朱先往

（中共江都區(qū)委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，江蘇 江都 225200）

論提高城市管理的科學(xué)化水平

朱先往

（中共江都區(qū)委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，江蘇 江都 225200）

城市的管理者不僅需要重視城市規(guī)劃、設(shè)計、管理、經(jīng)營等技術(shù)層面的要求，還應(yīng)該包括體現(xiàn)以人為本的人本精神，持有人與自然、人與社會和諧發(fā)展的核心理念。提高城市管理的科學(xué)化水平，實現(xiàn)工業(yè)化與城市化互動并進、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生，就應(yīng)當(dāng)強化民主理念、民生理念、品質(zhì)理念和創(chuàng)新理念。

城市管理；科學(xué)化；問題；路徑

城市是聚焦經(jīng)濟發(fā)展要素的磁場，是民眾享受現(xiàn)代文明的樂土。作為市民，對自己城市的生活便利、生存安全和環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的期許是必然的。而這些，都需要城市的管理者用“以人為本”的理念和意識去逐一解決。如果始終遵循以人為本的城市建設(shè)理念，城市就會朝氣蓬勃，充滿生機和活力，反之，否然。在新一輪的城市化過程中，實現(xiàn)工業(yè)化與城市化互動并進、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生，構(gòu)建集聚集約、功能配套、特色鮮明、區(qū)域協(xié)調(diào)的城市發(fā)展格局，就必須始終堅持人本精神，即以人為中心，一切為了人，一切依靠人。

一、當(dāng)前城市管理中存在的突出問題

近年來，各地城市化建設(shè)日新月異，城市的品味和特色愈加明顯，群眾對城市建設(shè)的認可度和滿意度也越來越高。同時，城市管理工作還存在一些突出問題亟待研究和解決。

（一）城市管理基礎(chǔ)不牢

雖然各地逐步加大了城市管理方面的投入，但由于城市現(xiàn)代化快速推進，城市人口迅速增加，特別是流動人口增長迅猛，現(xiàn)有的城市管理與服務(wù)能力一直未能與城市經(jīng)濟發(fā)展水平及人口相適應(yīng)，城管隊伍專業(yè)化人才缺失的問題也一直未得到有效解決，公共服務(wù)的能力、水平、質(zhì)量都有待進一步提升。

（二）城市管理機制不暢

城市管理面臨的問題和矛盾呈現(xiàn)出多樣化，城市管理體制、機制同新形勢新任務(wù)還不完全適應(yīng)。在管理體制上，市、區(qū)、街道三級事權(quán)劃分與責(zé)任明晰還不夠完善；在管理機制上，城市管理各職能部門之間協(xié)調(diào)不夠暢通，部門之間的配合存在著較大的隨意性，機構(gòu)設(shè)置、分工協(xié)作邊界不夠清晰，規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)銜接不暢。

（三）精細管理程度不高

對園林綠化的整體規(guī)劃意識不強，城市景觀精品較為缺乏；在某些領(lǐng)域還缺乏先進的城市管理與服務(wù)理念，以人為本、生態(tài)環(huán)保的管理理念還有待進一步加強；信息技術(shù)在城市管理和服務(wù)工作中的運用還不普遍；工作中重堵輕疏的現(xiàn)象依然存在，靠圍追堵截、粗放型、運動式、突擊式的整治方法，對一些影響城市環(huán)境的痼疾頑癥缺乏有效的方法與手段。

（四）社會參與程度不高

各企事業(yè)單位的主體作用沒有充分發(fā)揮，重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象依然存在；在城市的管理中，社會中介機構(gòu)發(fā)育不夠，尚不能發(fā)揮出應(yīng)有作用；市民參與城市管理的機制不完善，市民的主體意識也比較薄弱，自覺維護美好環(huán)境的良好氛圍和意識尚需進一步增強。究其根源，在于城市建設(shè)和管理中人本精神的缺失。有的在制定規(guī)劃中以精英化、權(quán)威化代替了民主化，有的在拆遷安置中“只講黨性，不講人性”；有的在城市管理中將城市形象與民生訴求對立；有的在公共服務(wù)中傾向權(quán)力化而偏離均等化等等。雖然這些是少數(shù)地區(qū)的個別現(xiàn)象，但與科學(xué)發(fā)展觀的要求嚴重背離，如果不能及時遏止和糾正，必將影響群眾參與城市化的熱情。①

