鄒宗根 楊 輪

一、服務(wù)擴(kuò)大化與精細(xì)化:地方政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)

“云”是計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域首先推出的概念,其強(qiáng)調(diào)計(jì)算的覆蓋寬廣、服務(wù)快捷、資源共享和用戶友好,該領(lǐng)域在這個(gè)新的理念下,取得了技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的全面進(jìn)步,收獲了較好的效果。綜觀世界范圍內(nèi)的政府發(fā)展和中國(guó)政府歷次改革的經(jīng)驗(yàn),緊密貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),解決政府能力的短板是關(guān)鍵。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展,社會(huì)組織和力量得到增長(zhǎng),必然對(duì)政府轉(zhuǎn)型提出新的要求,要求其從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型主體。[1]長(zhǎng)期以來,包括地方政府在內(nèi)的中國(guó)政府是以 “全能型”的形象出現(xiàn)的,在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)改革的洗禮后,政府在相當(dāng)多的領(lǐng)域退出,向“有限型”發(fā)展,但是在這個(gè)過程中,出現(xiàn)了政府職能的功能性和結(jié)構(gòu)性的矛盾,“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的問題比較嚴(yán)重。多數(shù)地方在履行經(jīng)濟(jì)職能方面盡可能超前于中央,在履行政治和社會(huì)職能方面盡可能拖在中央的后面,行動(dòng)上慢半拍,比如在加快公共服務(wù)體系建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革和編制控制等方面,都不能說是很積極的。[2]中共十七大報(bào)告提出全面推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè),地方政府改革面臨著眾多的任務(wù),其中的核心的問題是如何面對(duì)地方的實(shí)際實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。地方政府需要認(rèn)真梳理地方發(fā)展中面臨的問題,配套之以解決之道,擺正政府的位置,解決 “越位” 的問題給政府自身減負(fù),彌補(bǔ) “缺位” 的問題讓政府回歸,真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

(一)職能的外部調(diào)整以擴(kuò)大服務(wù)

社會(huì)的發(fā)展處在較快速度的轉(zhuǎn)型過程中,從政府所承擔(dān)的任務(wù)看,以政治為導(dǎo)向的統(tǒng)治任務(wù)需要以新的形式來完成,政府的統(tǒng)治職責(zé)是趨于隱性化的。這樣的職能實(shí)現(xiàn)一定程度的隱退,是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的主體多元與活力社會(huì)的需要。但是這種隱退不是全面放棄對(duì)社會(huì)的規(guī)制,而是轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的管理,即實(shí)現(xiàn)管理的剛性化。與此同時(shí),針對(duì)多元社會(huì)的多樣需求,政府要不斷地?cái)U(kuò)大公共服務(wù)的范圍,改善服務(wù)質(zhì)量,亦即實(shí)現(xiàn)服務(wù)的擴(kuò)大化。從管理和服務(wù)的關(guān)系看,管理應(yīng)當(dāng)具有其剛性的一面,而服務(wù)則具有相應(yīng)的人本關(guān)懷,當(dāng)前政府服務(wù)并不讓民眾滿意的很大一部分原因是政府管理的剛性不足,而且將應(yīng)當(dāng)提供良好服務(wù)的任務(wù)作為剛性管理的內(nèi)容,“服務(wù)管理化”與民眾期望的“寓服務(wù)于管理之中”就形成了較為顯著的反差。從政府自身的發(fā)展看,由于長(zhǎng)期以來缺乏自主性,地方政府的改革動(dòng)力是相對(duì)較小的,對(duì)于改革的風(fēng)險(xiǎn)、政治效用、既得利益等層面的考量等都成為阻礙地方政府自主、自覺推動(dòng)改革的障礙。隨著中央與地方之間權(quán)利體系的重新調(diào)整,中央對(duì)地方自主改革的鼓勵(lì),以及官員晉升競(jìng)標(biāo)賽等因素的推動(dòng),地方政府改革的愿望總體趨向強(qiáng)烈的。在這些因素的共同作用下,政府選擇合適的改革切入點(diǎn)就成為比較重要的問題。從以往的機(jī)構(gòu)調(diào)整、減員增效等實(shí)踐的結(jié)果看,雖有成效卻難以持久,改革往往走回頭路。在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的背景下重拾這些做法顯然是不合時(shí)宜的,不僅改革的成本風(fēng)險(xiǎn)較高,而且也并不具備相應(yīng)的創(chuàng)新性。

