陳書(shū)偉，韓 麗

(1．華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東廣州510006;2．青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海西寧810007)

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，公共服務(wù)不能滿(mǎn)足大眾需要、公共部門(mén)腐敗顯性化已成為當(dāng)前急需解決的突出問(wèn)題。腐敗不僅褻瀆了公眾的信任，損害了社會(huì)公平，而且侵蝕了社會(huì)資本，浪費(fèi)了資源，降低了效率，其危害是不容忽視的。從理論上講，大致可以把腐敗分成兩種類(lèi)型:一類(lèi)是源于欲望貪婪的腐敗;一類(lèi)是源于自身人力資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)欲求的腐敗。以往的研究主要是將腐敗歸類(lèi)為第一種類(lèi)型，而忽略了后一種腐敗的可能性及現(xiàn)實(shí)性，對(duì)于這種腐敗，筆者認(rèn)為公務(wù)人員人力資本價(jià)值被低估或公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)殘缺是其主要原因。從人力資本產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，對(duì)源于自身人力資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求的腐敗進(jìn)行探析，進(jìn)而探索對(duì)基于人力資本產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)需求的公共部門(mén)腐敗的治理。

一、公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)界定

1960年，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨在美國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的年會(huì)上作了題為“人力資本投資”的演說(shuō)，標(biāo)志著人力資本與人力資本投資作為一種系統(tǒng)的理論得以形成。人力資本從內(nèi)生的角度解釋了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中的一些疑惑，對(duì)于個(gè)人的發(fā)展和整體的增長(zhǎng)起到了非常重要的作用。

1．公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的概念界定。同物質(zhì)資本一樣，人力資本同樣存在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。人力資本作為一種資本，對(duì)其的投資本身就構(gòu)成了一種實(shí)際的投資行為，也就不可避免地存在著與物質(zhì)資本相同的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。人力資本的產(chǎn)權(quán)特性，如同其他物的產(chǎn)權(quán)特性一樣，是那些可以投入到生產(chǎn)或服務(wù)過(guò)程產(chǎn)權(quán)利益的“物品”的那一束權(quán)利，也就是資本品的使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)?？梢哉J(rèn)為，人力資本產(chǎn)權(quán)就是人力資本的所有關(guān)系、占有關(guān)系、支配關(guān)系、使用關(guān)系和收益關(guān)系，即人力資本所有者因擁有和使用人力資本而享有的排他性權(quán)利束。表現(xiàn)在公共部門(mén)的公務(wù)人員身上，作為一種特殊的人力資本產(chǎn)權(quán)，自然也是一組能獲得自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的權(quán)利束。因此，對(duì)公共部門(mén)的公務(wù)人員來(lái)說(shuō)，其人力資本產(chǎn)權(quán)是指公務(wù)人員作為公共權(quán)力的行使者和公共責(zé)任的承擔(dān)者，在此過(guò)程中所表現(xiàn)的公共事務(wù)處理能力的一種產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，是在一定的國(guó)家法律、法規(guī)和公務(wù)員制度的限定條件內(nèi)，公務(wù)人員由于使用其公共事務(wù)處理能力而引起的受損或受益的權(quán)利，是公務(wù)人員在其權(quán)利界限內(nèi)的行為權(quán)。公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)包含了公共部門(mén)的公務(wù)人員自身人力資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)，對(duì)公共資源的支配權(quán)，對(duì)違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)三個(gè)方面。三者是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，共同構(gòu)成了公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的完整概念。

