郭奕晶

一、“治安高危人群”的概念及范圍界定

截至目前,“治安高危人群”并沒有一個統(tǒng)一的概念和范圍,甚至國外也沒有這一說法,只是對“犯罪高危年齡段”有一定的共識。根據(jù)深圳市公安局的解釋,這類人員是無正當理由長期滯留當?shù)?、行蹤可疑、對社會治安和人民群眾生命財產(chǎn)安全構成現(xiàn)實威脅的人員,主要包括七類人。也曾有專家撰文認為“治安高危人群”包括敵視社會人員、社會閑散人員、“兩勞”無業(yè)人員、吸毒販毒人員、竄至外地逃犯等五類。[1]另一種觀點則認為,高危人群包括兩類:下崗失業(yè)人群和外來流動人群。[2]

綜合上述觀點,從維護社會治安的角度來講,“治安高危人群”是指由于其自身的經(jīng)歷和身份比較特殊,因此違法犯罪的可能性比較大,對社會治安和公共安全有現(xiàn)實的或潛在的威脅的人員。具體應當包括以下幾類人:

(一)公安機關列管的重點人口

公安機關列管的重點人口是指根據(jù)公安部 《重點人口管理工作規(guī)定》,有危害國家安全或社會治安嫌疑,被公安機關重點管理的人員。具體包括:有危害國家安全活動嫌疑的;有嚴重刑事犯罪活動嫌疑的;因矛盾糾紛激化,有鬧事行兇報復苗頭,可能鋌而走險的;因故意違法犯罪被刑滿釋放、解除勞教不滿5年的;吸食毒品的。重點人口違法犯罪的機率要比普通人大得多,管理好重點人口對預防、控制、打擊違法犯罪和維護社會治安起著十分重要的作用。

(二)社會閑散人員

社會閑散人員通常是指沒有固定職業(yè)和工作場所、游手好閑、自由分散于社會各處的閑雜人員。他們有些是無事可做,有些是有事不想做,而且沒有組織,沒有單位,游蕩在社會的各個角落。由于他們自由散漫、時間充裕、難以約束,所以比較容易參與違法犯罪或者群體性事件,具有潛在的危險性。

(三)外來人口中有過故意違法犯罪記錄的人員

對于外來人口而言,在異地求生存無比艱辛,一部分外來人口耐不住貧困,忍不住誘惑,一方面是外界誘惑增強的拉動力,另一方面是制約機制缺失的推動力,這些都成為決策的驅(qū)動力,引導著外來人口滑向犯罪深淵。如果再遭遇社會不公,就更容易不擇手段,謀財害命,或者容易和當?shù)厝税l(fā)生沖突,引發(fā)治安案件甚至惡性犯罪案件。但也不是所有的外來人口都屬于 “治安高危人群”,其中有過故意違法犯罪記錄的人在特定的生活環(huán)境下再次違法犯罪的可能性會更大一些。

(四)經(jīng)常肇事肇禍的精神病人

有些精神病人時常在精神疾病的支配或影響下實施肇事肇禍行為,特別是無人照看的精神病人,制造著種種駭人聽聞的慘案:殺父弒母、傷害無辜、放火投毒、擾亂秩序。更可怕之處在于他們的行為反復無常,令人防不勝防,民間稱其為“武瘋子”。因其對自己的行為無意識,無需承擔刑事責任,所以對他們的管束和治療成為維護社會治安和公共安全的重要任務。

(五)重點上訪人員中有報復苗頭的

重點上訪人員是指信訪事項已經(jīng)終結(jié)、或簽訂有關停訪息訴協(xié)議后仍然繼續(xù)上訪,或違反 《信訪條例》等有關法律法規(guī)越級非正常上訪的人員。他們有些人的訴求是合理的,有些是無理取鬧。為了個人利益問題,他們往往通過一些不恰當或非法的途徑尋求平衡,從他們的觀點來看,這是為了保持一種力量上的平衡以對抗政府的不合理或不合法的行政行為,維護自己的切身利益。這些人中有鬧事、報復苗頭的容易組織、策劃或參與群體性事件,嚴重危害社會秩序。