在內(nèi)外因素的雙重作用下,政府改革的目標(biāo)也就逐步明晰到轉(zhuǎn)變政府職能上,而轉(zhuǎn)變政府職能其實(shí)就是重新定位政府的目標(biāo)。從中央宏觀層面上,就是要全面推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè);對(duì)于地方政府來說,既要完成中央的全局目標(biāo),也要照顧地方發(fā)展的實(shí)際,使地方的治理、發(fā)展實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)、健康的進(jìn)步。地方政府在雙重任務(wù)的壓力下,必然思考具體的改革調(diào)整方式來完成政府改革的任務(wù)。對(duì)于多數(shù)地方來說,政府在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)以“領(lǐng)航者”的身份促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,但是隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)的轉(zhuǎn)型,“領(lǐng)航者”的角色難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求,政府迫切需要實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變,通過革新目標(biāo),推動(dòng) “服務(wù)行政”為核心價(jià)值理念,提倡政府服務(wù)的顧客導(dǎo)向和回應(yīng)性,通過理順府際關(guān)系、合理劃分權(quán)限、再造政府流程、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等手段,約束行政行為、提升政府能力。[3]因此,地方政府職能轉(zhuǎn)變要轉(zhuǎn)向服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,擴(kuò)大政府公共服務(wù)的范圍,將非剛性的管理事務(wù)轉(zhuǎn)入政府公共服務(wù)的供給范圍。重視社會(huì)主體的訴求,增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性,及時(shí)對(duì)民眾的利益表達(dá)做出回應(yīng)。加強(qiáng)對(duì)服務(wù)體系的規(guī)劃,以服務(wù)體系建設(shè)促進(jìn)政府職能的整體轉(zhuǎn)變,以整體目標(biāo)促進(jìn)部門、層級(jí)間職能的重構(gòu),推動(dòng)公共服務(wù)體系的績(jī)效考核,提高政府公共服務(wù)的水平。

(二)職能的內(nèi)部改善以精細(xì)服務(wù)

政府職能通過外部的調(diào)整后,更加重要的是要進(jìn)行內(nèi)部的改善,即要實(shí)現(xiàn)政府職能對(duì)地方治理事務(wù)的緊密銜接,政府從 “做正確的事” 發(fā)展到 “正確地做事”。地方政府因?yàn)槁毮艿男枰?另外受傳統(tǒng)“職責(zé)同構(gòu)”體制的影響,設(shè)立了較多的具體事務(wù)部門,從專業(yè)發(fā)展的角度看,這是符合分工規(guī)律的,但是在職能運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中,恰恰是因?yàn)檫@些分工造成了職能的切割,在具體的運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)部門對(duì)立、相互推諉的狀況,形成了政府職能 “碎片化”的現(xiàn)實(shí)。因此,政府職能轉(zhuǎn)變的另外一個(gè)重要方面是對(duì)政府職能體系的重新整合、歸并,形成權(quán)責(zé)明確,運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的職責(zé)體系,實(shí)現(xiàn)政府流程的再造。碎片的整理應(yīng)當(dāng)從外部對(duì)政府服務(wù)供給種類、供給水平等方面的要求進(jìn)行充分的研究,明確需求,形成以需求為導(dǎo)向并適當(dāng)留有余地的服務(wù)提供系統(tǒng),也就是要在傳統(tǒng)以來的粗獷服務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的精細(xì)化。服務(wù)精細(xì)化是企業(yè)管理,特別是服務(wù)類企業(yè)為了取得顧客滿意最大化采取的管理措施。這同樣適合于政府施政贏得公民滿意最大化,實(shí)現(xiàn)地方善治的目標(biāo)的過程。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí),從為公民提供便捷的服務(wù)的角度出發(fā),不斷改進(jìn)服務(wù)流程,改善服務(wù)態(tài)度。在行政審批、市民服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域,要推動(dòng)相關(guān)責(zé)任部門間的無縫隙對(duì)接,推動(dòng)各權(quán)力主體和服務(wù)主體向服務(wù)一線授權(quán),提高一線服務(wù)平臺(tái)的辦事效率。