2.公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的特性界定。公共部門(mén)公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)作為一種特殊的產(chǎn)權(quán)，自然也具備其他產(chǎn)權(quán)所具有的一般屬性，但在一般屬性上又與其他產(chǎn)權(quán)不盡相同，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是排他性。公務(wù)人員對(duì)其所擁有的人力資本具有對(duì)外排斥性或壟斷性。與其他產(chǎn)權(quán)一樣，人力資本產(chǎn)權(quán)具有天然的附屬特性，其所有者具有天然的排他傾向和能力。當(dāng)某個(gè)公務(wù)人員擁有了人力資本后，就會(huì)排斥其他主體(無(wú)論是其所在的公共部門(mén)或其他公務(wù)人員)對(duì)人力資本的所有權(quán)。二是可交易性。公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的可交易性是指作為人力資本產(chǎn)權(quán)所有者的公務(wù)人員能夠?qū)⑵渥陨淼娜肆Y本作用于不同客體(處理公共事務(wù))的權(quán)利，這是公務(wù)人員通過(guò)由自身服務(wù)公共部門(mén)從而讓渡其所擁有資本的過(guò)程。按照帕累托最優(yōu)原則，只要人力資本還能創(chuàng)造更大的收益，自由競(jìng)爭(zhēng)和選擇機(jī)制就必然促使作為“經(jīng)濟(jì)人”存在的人力資本產(chǎn)權(quán)所有者，將其自身人力資本向更有效和能被更充分利用的市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到自身人力資本收益的最大化。追求收益最大化的動(dòng)機(jī)促使人力資本所有者要么通過(guò)交易主動(dòng)地讓渡其自身的人力資本，要么在既有的體制下利用非法的手段謀求自身收益的最大化。三是可分解性。公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)包括人力資本的所有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)以及由其獲得的收益權(quán)。公共部門(mén)公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利束，其各項(xiàng)分支權(quán)能可以分別屬于不同的主體。這種可分解性要求準(zhǔn)確界定各主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。不難理解，公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)分解的過(guò)程實(shí)際上也就是其產(chǎn)權(quán)交易的過(guò)程。在這一過(guò)程中，原來(lái)完整的人力資本產(chǎn)權(quán)被分解為三種產(chǎn)權(quán):其一，所有者產(chǎn)權(quán)，歸人力資本產(chǎn)權(quán)載體所有;其二，使用者或支配者產(chǎn)權(quán)，歸其所在的公共部門(mén)所有;其三，所有者產(chǎn)權(quán)和使用者或支配者產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的收益權(quán)，歸兩者共同分享。

3.公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的“殘缺性”。與企業(yè)相比，由于制度、法律及其自身的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，公共部門(mén)公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)特性界線(xiàn)不是太清晰，從而使其人力資本產(chǎn)權(quán)在某種程度上具有“殘缺性”，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。一是從對(duì)公共部門(mén)公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的排他特性分析來(lái)看，公務(wù)人員所擁有的人力資本產(chǎn)權(quán)的排他性能否實(shí)現(xiàn)，取決于其所在的公共部門(mén)環(huán)境是否具備相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)制度及法律。因此也可以這樣說(shuō)，公共部門(mén)公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)排他能力的大小，決定著其自身的人力資本產(chǎn)權(quán)是否完整。對(duì)于公共部門(mén)的公務(wù)人員來(lái)說(shuō)，在某種程度上，如果其所在的部門(mén)不具備相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)制度或法律，其所擁有的人力資本產(chǎn)權(quán)界線(xiàn)清晰，那么其人力資本產(chǎn)權(quán)的排他能力就不強(qiáng)。二是從對(duì)公共部門(mén)公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)的可交易特性分析來(lái)看，公共部門(mén)能否為其公務(wù)人員提供實(shí)現(xiàn)自身收益最大化的條件或公務(wù)人員能否通過(guò)在公共部門(mén)實(shí)現(xiàn)自身收益最大化，決定著公務(wù)人員是否能夠進(jìn)行自身人力資本讓渡的交易或者是否愿意去與公共部門(mén)之外的部門(mén)進(jìn)行交易，這種交易的程度決定著公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。但對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，公共部門(mén)既不具備相應(yīng)的制度使公務(wù)人員充分實(shí)現(xiàn)其收益最大化的價(jià)值，也沒(méi)有相應(yīng)的制度排除公務(wù)人員利用手中的資源控制權(quán)自謀利益。三是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一組經(jīng)濟(jì)的有效率產(chǎn)權(quán)束是由多個(gè)主體共同行使的，是分解的產(chǎn)權(quán)，任何一種行使主體與權(quán)利的缺失都會(huì)造成人力資本產(chǎn)權(quán)的不完整。而對(duì)于公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，非市場(chǎng)化的調(diào)配人力資本使公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為一個(gè)封閉式的產(chǎn)權(quán)，即其人力資本產(chǎn)權(quán)束沒(méi)有經(jīng)過(guò)分解。當(dāng)公務(wù)人員的產(chǎn)權(quán)不發(fā)生分解時(shí)，意味著該行為主體享有完整的人力資本產(chǎn)權(quán)，即行為主體同時(shí)擁有所有權(quán)、支配權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)，造成了收益主體的缺失。