二、提高城市管理科學(xué)化水平的途徑

（一）強化民主理念

堅持以人為本，逐步實現(xiàn)城市管理的公共治理，落實市民知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，增強市民參與城市管理的積極性和主動性，形成自我教育、自我約束、自我治理、自我服務(wù)的良好氛圍。

1、保障群眾的知情權(quán)。實踐證明，聽證制度可以進一步拉近黨委政府和廣大群眾的距離，密切黨群干群關(guān)系，讓群眾真正了解、支持城市建設(shè)。為此，一是要把聽證范圍擴大到任何涉及重大公共利益和群眾切身利益的事項，從而使人民群眾的主體地位和社會的整體利益得到更堅實的保障。二是要科學(xué)合理地遴選聽證代表，更加注重聽證代表的社會責(zé)任感、法律素養(yǎng)和論爭才能，避免聽證代表不為民直言或表達能力欠缺的現(xiàn)象，全面提升聽證的質(zhì)量和水平。對聽證中提出的合理意見和建議要吸收采納，意見采納情況及其理由要以書面形式告知聽證代表，并以適當(dāng)形式向社會公布，接受社會監(jiān)督。

2、保障群眾的參與權(quán)。一是堅持以人民群眾滿意為標準，以面對面評議為主要形式，日常監(jiān)督和定期評議相結(jié)合，把落實整改、解決問題貫徹于評議工作的全過程，逐步實現(xiàn)評議工作的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。二是通過民主參與，讓群眾擁有表達自己意愿的途徑和渠道，有效化解城市建設(shè)和管理中出現(xiàn)的各種矛盾。

3、保障群眾的表達權(quán)。以人民群眾廣泛、有序的參與為基礎(chǔ)，以加強政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)為核心，以解決損害群眾利益的熱點難點問題為目的，在聽證和評議的基礎(chǔ)上召開群眾代表大會，通過會議表決確定城市建設(shè)的重大事項，進一步增強民主政治意識，體現(xiàn)市民的主人翁地位。

4、保障群眾的監(jiān)督權(quán)。一是要堅持把防范城市化進程中的廉政風(fēng)險、維護群眾合法權(quán)益作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重要內(nèi)容，明確黨員干部的廉政責(zé)任，嚴格考核和責(zé)任追究。二是要通過全程公開，擴大群眾的監(jiān)督渠道，規(guī)范城市建設(shè)和管理程序，有效克服以往的隨意性和盲目性，增強合法性和科學(xué)性，從而進一步減少工作失誤，提高工作效率。三是要在出臺重大決策事項前，特別是在城區(qū)拆遷改造等涉及群眾重大利益的事情上，認真依法組織開展風(fēng)險評估。

（二）強化民生理念

城市管理必須牢固確立民生理念，關(guān)注民生，立足民生，服務(wù)民生，激發(fā)群眾積極參與城市化建設(shè)的熱情。

1、提升人居環(huán)境質(zhì)量。隨著城市化的發(fā)展和市民生活水平的不斷提高，對城區(qū)環(huán)境質(zhì)量提出了新的更高的要求，因此，一是要認真解決市容秩序管理中存在的突出矛盾，以“硬化、凈化、綠化、序化、美化”為主要內(nèi)容，繼續(xù)抓好“亂堆放、亂吊掛、亂張貼、亂涼曬、亂擺賣、亂停放”等城市頑癥的整治工作。二是要進一步拓展思路，使城市管理工作重點由整治臟亂差向營造優(yōu)美環(huán)境、提高環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)變；管理范圍由城區(qū)向城鄉(xiāng)聯(lián)動整體推進轉(zhuǎn)變；集中整治、運動式突擊向長效管理、精細管理轉(zhuǎn)變，為廣大市民提供更好的社會公共服務(wù)。