推動(dòng)職責(zé)有效性系統(tǒng)的形成,以“合署辦公”、“虛擬領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”等多樣的方式實(shí)現(xiàn)職能的實(shí)質(zhì)性整合,形成統(tǒng)一對(duì)外的渠道,服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。政府服務(wù)走出大樓,不同的職責(zé)主體通過統(tǒng)一的監(jiān)控平臺(tái),各司其職,對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、交通物流、公共安全、居民生活等事務(wù)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)全面的監(jiān)視;并通過政務(wù)微博、政務(wù)貼吧等現(xiàn)代信息平臺(tái)廣泛建立與企業(yè)、市民的溝通渠道,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取應(yīng)對(duì)措施,提高政府公共服務(wù)的水平,改變傳統(tǒng)職能行使中的無序狀態(tài),以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)政府職能的規(guī)范化運(yùn)行,持續(xù)推動(dòng)政府職能的內(nèi)部改善。這樣,通過較長(zhǎng)時(shí)間的磨合,政府職能流程的運(yùn)轉(zhuǎn)模式也能夠?qū)崿F(xiàn)由“單一行政” 到 “綜合行政”、從 “串聯(lián)行政” 到 “并聯(lián)行政”;既有利于行政效率的提高,也有利于不同職能主體的進(jìn)一步磨合,進(jìn)一步改善政府內(nèi)部部門間的職能銜接與配合,為此后職能的調(diào)整和機(jī)構(gòu)的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。并通過這些措施的長(zhǎng)期作用推動(dòng)政府職能從官僚化向服務(wù)化轉(zhuǎn)變,培養(yǎng)并深化政府公務(wù)員變換思維,摒棄 “官本位”的作風(fēng),樹立積極主動(dòng)服務(wù)民眾的 “民本位”新形象。

二、“云服務(wù)”體系:單一目標(biāo)下的多元改革

明確了地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)后,“云服務(wù)”體系建設(shè)就成為改革的切入點(diǎn),從 “云服務(wù)”體系本身看,這是一個(gè)單一的目標(biāo),即在地方建立起覆蓋面廣、具有較高水平的服務(wù)系統(tǒng),并充分運(yùn)用“云計(jì)算”等現(xiàn)代計(jì)算和網(wǎng)絡(luò)傳輸技術(shù),實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的高效、便捷的供給。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)單一目標(biāo),需要完成較多的任務(wù),核心是政府職能的調(diào)整和改善,將涉及外部的政府形象重塑、新理念營(yíng)銷與內(nèi)部的職能整合、機(jī)構(gòu)調(diào)整和過程優(yōu)化等較多的領(lǐng)域,因此將是多元的改革過程中。在這個(gè)過程中,以目標(biāo)為導(dǎo)向、以技術(shù)為推力,整體布局與單項(xiàng)優(yōu)化相結(jié)合,完成“云服務(wù)”體系的構(gòu)建。

(一)目標(biāo)導(dǎo)向

“云服務(wù)”體系是一個(gè)綜合的服務(wù)系統(tǒng),不是傳統(tǒng)分部門職能和服務(wù)的簡(jiǎn)單堆砌或者疊加,其目標(biāo)是要以滿足不同主體的多樣需求,以云技術(shù)構(gòu)建平臺(tái),提供全面覆蓋、高效便捷、友好親切的服務(wù)。在這個(gè)目標(biāo)下,政府首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)研當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)狀況和未來發(fā)展的趨勢(shì),通過建立政企、政社、政民的溝通渠道,共同規(guī)劃“云服務(wù)”體系應(yīng)當(dāng)涵蓋的內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)方式,探討不同層次服務(wù)的供給模式,共同考慮成本效益的匹配問題。這樣的選擇目的在于避免政府在服務(wù)中重新產(chǎn)生 “單邊主義”,避免出現(xiàn)客體“被服務(wù)”的問題,從而轉(zhuǎn)向更新政府和其他主體的思維,讓政府轉(zhuǎn)身成為關(guān)注“消費(fèi)者”的“服務(wù)提供商”,盡力彌合提供的服務(wù)與消費(fèi)者期望的差距。同時(shí),通過互動(dòng),讓消費(fèi)者理解服務(wù)提供商在財(cái)政、技術(shù)等方面局限性,理解所供給服務(wù)的有限性,共同尋求破解之道。

