陳江馳 劉仲達(dá) 丁俊芳

地震應(yīng)急避難場所建設(shè)存在的問題及建議

陳江馳 劉仲達(dá) 丁俊芳

地震應(yīng)急避難場所是政府和社會應(yīng)對地震等突發(fā)事件，經(jīng)規(guī)劃、建設(shè)，具有應(yīng)急避難生活服務(wù)設(shè)施，為廣大市民提供保護(hù)生命、維持生活的場所，是提高綜合防災(zāi)能力，構(gòu)建和諧社會的重要舉措。近幾年來，黨和政府高度重視地震應(yīng)急避難場所建設(shè)，出臺了一系列防震減災(zāi)的法律法規(guī)和地震應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全國各地也紛紛行動起來，把地震避難場所建設(shè)列入民生工程的重點(diǎn)項(xiàng)目來抓，目前已呈現(xiàn)星羅棋布、遍地開花的局面。但地震應(yīng)急避難場所建設(shè)是一個與百姓生命攸關(guān)、與國家和諧穩(wěn)定息息相關(guān)的大事，有些地方和單位因認(rèn)識上存在著誤區(qū)，出現(xiàn)了重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重建設(shè)輕管理等突出問題。如果不引起重視，就會造成經(jīng)費(fèi)、公共資源的浪費(fèi)，達(dá)不到預(yù)期的效果。

一、地震應(yīng)急避難場所建設(shè)存在的問題

（一）思想認(rèn)識不到位。一是有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為破壞性地震難預(yù)料，投入大量資金建設(shè)地震應(yīng)急避難場所，說不定一輩子都用不上，勞民傷財(cái)沒必要。二是有的覺得地震應(yīng)急避難場所建設(shè)是一個新課題，擔(dān)心錢也投了，但建不好，有畏難情緒。三是有些單位只是為了完成任務(wù)而流于形式，表面看起來轟轟烈烈，都掛上了牌子，但沒有實(shí)際功能，供不了水，發(fā)不了電，住不了人，一切形同虛設(shè)。四是有的在嘴巴上說得重要，但缺乏通盤謀劃，沒有真正列入重要議事日程，沒有列入財(cái)政預(yù)算的“盤子”。這些思想認(rèn)識的偏差，都不同程度地影響了地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)。

（二）部門分工不明確。到底地震應(yīng)急避難場所應(yīng)由哪個部門牽頭建設(shè)，在一些市、縣（區(qū)）存在著分工不明的現(xiàn)象，有的是建設(shè)部門，有的是市政園林部門，有的是市公用事業(yè)管理局，有的是地震部門，有的是教育部門，有的是科技部門，導(dǎo)致部門職能錯位和監(jiān)管、指導(dǎo)不力。

（三）承建單位不合理。在地震應(yīng)急避難場所建設(shè)過程中，有的由市政府牽頭部門建好后交給業(yè)主單位使用，有的是由業(yè)主部門負(fù)責(zé)建設(shè)和使用管理，由地震部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，容易出現(xiàn)建設(shè)質(zhì)量問題互相扯皮和監(jiān)管不一的現(xiàn)象。

（四）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠高。有一些地方建成的地震應(yīng)急避難場所，很多基本的生活設(shè)施都不具備，充其量只是一個災(zāi)后的群眾臨時(shí)安置點(diǎn)。試想破壞性地震發(fā)生后，這些群眾連照明、吃飯、喝水、上廁所都得不到保證，容易導(dǎo)致因大量集聚人群而引發(fā)不穩(wěn)定因素，更談不上應(yīng)急避難了。

（五）保障經(jīng)費(fèi)不充足。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的地震應(yīng)急避難場所，需要投入一定的資金。據(jù)了解，目前建設(shè)資金投入方式主要有三種：一種是由市級財(cái)政投資，一種是由市、縣（區(qū)）兩級分擔(dān)投資，一種是由縣（區(qū)）投資。不管哪一級投資，都要根據(jù)避難場所各功能區(qū)的建設(shè)資金需要，但現(xiàn)實(shí)中有些卻存在資金投入不足的問題。如，按要求應(yīng)購買50千瓦以上的發(fā)電機(jī)，但因資金不足只能購買25千瓦，影響到了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（六）維護(hù)管理不規(guī)范。有些地方地震應(yīng)急避難場所建成后，對維護(hù)管理措施沒有跟上，沒有制定維護(hù)管理的規(guī)定，沒有明確的責(zé)任分工，導(dǎo)致建好后的避難場所疏于管理，造成設(shè)施被毀、器材丟失等現(xiàn)象，尤其是建在如公園、綠地的避難場所更難以管理。