二、我國(guó)公共部門(mén)的腐敗狀況分析

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活均進(jìn)入轉(zhuǎn)軌時(shí)期，而相應(yīng)的制度、法律卻沒(méi)有跟上轉(zhuǎn)軌的需要，道德的約束力卻在下降，人們對(duì)物質(zhì)生活的渴求心理也在急劇膨脹，由于沒(méi)有相應(yīng)的制度、機(jī)制約束公共部門(mén)公務(wù)人員的行為，從而導(dǎo)致腐敗狀況不斷惡化。綜觀(guān)近年來(lái)我國(guó)腐敗犯罪的狀況，可以發(fā)現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn):

1.腐敗犯罪主體高位化的趨勢(shì)比較嚴(yán)重，中高級(jí)干部腐敗犯罪的人數(shù)越來(lái)越多。20世紀(jì)90年代以前，卷進(jìn)腐敗犯罪活動(dòng)的人基本上是一些中低層干部，中高級(jí)干部腐敗犯罪發(fā)案率較低，因違法亂紀(jì)而受到紀(jì)律處分或法律制裁的也極為少見(jiàn)。到了90年代中期以后，情形發(fā)生了很大的改變，盡管我們黨和人民政府懲治腐敗犯罪的力度不斷加強(qiáng)，中高級(jí)干部的腐敗犯罪卻不斷增加。雖然絕對(duì)人數(shù)較少，所占比例也很低，但犯案人數(shù)不斷攀升，職位級(jí)別也越來(lái)越高。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1995年到1999年5年間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉嫌犯有貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗犯罪的縣處級(jí)以上干部有11778人，2006年至2010年5年間全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案查處的縣級(jí)以上干部增加到29868人。從總的趨勢(shì)看，中高級(jí)干部腐敗犯罪呈上升趨勢(shì)。1995年到1999年5年間被檢察機(jī)關(guān)立案查處的省部級(jí)干部共20人，而2004年到2008年5年間被檢察機(jī)關(guān)立案查處的省部級(jí)干部高達(dá)35人，呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2.公共部門(mén)腐敗案件持續(xù)增長(zhǎng)，大案數(shù)量急劇上升，犯罪所涉金額越來(lái)越大。犯罪所涉金額由20世紀(jì)80年代初的幾千元、幾萬(wàn)元，到現(xiàn)在的幾十萬(wàn)元、幾百萬(wàn)元、幾千萬(wàn)元，甚至上億元，給國(guó)家造成的損害越來(lái)越嚴(yán)重。根據(jù)最高人民檢察院公布的資料統(tǒng)計(jì)，2001年到2005年共查處各類(lèi)公共部門(mén)腐敗案件344115件，其中大案要案為115533件;2006年到2010年5年間共查處各類(lèi)公共部門(mén)腐敗案件418225件，其中大案要案為274360件。大案數(shù)量急劇上升，犯罪所涉金額也越來(lái)越大。

3．腐敗犯罪手段多樣化的趨勢(shì)明顯，且多屬于智能型犯罪。公共部門(mén)公務(wù)人員腐敗犯罪，大都屬于智能型犯罪。腐敗犯罪的主體大都具有一定的文化水平、社會(huì)地位和職位權(quán)力，實(shí)施腐敗犯罪前總是想方設(shè)法變換作案手段，企圖隱瞞所犯罪行，逃避法律制裁。主要表現(xiàn)有:一是利用先進(jìn)科技手段作為犯罪工具。如利用現(xiàn)代結(jié)算工具、方式將公款占為己有。人們稱(chēng)此類(lèi)犯罪為“高科技犯罪”或“計(jì)算機(jī)犯罪”。二是以“合法”形式行犯罪之實(shí)。他們有的打著“合法執(zhí)行公務(wù)”的幌子，借口“為公家辦事”，實(shí)際上在幕后進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易;有的借個(gè)人和單位之間的“贊助”或“捐贈(zèng)”之名，行賄賂之實(shí)。三是利用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)進(jìn)行腐敗犯罪活動(dòng)。四是內(nèi)外勾結(jié)合伙作案。五是與其他違法亂紀(jì)行為交織在一起。六是鉆法律空子逃避法律制裁。