(二)技術(shù)推動(dòng)

“云服務(wù)”體系突出特點(diǎn)將“云計(jì)算”的技術(shù)理念融入到政府服務(wù)過程中,“云”的特點(diǎn)是表面龐雜而內(nèi)部有序。“云”是一個(gè)龐大的數(shù)據(jù)池,所有的信息都將上傳于此,所有的信息也必共享于此;公眾訪問的資源也集中于此,因此達(dá)到了完全的信息共享。[4]技術(shù)的準(zhǔn)確性和剛性是推動(dòng)政府內(nèi)部的不同部門破墻合作的主要力量。政府服務(wù)的信息輸入、流動(dòng)和服務(wù)輸出將在計(jì)算技術(shù)的推動(dòng)下,在算法的作用下固化成為一系列高效的計(jì)算流程。在這個(gè)過程中,技術(shù)剛性將對(duì)政府不同部門、不同層次的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化,將過去模糊不定的權(quán)責(zé)定義成為便于“云”服務(wù)器識(shí)別、運(yùn)算和傳輸?shù)臄?shù)字語(yǔ)言,其精準(zhǔn)程度將得到極大的提高。這是對(duì)政府全新的挑戰(zhàn),也是通過技術(shù)的倒逼機(jī)制,使政府系統(tǒng)化地梳理自身的功能和職責(zé),將處于混沌狀態(tài)下的交叉領(lǐng)域在技術(shù)上做出精確的再分割,形成可見的組成部分。

通過技術(shù)化轉(zhuǎn)變的政府服務(wù)就能夠通過 “云服務(wù)”系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)做出比較詳實(shí)可靠的數(shù)據(jù)分析,政府可以依托分析的結(jié)果對(duì)不同職能部門甚至是職能點(diǎn)的工作強(qiáng)度、服務(wù)水平和修正空間實(shí)現(xiàn)比較精確的把控。技術(shù)推動(dòng)的結(jié)果在推動(dòng)部門拆墻的同時(shí),使流程、任務(wù)、責(zé)任更加透明化,不但減少了推諉阻塞,而且能夠使不同的職責(zé)點(diǎn)位之間更加深入地了解對(duì)方的權(quán)限和程序,在理解的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)較好的合作與互動(dòng),共同推動(dòng)“云服務(wù)”的順利運(yùn)轉(zhuǎn)?！霸啤奔夹g(shù)的剛性要求推動(dòng)政府的自身改革,特別是促進(jìn)政府內(nèi)部的融合,政府的官僚體制的堅(jiān)冰在技術(shù)的推動(dòng)下逐步溶解,而且技術(shù)在整合政府的流程實(shí)現(xiàn)再造的過程中也進(jìn)一步明晰政府的職責(zé)歸屬,更進(jìn)一步地在服務(wù)體系的運(yùn)營(yíng)階段,技術(shù)將對(duì)行政系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)管和評(píng)估,為行政資源的進(jìn)一步優(yōu)化提供精確的數(shù)據(jù)支撐,減少部門利用其它手段進(jìn)行博弈阻礙行政改革的可能。

(三)過程優(yōu)化

“云服務(wù)”的核心理念是結(jié)果導(dǎo)向,即接受服務(wù)的不同主體僅僅需要關(guān)心服務(wù)的結(jié)果,對(duì)于服務(wù)產(chǎn)生的具體方式、產(chǎn)生的地點(diǎn)和運(yùn)營(yíng)的方式等較為專業(yè)的領(lǐng)域并不關(guān)心,也不需要他們對(duì)此保持高度關(guān)注。因此,過程優(yōu)化就成為服務(wù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)高效便捷供給的重要保障。在職能整合的基礎(chǔ)上,過程的優(yōu)化需要通過政務(wù)信息傳輸管道的更新和績(jī)效制度的強(qiáng)化來保證。在傳統(tǒng)的服務(wù)供給中,流程的不透明和績(jī)效監(jiān)管不足是服務(wù)低效,引致較多抱怨的癥結(jié)所在。過程優(yōu)化首先要清理非必要環(huán)節(jié),盡可能壓縮事項(xiàng)辦理的過程鏈;其次是要針對(duì)多環(huán)節(jié)的過程建立時(shí)效監(jiān)管機(jī)制,通過流程移交前后計(jì)時(shí)和過期不審核則自動(dòng)批準(zhǔn)等技術(shù)手段監(jiān)控辦理效率;最后,要推動(dòng)前置授權(quán),引入電子簽章,提高一線辦理的效率。