二、“治安高危人群”管理的社會意義

治安高危人群的管理工作,是由政府、社會、社會組織及個人對這些違法犯罪危險性較高的特征人群采取各種方略與措施,對于潛在犯罪予以預先管理、防范的活動。加強“治安高危人群” 管理對于預防、減少違法犯罪,及時準確地揭露和打擊各類違法犯罪人員,有效地維護國家安全、社會公共安全和公共治安秩序,協(xié)調(diào)社會關系,化解社會矛盾,促進社會公正,保持社會穩(wěn)定,保障社會主義建設的順利進行,都有著十分重要的意義。

(一)有利于維護社會穩(wěn)定,促進社會和諧發(fā)展

社會穩(wěn)定是指社會保持良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài),即社會障礙、沖突、失調(diào)等因素被控制在最小的范圍內(nèi)。胡錦濤同志曾指出:保持社會穩(wěn)定,是推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的基本前提,是全面建設小康社會的重要保證,也是構建社會主義和諧社會的必然要求。

當前,我國社會大局穩(wěn)定,經(jīng)濟快速發(fā)展,但正處于“社會轉(zhuǎn)型期、利益調(diào)整期、矛盾多發(fā)期”;面臨著 “對敵斗爭的復雜性前所未有、難以預料的風險前所未有、社會管理的難度前所未有、執(zhí)法工作面臨的壓力前所未有、網(wǎng)上斗爭的激烈程度前所未有”的新形勢;而且隨著經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,社會管理對象日益增多,管理范圍日益擴大,管理難度日益增大。而當一些社會矛盾解決不好時,“治安高危人群”往往成為群體性事件和嚴重暴力犯罪活動的“急行軍”,嚴重威脅社會穩(wěn)定。維持社會穩(wěn)定需要從多方面努力,協(xié)調(diào)組成社會的各個要素。其中高危人群的控管工作是有效預防和控制犯罪,保持社會安定有序的重要途徑。

(二)及時收集情報信息,預防制止違法犯罪

公安機關在對治安高危人群的識別和管理過程中,及時收集有關人員的情報信息,能夠充分發(fā)揮情報信息主導警務的優(yōu)勢,通過對情報信息的分析和研判及時發(fā)現(xiàn)危險分子,有效的預防和制止危害國家安全或社會治安行為的發(fā)生。治安高危人員如果感到社區(qū)民警或基層保衛(wèi)干部特別關注自己,并且對自己各方面的情況了解得非常深入細致,就不敢輕易從事違法犯罪活動。

(三)護弱防強緩和矛盾,全力維護公共安全

在治安高危人群中,有些人屬于恃強凌弱需要嚴厲打擊,也有些人屬于弱勢群體需要關懷溫暖,有一部分人是由于社會矛盾激化和防控機制的弱化走向違法犯罪。治安高危人群管理工作能夠做到護弱防強,緩和矛盾,減少影響人們安居樂業(yè)的案事件發(fā)生。公安機關和內(nèi)保組織將可能鋌而走險的危險人物納入管理,根據(jù)具體問題進行疏導緩解,穩(wěn)定當事人的激動情緒,同時設法與有關單位取得聯(lián)系,從維護社會治安秩序的角度敦促有關單位協(xié)助解決那些通過努力可以解決的實際問題,從而達到防止惡性、暴力案件發(fā)生的目的。也可以使一些企圖、籌劃、準備甚至正在著手進行犯罪的人,在有效的社會防控體系的制約下消除犯罪意圖或減緩犯罪速度,維護公共安全。

三、“治安高危人群”管理面臨的問題

管理好治安高危人群具有重要意義,但實踐中也面臨一些問題。主要有:

(一)忽視其法律地位與權利

我國憲法第37條和第38條明確規(guī)定,中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯,中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。“治安高危人群”中有些人尚未受到刑事或行政處罰,只是存在違法犯罪的可能性,而且?guī)茁时容^大;有些人曾經(jīng)受過處罰,但已經(jīng)執(zhí)行完畢;有些人因精神原因不應承擔法律責任。他們雖然有影響社會治安的嫌疑和危害社會的可能性,但只要不是罪犯,他就應該和普通公民一樣擁有基本的法律權利,就應該得到公正的對待。

(二)管理缺乏法律依據(jù)

現(xiàn)代社會是法治社會,任何組織和個人的行為,都必須以法律為準繩。人口管理作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容,必然納入法治化軌道,由法律所調(diào)整,為法律所規(guī)范,受法律所約束。而“治安高危人群” 的管理卻缺乏法律依據(jù),在其人員范圍中,只有重點人口有明確的管理依據(jù),即1998年 5月25日公安部下發(fā)的 《重點人口管理工作規(guī)定》,但也僅是內(nèi)部規(guī)范。所以,沒有法律的授權,如何來界定“治安高危人群”?又如何依法管理這些特殊的人?這些都是急需解決的問題。