2、推進公共設(shè)施建設(shè)。一是要進一步加強城市公用設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)水平。二是要繼續(xù)實施城市道路維護和亮化工程改造；加快老城區(qū)背街小巷和下水道的整治；繼續(xù)推進城區(qū)河道水環(huán)境治理，切實提高河道水質(zhì)；穩(wěn)步推進城區(qū)綠化建設(shè)，營造一個空氣清新、生態(tài)宜居的人居環(huán)境；加快垃圾無害化統(tǒng)籌處理步伐，有條不紊地推進垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)，并建立與之相配套的垃圾收運體系，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，讓全市人民共享城市管理帶來的生態(tài)文明建設(shè)成果。

3、做好信訪工作。一是要進一步暢通信訪渠道，充分發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，并把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，切實解決群眾反映強烈的熱點難點問題。二是要注重促進執(zhí)法相對人的心理和諧，“宣教為先，處罰在后”，主動深入幫扶困難家庭，做好跟蹤服務(wù)，做到盡職盡責(zé)；努力做到民有所呼我有所應(yīng)，在辦理市民投訴中，切實解決群眾反映最迫切、最強烈的問題。

（三）強化品質(zhì)理念

一個城市是否有魅力、有特色，在于它融自然生態(tài)、歷史文化和時代氣息為一體，并以此造就獨特的人文景觀和建筑精品。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，確立以人為本、彰顯特色、集約發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐的城市建設(shè)理念，不斷提升城市建設(shè)品質(zhì)。

1、堅持生態(tài)優(yōu)先。一是城市綠化要注重生態(tài)適應(yīng)性，注重提高人居環(huán)境質(zhì)量，科學(xué)選擇運用樹種和花草，確保樹種的成活率和壽命；發(fā)揮樹木觀花、遮陽、環(huán)保、引導(dǎo)行人和車輛等功能，最大限度地滿足人們回歸自然的愿望，提高生活環(huán)境的舒適度；重視發(fā)展鄉(xiāng)土樹種，充分體現(xiàn)地方特色和文化內(nèi)涵。二是要堅定不移地推進生活垃圾分類工作，按照先易后難、循序漸進、分步實施的原則，開展試點，推廣垃圾分類，形成垃圾分類、收集、運輸和處理的閉合系統(tǒng)。三是要逐步健全生態(tài)補償機制，堅持“誰投入、誰收益”，積極推進垃圾資源回收和利用，從源頭上推進垃圾減量；合理布局建設(shè)再生資源回收網(wǎng)點，支持再生資源回收企業(yè)，堅決推行有害垃圾100%無害化處理，防止污染環(huán)境。

2、堅持效益優(yōu)先，建立科學(xué)完善的城市管理標準。一是要根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，參照先進城市的城市管理標準，對市容市貌、公共場所及設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、廣告標識等內(nèi)容進行細致規(guī)定，制定全面完善的國際化管理標準。二是要建立健全完善的管理制度，把管理目標任務(wù)細化分解到責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任人，建立可查詢、可評價、可追溯，有依據(jù)、有記錄、有考核的管理體系，而且，這些制度要全方位的覆蓋管理范圍，縱向到底，橫向到邊，不留死角，沒有“盲區(qū)”。三是要充分發(fā)揮和利用數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)，進一步提高城市管理信息主動及時采集率、問題快速處理率，提升對轄區(qū)城市管理的掌控能力，提高工作效率。

3、堅持服務(wù)優(yōu)先，強化投入保障機制。一是城市管理經(jīng)費要隨著城市規(guī)模擴大和經(jīng)濟的發(fā)展而相應(yīng)增長，逐年適當(dāng)提高城市建設(shè)和管理維護費的投入比重，使城市管理投入每年均保持相應(yīng)的增幅。二是要建立健全責(zé)權(quán)清晰的城市管理運行機制。根據(jù)市區(qū)街不同管理層面的功能、特點和管理幅度，對城市管理核心職能進行明確定位，充分發(fā)揮街道辦事處的屬地監(jiān)管作用；建立健全區(qū)、街、社區(qū)工作站三級管理網(wǎng)絡(luò)，進一步強化社區(qū)的管理職能，切實實現(xiàn)城市管理工作重心下移。三是要建立城市管理綜合執(zhí)法的司法保障機制，積極探索解決城管執(zhí)法對自然人執(zhí)行難的問題。對違反城市管理法規(guī)、不接受處罰的案件，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)及時向人民法院提起訴訟，更多地通過司法途徑解決。四是要實行差別化、精細化管理，將群眾生活需要的服務(wù)項目納入社區(qū)服務(wù)的范疇，由社區(qū)進行管理；對非法食品加工設(shè)攤、占道經(jīng)營等堅決取締。分區(qū)域、地點和時間，劃分嚴管、重點、控制三種區(qū)域，實行差別化管理。