在政府流程再造的深化階段上,政府需要推行和能夠提供的則是新型公共服務(wù),這種公共服務(wù)是由政府部門和公眾在共同協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上組織公共品的生產(chǎn)、分配和享受。[5]過程的優(yōu)化除了內(nèi)部重組外,還需要將閉塞的系統(tǒng)打開,建立系統(tǒng)與外部環(huán)境的資源、信息交換通道。“云服務(wù)”體系要避免重新變成封閉的官僚體系,不僅系統(tǒng)本身要保持內(nèi)部的技術(shù)革新和藝術(shù)設(shè)計(jì),而且更要保持對(duì)外部環(huán)境的溝通,即要保持對(duì)用戶需求和滿意度的關(guān)注,及時(shí)修正服務(wù)中的謬誤、改善服務(wù)的用戶體驗(yàn)。更重要的是通過這樣的過程優(yōu)化,促進(jìn)“云服務(wù)”從被動(dòng)響應(yīng)到主動(dòng)關(guān)注,這不僅是政府能力提高的重要體現(xiàn),也是政府真正實(shí)現(xiàn)以人為本的施政理念的重要立足點(diǎn)。

三、“云服務(wù)”地方政府的構(gòu)建

“云服務(wù)”地方政府的構(gòu)建是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo),以構(gòu)建較為完善的服務(wù)體系為地方的企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人提供良好的公共服務(wù),同時(shí)推動(dòng)地方的公共設(shè)施、公共安全等不同領(lǐng)域的全面發(fā)展,構(gòu)建以政府職能優(yōu)化為基礎(chǔ)、以現(xiàn)代計(jì)算傳輸技術(shù)為媒介、以人本服務(wù)為載體的具備較強(qiáng)服務(wù)能力的有為、有效的地方政府。在構(gòu)建 “云服務(wù)”地方政府的過程中,可以充分借鑒商業(yè)機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn),充分考慮界面的友好性、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性、質(zhì)量的可靠性和資源的多元性等要素,使傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變、能力的提升和形象的更新。

(一)統(tǒng)一友好的服務(wù)界面

“云服務(wù)”提倡的不僅是服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)大化,更加重要的是服務(wù)的整體性,一方面將政府的服務(wù)進(jìn)行整合與規(guī)劃,將涉及秩序監(jiān)管、企業(yè)服務(wù)、市民服務(wù)等方面的服務(wù)進(jìn)行全面整合,規(guī)劃設(shè)置成統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái),按照一站式、快捷式的要求推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和實(shí)體平臺(tái)的建設(shè)。另外,深化“云服務(wù)”體系的友好程度,即政府的服務(wù)平臺(tái),無論是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還是實(shí)體平臺(tái)都應(yīng)當(dāng)提供簡(jiǎn)明易懂的查詢、問詢、辦事和投訴系統(tǒng),優(yōu)化進(jìn)駐部門的服務(wù)程序和服務(wù)水平。在取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過績(jī)效評(píng)估等服務(wù)品牌建設(shè)推動(dòng)服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提高,從而強(qiáng)化“云服務(wù)”體系的統(tǒng)一性和友好性。