(三)管理范圍模糊

截至目前,不管是國家層面還是除了深圳以外的其他的地方都沒有明確提出 “治安高危人群”的范圍,而深圳對“治安高危人群”的界定也不具有權威性和客觀性。管理依據(jù)的缺失和管理范圍的模糊,使得社區(qū)民警在對轄區(qū)人口進行管理時無從下手,管理目標不清晰,不能有效識別高危人群,及時納入管理,對這些人的活動范圍和思想傾向缺乏較為準確的把握,以致到發(fā)案才意識到平時對這些潛在的隱患疏于管理。

(四)管理方式簡單粗暴

兼愛天下的中華傳統(tǒng)文化不提倡“以暴制暴”,教育在先、防范為主,才是現(xiàn)當代社會所需要的安全文化?！爸伟哺呶Ｈ巳骸碑斨械南喈斠徊糠秩?一旦脫離了原本的生存環(huán)境,生存與生活受到更大的影響,反社會反國家的報復心理就會加強,會走向極端,由潛在的危險因素變成了現(xiàn)實的危險因素,違背了我們維護社會治安的良好初衷。

四、“治安高危人群”的管控對策

(一)糾正思想偏差,在包容中引導、以寬容促調(diào)適

胡錦濤同志曾在多個場合提到“包容性發(fā)展”的問題,發(fā)展的目的不是單純追求GDP的增長,而是使經(jīng)濟的增長和社會的進步以及人民生活的改善同步進行,并且追求經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們可以把這個觀點借鑒到“治安高危人群”的管理上來,管理者能夠適應社會的多樣性,允許多層次的人共同存在、共同發(fā)展,這也是包容性的一種表現(xiàn)。我們需要在包容中引導人們走正確的方向,規(guī)范人們的行為,促進社會和諧發(fā)展。

社會的發(fā)展和進步更需要以包容的心態(tài)來提升社會自身的凈化功能。這種自我凈化能力不但體現(xiàn)在行政和法制的有效治理上,更體現(xiàn)在居民素質(zhì)的提高、和諧氛圍的形成上。所以,管理 “治安高危人群”的有效方法不是清理,而是在包容中引導,以寬容促調(diào)適。

(二)積極開展走訪調(diào)查,有效識別高危人群

在社會多元化和人口大流動的社會背景下,社區(qū)民警要采用動態(tài)的管理模式,經(jīng)常深入社區(qū)入戶走訪實有人口,通過開展社區(qū)調(diào)查,及時掌握轄區(qū)實有人口底數(shù)、現(xiàn)狀、結(jié)構,及時登記、變更、維護實有人口信息,盡早、有效地識別 “治安高危人群”。

要從轄區(qū)實有人口中篩選出“治安高危人員”,必須結(jié)合入戶調(diào)查,靈活運用函調(diào)函查、電話調(diào)查、網(wǎng)絡查詢等方式,對常住人口和外來人口進行全面調(diào)查,真正掌握轄區(qū)社會治安狀況的特點、規(guī)律,及時發(fā)現(xiàn)管理對象。特別需要掌握外來人口的基本數(shù)量、現(xiàn)實狀況;重點人口的現(xiàn)實表現(xiàn);家庭環(huán)境和經(jīng)歷比較特殊的人員的現(xiàn)實表現(xiàn)和需求;還要注意發(fā)現(xiàn)那些有學不上,有工不做,整天在外打架混事,交往復雜的;無正當收入,經(jīng)常賭博的;有多人指證形跡可疑或行為不良的人員。社區(qū)民警既要普遍了解這類人員的居住、經(jīng)濟狀況、務工、活動場所、交往關系等動態(tài)情況,又要對具有違法犯罪前科的特殊人員進行重點調(diào)查;對人戶分離的,應通過發(fā)函、電話、傳真等方式與當事人聯(lián)系,鼓勵居住地和戶籍地派出所溝通信息,發(fā)現(xiàn)有嫌疑的應及時列為重點調(diào)查對象。[3]