（七）平災(zāi)結(jié)合不兼容。一些單位在建設(shè)地震應(yīng)急避難場所時(shí)，不能充分利用現(xiàn)有的資源。比如，現(xiàn)有的抗震能力較高的體育場館和經(jīng)過抗震加固的學(xué)校不能很好地利用，不能“一所多用”，造成公共資源的極大浪費(fèi)。

（八）宣傳演練不落實(shí)。地震應(yīng)急避難場所建好后，有些單位忽視了宣傳和必要的演練，致使居民群眾對避難場所的功能作用認(rèn)識不清，對如何選擇最近的路線到達(dá)避難場所，以及政府能提供什么樣的救助不了解，造成建設(shè)與使用脫節(jié)。

二、幾點(diǎn)建議

2011年，廈門市共投入資金2220萬元，在全市6個區(qū)建設(shè)42處地震應(yīng)急避難場所，其中一類1處，三類41處。在福建省地震局的指導(dǎo)下，他們立足于地處沿海、人口密集、城市化發(fā)達(dá)的實(shí)際，從規(guī)劃選址、資金保障、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)質(zhì)量、維護(hù)管理等方面入手，努力達(dá)到功能齊全、職責(zé)分明、管理有序、建管結(jié)合、一所多用的建設(shè)要求，真正把地震應(yīng)急避難場所建設(shè)成為人民謀福址的“民心工程”?，F(xiàn)結(jié)合工作實(shí)踐，就如何搞好地震應(yīng)急避難建設(shè)提出如下建議：

（一）提高防災(zāi)意識，增進(jìn)民生福址。安全是人類最基本的需求，是和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)。在各級黨委政府高度重視民生、努力提升人民幸福指數(shù)的今天，做好防震減災(zāi)工作更有著極其重要的意義。建設(shè)地震應(yīng)急避難場所是構(gòu)建抗震防災(zāi)體系的重要組成部分，而且是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要投入大量的大力、物力、財(cái)力，如果沒有各級黨委政府的高度重視，這項(xiàng)工作就難以進(jìn)行。廈門市把建設(shè)地震應(yīng)急避難場所作為一項(xiàng)重要的民生工程項(xiàng)目，市領(lǐng)導(dǎo)親自組織召開專題會議研究地震應(yīng)急避難場所建設(shè)問題，形成了專題會議紀(jì)要，明確責(zé)任分工，落實(shí)保障經(jīng)費(fèi)，并嚴(yán)格按照《廈門市地震應(yīng)急避難場所建設(shè)方案》組織實(shí)施，先后投入建設(shè)資金超過二千萬元，確保建設(shè)任務(wù)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地圓滿完成。

（二）明確牽頭部門，落實(shí)工作責(zé)任。地震應(yīng)急避難場所建設(shè)涉及面廣、業(yè)務(wù)性強(qiáng)，而地震部門是從事防震減災(zāi)的職能部門，在防震減災(zāi)建設(shè)過程中理應(yīng)更好地發(fā)揮領(lǐng)軍作用。廈門市把地震局作為地震應(yīng)急避難場所的牽頭單位，從規(guī)劃選址到避難場所建設(shè)的全過程，廈門市地震局充分發(fā)揮牽頭部門的作用，積極協(xié)調(diào)財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、市政園林、教育等部門，并與各區(qū)、各業(yè)主單位密切協(xié)調(diào)溝通，積極推進(jìn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的各項(xiàng)工作，為高標(biāo)準(zhǔn)地完成避難場所建設(shè)任務(wù)發(fā)揮了重要的作用。

（三）定好業(yè)主單位，實(shí)現(xiàn)建管結(jié)合。地震應(yīng)急避難場所大多選擇在公園、綠地、休閑廣場、學(xué)校操場、體育場（館）等區(qū)域，在地震應(yīng)急避難場所建設(shè)中經(jīng)常遇到“建設(shè)難，管理更難”的實(shí)際問題，因此選擇合適的業(yè)主單位非常重要，能夠避免“建管脫節(jié)”的問題。廈門市根據(jù)屬地管理的原則，把公園管理處、學(xué)校、場（館）作為業(yè)主單位，由業(yè)主單位負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。在建設(shè)時(shí)因地制宜，結(jié)合各場所的功能進(jìn)行建設(shè)，做到不破壞現(xiàn)有景觀，不影響平時(shí)的正?；顒?，一旦遇到破壞性地震和大的自然災(zāi)害來臨時(shí)，這些避難場所就是城市居民的最好去處。在平時(shí)，他們也能夠分享這些避難場所的資源，增強(qiáng)了維護(hù)和管理這些設(shè)施設(shè)備的自覺性和主動性，真正實(shí)現(xiàn)建管合一。