（四）強化創(chuàng)新理念

城管工作是一項動態(tài)性、反復(fù)性、系統(tǒng)性很強的工作，必須積極推進理念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，提升發(fā)展能力，推動城管事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

1、創(chuàng)新城市管理理念。城市管理工作要進步，出實效，就要不斷創(chuàng)新理念。一是要樹立抓城市管理就是抓生產(chǎn)力的理念、管理就是服務(wù)的理念和柔性執(zhí)法理念、精細管理才是有效管理的理念、管理前置理念、經(jīng)營城市理念等。二是要通過加強城市管理來優(yōu)化人居環(huán)境和投資環(huán)境，從而吸引各種發(fā)展要素，擴大招商引資，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。所以，抓城市管理不是影響生產(chǎn)、制約發(fā)展，而是優(yōu)化環(huán)境、促進生產(chǎn)、推動發(fā)展的重要舉措，從而激發(fā)全社會、全民參與管理的熱情和動力。

2、創(chuàng)新城市管理模式。一是要進一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，通過拍賣、出售、租賃、重組等形式，在城市管理領(lǐng)域內(nèi)不斷深化市場化運作，加快形成統(tǒng)一管理、多家經(jīng)營、有序競爭的運行機制，提高城市公共設(shè)施的管理和運行效率。二是要繼續(xù)推行園林綠化養(yǎng)護、部分路燈燈箱廣告位、主干道的牛皮癬清除、市容秩序維護（路段非機動車擺放）的市場運作。三是要加強調(diào)研，擇機將環(huán)衛(wèi)保潔、市政設(shè)施維護等推向市場，真正走向管辦分離；加快引入現(xiàn)代科技手段，實行“數(shù)字化”、“精細化”管理，進一步提升城市的管理水平和服務(wù)能力。

3、創(chuàng)新城市管理體制。一是要進一步完善“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”的城市管理體制，推動管理重心下移，實行市、鎮(zhèn)（區(qū)）、街、組（小區(qū)）分層管理，調(diào)動各方面的積極性。二是要加快建立城市管理高位機構(gòu)，對城市管理進行綜合性地指揮、協(xié)調(diào)，保證城市管理科學(xué)、高效、有序地運轉(zhuǎn)。三是要要繼續(xù)理順執(zhí)法體制，積極穩(wěn)妥地完善相對集中行政處罰權(quán)的延伸工作，克服多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等給社會帶來不和諧的因素，充分發(fā)揮城管執(zhí)法在城市發(fā)展中的保障作用。

4、要以人為中心。隨著科學(xué)的進步，經(jīng)濟的發(fā)展，人們對生存環(huán)境的要求越來越高，和諧、統(tǒng)一、舒適成為當(dāng)今城市生活的主旋律。城市管理應(yīng)弘揚人本精神，順應(yīng)社會發(fā)展需要，加大管理力度，強化服務(wù)職能，打造城市品位，創(chuàng)造性地開展工作，積極營造良好的城市環(huán)境，使城市環(huán)境貼近市民需要、管理規(guī)范引導(dǎo)市民需求。

注釋：

①胡敬東：《提升城市品質(zhì)打造首善環(huán)境》，《人民論壇》，2011年第7期。

②朱先往：《在城市化進程中體現(xiàn)人本精神的有效途徑》，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》，2011年第2期。

③陳榮華：《站在新起點、強化新理念 促進城市管理工作又好又快發(fā)展》，www.srsz.suzhou.gov.cn，2011年8月17日。

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1671-2994（2012）02-0146-03

2012-01-26

朱先往（1968- ），男，江蘇江都人，中共揚州市江都區(qū)委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部高級講師。研究方向：經(jīng)濟學(xué)。

責(zé)任編輯：劉建文