民能否領到錢糧，是衡量賑濟效果的重要依據(jù)。清代勘災、審戶、發(fā)賑等辦理程序皆有嚴格規(guī)定，尤其散賑之時，要求官為經(jīng)手，多方監(jiān)督。如有舞弊現(xiàn)象，則立即嚴懲當事者，使印委各官均不敢疏忽。災民應賑而未賑，輒向上呈控。若查為屬實，.要處罰該地方官。因此，總的極貧災民漏賬不多，辦賑中的一些弊端，一般都可在辦理過程中查出糾正。偶而有控賬之事，逐一復查領賑災民，也可證明娠濟銀米已基本發(fā)到災民手中。

3.2 促進了生產(chǎn)恢復、社會穩(wěn)定和政權鞏固。清代救災主要是安撫災民，不致流徙，以便災后迅速恢復生產(chǎn)。清代統(tǒng)治者深知如果災民流徙，廢其恒業(yè)，仰給于官，至春耕仍不能自食其力，“是一歲歉而歉且在數(shù)歲矣”，所以他們十分重視災后災民的安撫，一有災民流亡，就要設法安輯，資送回籍。為了幫助災民恢復生產(chǎn)，針對尚可維持生計，但又無力進行再生產(chǎn)的災民，借貸口糧、種子、耕牛、農(nóng)具等，為其恢復生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，使社會生產(chǎn)日漸恢復。清代通過有效的荒政，大批流徙災民得到妥善安置，保證生產(chǎn)者的最低消費，使社會再生產(chǎn)正常進行，調(diào)節(jié)統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級二者關系，防止災民因生路斷絕而暴怒一方，使社會穩(wěn)定，政權鞏固。

3.3 救災措施完全制度化，賑務組織周密，有條不紊，效率較高。同時立法嚴格，階黝分明。對辦賑優(yōu)者獎勵升遷，劣者懲處罷黝。嚴格的立法對提高辦娠效率，保證荒政的實施，起到了積極的作用。

清代是中國封建社會最末一個王朝，清代的政治經(jīng)濟制度帶有封建社會后期的特點，特別是后期救災措施難免有一些不足之處：（1）吏治腐敗，貪污風行，災時無糧賑。官吏在辦賑中冒領娠銀，有的侵漁分肥蠲免錢糧，有的短放克扣各種賑銀，致使賑濟時動帑巨萬，小民所得僅數(shù)十文 。救災必備荒，作為備荒的倉儲制度，自乾隆末年起就虧空嚴重，官吏任意侵挪，一遇災歉，皆無糧可賑。（2）法令繁瑣，制度僵化，程序繁瑣。清代動用救災款項必須先奏明，待層層審批后方可支用，有時地方官先行支挪錢糧娠濟，便屬違例，要受處罰?？滴?2年山東巡撫王國昌，河道總督張鵬翩等支用常平倉谷賑濟，因清廷已下令截漕賑濟，吏部竟以擅動倉谷之咎將二人齊降一級。因制度僵化，官吏動輒得咎，嚴重影響賑濟工作。（3）地方官匿災不報、漠視民虞的事屢屢發(fā)生。有的因報災蠲，火耗無征，故匿而不報，有的報喜不報優(yōu)，以歉作豐，虛捏政績，有的則是虧空錢糧，恐奉旨辦賑，錢糧無從籌措等。清朝政府雖采取嚴懲措施，但也無實際效果，到嘉慶時期，匿災不報的情況日益增多。匿災不報和不實舉報，致使不少地區(qū)大批災民得不到及時有效的救助。另外救荒政策中的獎罰制度也不合理，關于災務的規(guī)定都是違例如何懲治，而并沒有明確規(guī)定辦好災務應如何獎勵。

清代是中國封建社會最后一個王朝，也是我國近代化的發(fā)端，它的覆滅與其后期自然災害頻繁和駕馭自然災害能力的失控不無關系，盡管如此其自然災害的救助措施對目前應對自然災害還是有一定價值的。

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