服務(wù)界面的延展性也是友好性的重要方面,“云服務(wù)”系統(tǒng)本身應(yīng)當(dāng)重視從技術(shù)的角度不斷改善系統(tǒng)的職能程度,并形成拓展端口,以便于界面的持續(xù)優(yōu)化;另外,建成系統(tǒng)的應(yīng)當(dāng)具有較好的可用性和易操作性,訪問的速度、訪問的成本等都不應(yīng)成為普通使用者的障礙;最后,要充分兼顧不同的組織、群體的使用能力和習(xí)慣,在推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)終端和新型移動(dòng)終端便捷接入的同時(shí),也保持相對(duì)簡(jiǎn)易的電話呼叫中心等傳統(tǒng)接入終端服務(wù)。在推動(dòng)線上終端平臺(tái)友好性建設(shè)的同時(shí)推動(dòng)線下實(shí)體機(jī)構(gòu)的建設(shè),從便捷的角度布局區(qū)域中心和服務(wù)點(diǎn),特別是充分利用 “云服務(wù)”系統(tǒng)的跨時(shí)空的優(yōu)勢(shì),向基層社區(qū)開放便民服務(wù)終端,形成易于進(jìn)入的虛擬界面和實(shí)體界面。通過技術(shù)的友好重塑政府的形象,提高民眾對(duì)政府的滿意度和支持度。

(二)快速有力的協(xié)調(diào)機(jī)制

“云服務(wù)”體系需要強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制作為支撐,“云”之后隱藏的是職責(zé)明確、合作密切的運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)機(jī)制,政府的服務(wù)供給要有其整體性。整體政府在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中通過大部門機(jī)制等方式作為表現(xiàn)主體,但是其核心仍然是快速有力的協(xié)調(diào)機(jī)制。破除由政府職能碎片化導(dǎo)致的政出多門、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和相互推諉等傳統(tǒng)行政服務(wù)中出現(xiàn)的問題就尤為重要。因此,在部門調(diào)整條件尚不成熟的條件下,實(shí)現(xiàn)部門交叉職能的剝離、讓渡和整合就變成了是否能夠建立快速有力的協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵。這是對(duì)傳統(tǒng)授權(quán)體制的較大挑戰(zhàn),但卻是實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力是否能夠?yàn)槊穹?wù)的重要環(huán)節(jié)。在改革中,以 “云服務(wù)”的構(gòu)建目標(biāo)引導(dǎo)職能重構(gòu)和機(jī)制調(diào)整推進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化就成為了重要的內(nèi)容。通過建立快速的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化,提高了效率,減少了浪費(fèi),節(jié)約了時(shí)間,降低了成本,從而增加了民眾的滿意度,也提升了政府的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。[6]

快速的響應(yīng)要求內(nèi)部系統(tǒng)的不同的功能模塊能夠?qū)崿F(xiàn)良好順暢的銜接,不同的模塊能夠?qū)崿F(xiàn)較好的兼容。換言之,因?yàn)?“云服務(wù)”體系是由不同的功能區(qū)組成,這種功能區(qū)映射到政府的內(nèi)部就是不同職能,再往后延展就是不同的部門、不同的人。功能區(qū)在計(jì)算技術(shù)的推動(dòng)下而變得聯(lián)系緊密、運(yùn)算快速并且?guī)缀跬耆该?。這與原來的“黑箱”體系是完全不同的,系統(tǒng)運(yùn)行的要求和外部監(jiān)管難度的減小,都要求政府內(nèi)部將橫向、縱向的職能進(jìn)行線性重組,將原本點(diǎn)狀、帶狀的流程體系轉(zhuǎn)化成為扁平化、網(wǎng)帶狀、流動(dòng)性好的新體系。行政透明、責(zé)任清晰、合作融洽是“云服務(wù)”體系推動(dòng)的結(jié)果,也是服務(wù)系統(tǒng)得以長(zhǎng)期快速穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。

(三)規(guī)范可溯的質(zhì)量系統(tǒng)