（四）規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保工程質(zhì)量。確保工程建設(shè)質(zhì)量一個重要的環(huán)節(jié)，就是要嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。地震應(yīng)急避難場所要真正達(dá)到應(yīng)急和避難的要求，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收，統(tǒng)一地震應(yīng)急避難場所標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，確保達(dá)到相關(guān)要求。廈門市對地震應(yīng)急避難場所建設(shè)的組織程序及內(nèi)容和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)都實(shí)行量化考核評分，對避難場所各個功能區(qū)及各項(xiàng)指標(biāo)要求進(jìn)行量化評分，從得分情況可以直觀判斷出各個避難場所建設(shè)工程質(zhì)量及功能要素是否齊全，如驗(yàn)收時(shí)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)責(zé)令其整改，等合格后才可以填報(bào)工程建設(shè)合格單和掛牌，從而保證了工程建設(shè)質(zhì)量。

（五）加大經(jīng)費(fèi)投入，提供有力保障。資金是確保地震應(yīng)急避難場所建設(shè)順利進(jìn)行的重要保證。地震應(yīng)急避難場所是社會公益性工程，各地黨委政府應(yīng)充分發(fā)揮公共財(cái)政的職能作用，讓城市居民共享改革發(fā)展成果和公共財(cái)政的陽光。各級政府要在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金，保障應(yīng)急避難場所的建設(shè)。廈門市采取地震應(yīng)急避難場所建設(shè)經(jīng)費(fèi)由市、區(qū)兩級財(cái)政分擔(dān)，并按照6:4比例分?jǐn)偅_保建設(shè)資金及時(shí)有效落實(shí)。

（六）制定管理措施，保證有序運(yùn)行。要保持地震應(yīng)急避難場所時(shí)時(shí)處于良好的狀態(tài)，離不開建立長效管理機(jī)制。廈門市為切實(shí)加強(qiáng)對地震應(yīng)急避難場所的管理，廈門市地震局專門匯集整理了《地震應(yīng)急避難場所材料目錄》，把11個方面的材料收集整理完備并裝訂成冊，由地震局和業(yè)主單位分別存檔，以備今后維護(hù)管理和使用。同時(shí)，廈門市還認(rèn)真制定了《廈門市地震應(yīng)急避難場所管理規(guī)定》，該規(guī)定從設(shè)施、設(shè)備的配置和業(yè)主單位對避難場所的日常維護(hù)管理，以及在破壞性地震等災(zāi)害發(fā)生后為受災(zāi)群眾提供醫(yī)療、物資、食宿等救助服務(wù)都作出了明確的規(guī)定，并建立問責(zé)和獎懲制度，從制度和管理上保證了地震應(yīng)急避難場所的正常運(yùn)行。

（七）利用現(xiàn)有資源，做到“一所多用”。近幾年來，一些重大地震災(zāi)害給人們帶來深刻的啟發(fā)和教訓(xùn)，在公共事業(yè)建設(shè)中都十分注重抗震設(shè)防，尤其是大型的體育場（館）、會展中心、學(xué)校都按較高的抗震標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。在推進(jìn)地震應(yīng)急避難場所建設(shè)中要因地制宜，充分利用這些現(xiàn)有的資源。廈門市把1類地震應(yīng)急避難場所建設(shè)在國際會展中心，該中心室內(nèi)建筑近10萬平方米，各種功能設(shè)備齊全，抗震能力強(qiáng)；會展中心室外廣場綠地近15萬平方米，共可容納20萬人的應(yīng)急避險(xiǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)“一所多用”。

（八）抓好宣傳演練，提高知曉程度。加大對市民的應(yīng)急避險(xiǎn)宣傳教育，是提高市民防震減災(zāi)意識和增強(qiáng)自救互救能力的重要手段。各級政府應(yīng)借助各種宣傳載體積極宣傳防震減災(zāi)知識，并開展地震應(yīng)急疏散演練，以提高廣大市民應(yīng)對突發(fā)事件能力。廈門市制定了《地震應(yīng)急避難場所指南》，并分發(fā)到城市居民的每個家庭，每戶一冊。同時(shí)，并結(jié)合每年“5·12國家防災(zāi)減災(zāi)日”，積極組織地震應(yīng)急避難場所涵蓋的社區(qū)居民開展地震應(yīng)急疏散演練，使群眾熟悉疏散路線、功能區(qū)位置以及政府能提供什么救助等，使地震應(yīng)急避難場的功能作用得到更好的發(fā)揮。

作者單位：廈門市地震局