(三)加強治安防控體系建設,破壞高危人群的犯罪條件

法律、犯罪人、侵害目標和實施場所被視為高危人員實施犯罪的四大要素。在健全法律制度的基礎上,如果能夠建立完善的社會治安防控體系,將“治安高危人員”納入掌控之中,增強居民防范意識,使犯罪分子找不到侵害目標;同時加強社區(qū)動態(tài)防控,擠壓犯罪空間和機會,這就等于破壞了高危人群的犯罪條件,使有不法企圖的人“知難而退”,放棄違法犯罪的念頭。

1.從侵害目標角度減少高危人群作案機會。注重對作為基本侵害對象的普通公民的宣傳教育,增強個人防范意識,開展鄰里守望,加強防范。要根據(jù)不同地域的文化傳統(tǒng)和實際狀況,以本社區(qū)群眾為主體,把不同身份、不同背景、不同職業(yè)、不同價值觀念的人團結(jié)起來,以公共機構為橋梁,以治安活動為載體,舉辦經(jīng)常性的、小型多樣的治安文化、體育、娛樂、科教活動,為居民創(chuàng)造更多的交流、參與機會,立足于社區(qū)居民的自娛自樂、自我教育,通過發(fā)揮政府宏觀指導、公眾積極配合、公民素質(zhì)和團結(jié)防范意識明顯增強而達到控管高危人員的目的。[4]

2.完善社會管控機制,強化社區(qū)治安管理。第一,派出所要充分挖掘利用社區(qū)資源,以基層治保組織為紐帶,最大限度地調(diào)動群眾力量,積極爭取村(居)委會的支持配合,廣泛物建治安耳目,拓寬信息采集渠道,主動收集信息,及時匯總到信息中心數(shù)據(jù)庫。建立由社區(qū)民警、居村委干部、治安積極分子、普通群眾等組成的聯(lián)合調(diào)查小組,加強信息互通,聯(lián)勤共管,力爭做到幫教力量到位、工作責任到位。第二,社區(qū)內(nèi)存在的種種問題和矛盾無疑是影響社會治安、誘發(fā)違法犯罪的消極因素。因此,應通過建立健全社區(qū)組織機制和社區(qū)信息調(diào)查網(wǎng)絡,全面監(jiān)控社區(qū)動態(tài),及時發(fā)現(xiàn)已經(jīng)或可能影響社會治安或誘發(fā)違法犯罪的問題和矛盾,由社區(qū)綜合治理機構統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。第三,對轄區(qū)內(nèi)的行業(yè)場所進行人防、物防、技防相結(jié)合,建立“橫向到邊,縱向到底,不留死角”的管控機制,進一步擠壓違法犯罪的空間和機會。

3.完善情報信息體系,快速、準確打擊違法犯罪。高危人群管控系統(tǒng)應當整合高危人員、旅館業(yè)、暫住人口、出租房屋、機動車修理業(yè)等各類信息,集聚破案資源,進一步完善情報信息體系。同時利用信息系統(tǒng)自動交叉比對、精確檢索、模糊查詢、統(tǒng)計等功能,大力推行以案、人、物、場所、線索等信息為先導的主動進攻型偵查方式,積極開展網(wǎng)上串并、網(wǎng)上查證、網(wǎng)上布控、網(wǎng)上反饋。[5]這樣,“治安高危人員”一旦違法犯罪便無處藏身,打擊了試圖違法犯罪人員的僥幸心理。

(四)加強人文關懷,實行柔性控管

社會主義和諧社會背景下的人口管理必須堅持以人為本,充分尊重人性特點,合理滿足人性需求,最大限度地挖掘人的潛能?！爸伟哺呶Ｈ巳骸敝杏邢喈斠徊糠秩擞兄厥獾慕?jīng)歷和敏感的心理,有些甚至還是弱勢群體,他們也需要人文關懷,所以對“治安高危人群”的管理要剛?cè)岵?用法律來震懾他們的同時也要用真情來感化他們。

1.實行柔性控管,化解其思想矛盾。“柔性控管”又稱觀念性控管,主要方式包括道德、親情、友情、輿論、宗教等,即依靠社會心理、社會關系、社會輿論等進行調(diào)整。[6]“柔性控管”策略首先要求尊重對方的權利和人格尊嚴。其次要注意改進思想教育方式,科學認識社會治安高危人群的現(xiàn)實表現(xiàn)和心理特點,充分理解并加強人文關懷;對需要保護的弱勢群體要做到護為前提,防是關鍵,全程關愛。第三,要曉之以理,動之以情,解決他們思想上的困惑,促進其婚姻家庭和諧穩(wěn)定,使其深切感受到社會的溫暖和親情、友情的可貴,幫助他們接受社會,融入社會,選擇正確的道路。