政府提供的公共服務(wù)也同商業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)一樣,必須有相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),而且接受服務(wù)的企業(yè)、個(gè)人等可以表達(dá)自身對(duì)政府服務(wù)的滿意程度,并形成對(duì)政府供給系統(tǒng)的監(jiān)督壓力,促進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量的提升。因此,構(gòu)建規(guī)范可溯的質(zhì)量控制系統(tǒng)是十分必要的。無論是采用政府自行供給、政府購(gòu)買公共服務(wù)或者委托第三方供給的政府服務(wù)都應(yīng)該建立一套完整的質(zhì)量系統(tǒng),引入服務(wù)行業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行質(zhì)量的建設(shè)和認(rèn)證,并形成對(duì)服務(wù)質(zhì)量的績(jī)效評(píng)估體系。特別是在存在職能交叉的服務(wù)項(xiàng)目中,明確主發(fā)起部門和協(xié)調(diào)部門的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)水平,配套以差別化的責(zé)任體系,但實(shí)施統(tǒng)一化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化對(duì)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)。對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的績(jī)效評(píng)估和隨之而來的獎(jiǎng)懲相對(duì)應(yīng),將評(píng)估測(cè)算結(jié)果與財(cái)政預(yù)算撥款結(jié)合起來,通過建立一個(gè)統(tǒng)一、普遍適用的制度,使參與部門能夠得到與之貢獻(xiàn)相一致的協(xié)調(diào)收益,從而解決配合部門參與協(xié)調(diào)動(dòng)力不足的問題。[7]

(四)多樣有效的供給渠道

“云服務(wù)”地方政府的構(gòu)建需要投入較多的資源,政府本身在技術(shù)、人員、管理等方面并不具備相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。而在市場(chǎng)中、社會(huì)中,已經(jīng)成長(zhǎng)起一批具有雄厚技術(shù)實(shí)力、人員素質(zhì)較高、管理先進(jìn)的企業(yè)組織。政府在實(shí)現(xiàn) “云服務(wù)”體系的構(gòu)建和供給中,可以通過招標(biāo)委托、政府采購(gòu)等多種方式,在保證服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的前提下,提高財(cái)政資金的使用效率?！霸啤北旧硎且粋€(gè)開放的體系,“云服務(wù)”首先強(qiáng)調(diào)的是政府服務(wù)的覆蓋度和有效性,同時(shí)也重視對(duì)資源的全面整合,這其中也包括對(duì)政府外的社會(huì)資源的整合和利用。企業(yè)化政府已經(jīng)有了較多的研究與討論,并且在一些領(lǐng)域?qū)嵺`中也取得了較好的效果,多樣有效的運(yùn)營(yíng)方式值得政府在選擇供給渠道時(shí)認(rèn)真考慮。

另外,要重視社會(huì)組織的作用,特別是民間的公益組織的作用,開放“云服務(wù)”的接口,將組織運(yùn)營(yíng)良好,有意與政府進(jìn)行合作的機(jī)構(gòu)納入到 “云服務(wù)”的體系中,將部分公共治理的事務(wù)交由這些組織完成,并納入 “云服務(wù)”系統(tǒng)的統(tǒng)一考核。充分利用企業(yè)、民間組織的資源和草根優(yōu)勢(shì),在政府與社會(huì)之間建立起融合機(jī)制,讓這些資源進(jìn)入到政府公共服務(wù)供給的渠道中,承擔(dān)具體的運(yùn)營(yíng)責(zé)任。通過這樣的多渠道供給,一方面可以充分利用這些組織的專業(yè)運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì),比較有效地提高服務(wù)的質(zhì)量;另一方面也能夠給政府減負(fù),形成相對(duì)有效的緩沖機(jī)制,使政府在“云服務(wù)”體系中的頂層規(guī)劃、過程監(jiān)管和效果評(píng)估的作用得以發(fā)揮。

地方政府的改革經(jīng)歷了多次的實(shí)踐,在工業(yè)化和城市發(fā)展急切需要政府改進(jìn)管理方式、改善公共服務(wù)的宏觀背景下,政府職能轉(zhuǎn)變成為了地方政府改革的主要方向。地方政府在實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的過程中,以“云服務(wù)”體系建設(shè)作為切入點(diǎn),充分考慮目標(biāo)、技術(shù)和過程等不同維度的要求,以服務(wù)改善倒逼行政改革,以技術(shù)提升推動(dòng)程序透明,以體系建設(shè)促進(jìn)職能融合,以過程優(yōu)化帶動(dòng)機(jī)制調(diào)整,全面推動(dòng)地方政府的改革,以較大范圍的細(xì)節(jié)改進(jìn)和微觀改善推進(jìn)政府的整體進(jìn)步,逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

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