2.正面宣傳教育,減少犯罪刺激。對于治安高危人員,要從根本上減少其違法犯罪的可能性,必須做到社會與家庭合作,保護與防范融合。正面宣傳教育包括建立規(guī)則、設立告示、激勵道德、幫助守法、控制毒品和酒等。減少犯罪刺激的措施包括減輕高危人員的挫折與壓力感、避免沖突、減少情緒沖動、消除同伙壓力等,文學藝術作品要避免渲染犯罪細節(jié),減少犯罪模仿。

3.讓高危人員有機會參與對社會有益的活動,培養(yǎng)他們的守法意識。要激發(fā)高危人員奉獻社會的力量,鼓勵他們自覺自愿地發(fā)揮主動性和積極性,將自己的時間和精力用于有利于社會的活動中,致力于通過勤勞致富改變自己的生活,減少從事越軌活動的時間和精力。也就是用這一群體中多數(shù)人服務社會、獲取成功的過程和結(jié)果消減該群體危害社會的幾率。

(五)加強社會保障工作,努力促進社會公平

公平正義是社會主義和諧社會的核心。公平是人類社會不斷追求的目標,促進社會公平,就會使社會各方面的利益關系得到妥善解決,人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理,這正是社會管理的核心價值所在。因此,要想控制住治安高危人群的違法犯罪率,必須加強社會管理,完善社會保障,打破形形色色的社會不公,通過各項制度改革、完善,讓社會不同群體平等地共享各種社會資源,協(xié)調(diào)好利益各方的關系,切實推進社會公平。

1.完善社會保障制度,實現(xiàn)全體公民老有所養(yǎng),病有所醫(yī),住有所居。首先,要做好高危人群中思想、行為穩(wěn)定者的就業(yè)和社會保障工作,保證其基本生活需求。進一步完善這類人員的就業(yè)體系,加強就業(yè)服務網(wǎng)絡建設,積極開發(fā)適應這類人員特點的就業(yè)崗位,加強就業(yè)培訓,提高其就業(yè)能力。第二,要加強公共衛(wèi)生服務體系建設,大力發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務,推進農(nóng)村新型合作醫(yī)療普及化,確保高危人群病有所醫(yī)。第三,要切實貫徹按勞分配原則,著力提高低收入者的收入,逐步提高最低工資標準,建立企業(yè)職工工資正常增長機制和支付保障機制。在沒有特權,充分競爭的市場分配制度中,收入分配和人的才智、體力相關。而人的才智、體力是服從正態(tài)分布的,是兩頭小中間大。因此紡錘形的收入分配社會是比較自然的。但是對低收入人群的扶持還是十分必要的,這是對自然的必要干涉。

2.消除特權意識,維護公平正義。少數(shù)有特權的人處在社會的高層,掌握著大多數(shù)人不掌握的資源 (金錢、權力、特定的人際關系等),在社會中處在一個“優(yōu)越”的位置。他們的存在體現(xiàn)了人與人之間的不平等,有時他們的言行舉止甚至會激化社會矛盾。

我國著名的經(jīng)濟學家茅于軾指出,和貧富差距同樣重要,但不被關注的一個指標是社會的垂直流動性,即低收入階層是否容易進入中高收入階層。收入差距大,但是垂直流動性很高,未必都是壞事,它能鼓勵低收入者奮發(fā)圖強進入中高收入階層?！爸伟哺呶Ｈ巳骸敝械慕^大部分都屬于低收入階層,特權阻礙了他們的垂直流動,甚至影響了他們的正常生活,很多人迫于生計,采取了比較極端的做法。因此,必須消除某些人和某些行業(yè)的特權意識,維護公平正義,才能化解社會矛盾,維護社會穩(wěn)定。

[1][3]李新市.社會治安視域內(nèi)“高危人員”的識別問題[J].大連干部學刊,2009,(1):36-37.

[2][5]沈惠章.論高危人群管控系統(tǒng)建設[J].山西警官高等專科學校學報,2006,(3):24-27.

[4]李新市.西方國家控管社會治安高危人員的方法及啟示[J].北京人民警察學院學報,2009,(4):43-45.

[6]李新市,張明賢.社會治安高危人員之柔性控管論略[J].新疆警官高等?？茖W校學報,2009,(3):7-9.