三、人力資本產(chǎn)權(quán)視角下公共部門(mén)腐敗的治理

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，作為理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的公共部門(mén)公務(wù)人員同樣具有利己動(dòng)機(jī)，即在一定的約束下(制度、法律、道德等)尋求自身利益的最大化。但腐敗行為的選擇是有成本的，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的公務(wù)人員在選擇是否進(jìn)行腐敗時(shí)會(huì)不自覺(jué)地進(jìn)行成本——收益分析，當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí)，公務(wù)人員則可能會(huì)產(chǎn)生腐敗行為;當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益小于預(yù)期成本時(shí)，理性的公務(wù)人員則會(huì)選擇規(guī)避腐敗。當(dāng)對(duì)公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)界定模糊即人力資本產(chǎn)權(quán)殘缺或國(guó)家法律、制度存在某些缺陷時(shí)，尤其是當(dāng)公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)、對(duì)公共資源的支配權(quán)、對(duì)違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)沒(méi)有一個(gè)合理的制度界定約束時(shí)，腐敗活動(dòng)的收益大于其成本，公務(wù)人員就會(huì)傾向于選擇腐敗活動(dòng)。因此，對(duì)于基于人力資本產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的腐敗，應(yīng)著重從以下方面進(jìn)行治理:

1.合理界定公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)、對(duì)公共資源的支配權(quán)及違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)。正如前文所述，公共部門(mén)公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)是一個(gè)相互作用的整體，任何一項(xiàng)的缺失或界定模糊，都將導(dǎo)致公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的殘缺。當(dāng)公務(wù)人員的產(chǎn)權(quán)收益受到削弱時(shí)，他們就會(huì)利用其所支配的公共資源來(lái)謀取個(gè)人私利。而由于制度、法律及道德的缺失，其違反公共利益的行為又沒(méi)有得到相應(yīng)的承擔(dān)控制，腐敗的成本就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于收益，公務(wù)人員的腐敗行為就由此產(chǎn)生。因此，治理公共部門(mén)公務(wù)人員的腐敗問(wèn)題，一個(gè)重要的方式就是從公務(wù)員人力資本產(chǎn)權(quán)入手，從其自身人力資本產(chǎn)權(quán)的支配權(quán)及由此獲得的收益權(quán)、公共資源的支配權(quán)及違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)三個(gè)方面對(duì)人力資本產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰的界定，構(gòu)建公共部門(mén)公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的制度制衡機(jī)制，提高其腐敗的機(jī)會(huì)成本，有效控制和減少公務(wù)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而有效地控制腐敗。

2.合理分解公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)，科學(xué)界定公共部門(mén)及公務(wù)人員對(duì)人力資本產(chǎn)權(quán)的收益剩余索取權(quán)。公共部門(mén)擁有公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的使用控制權(quán)，公務(wù)人員則擁有其自身人力資本產(chǎn)權(quán)的所有控制權(quán)，而對(duì)這兩種權(quán)利所產(chǎn)生的收益，應(yīng)當(dāng)合理界定公共部門(mén)和公務(wù)人員所分別獲得的剩余索取權(quán)，既不能低估公務(wù)人員人力資本的價(jià)值而增加公務(wù)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)，也不能損害公共部門(mén)的利益過(guò)高估計(jì)其人力資本的價(jià)值。

3.提高公共部門(mén)公務(wù)人員人力資本的市場(chǎng)配置及流動(dòng)，建立完善的公共部門(mén)公務(wù)人員的退出機(jī)制。通過(guò)完善公務(wù)人員的退出機(jī)制，強(qiáng)化公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易(包括公共部門(mén)內(nèi)部之內(nèi)的交易及公共部門(mén)之外的交易)，從而使公共部門(mén)公務(wù)人員的人力資本得到合理的市場(chǎng)配置與流動(dòng)，為公務(wù)人員合理實(shí)現(xiàn)其自身收益最大化創(chuàng)造制度條件。一是實(shí)行公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化的今天，公共部門(mén)公務(wù)人員應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人力資本產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化。通過(guò)暢通的流入流出機(jī)制，合理確定人力資本，實(shí)現(xiàn)人力資本的價(jià)值。二是實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員職業(yè)化建設(shè)。確立合理的公務(wù)人員管理制度，促使公務(wù)人員的市場(chǎng)職業(yè)化，為公務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境與實(shí)現(xiàn)價(jià)值的空間，打破公務(wù)人員的隱性鐵飯碗，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。三是加強(qiáng)公務(wù)人員考核淘汰制度，完善公務(wù)人員的退出機(jī)制。嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》規(guī)范公務(wù)人員的考核獎(jiǎng)懲、辭退、辭職制度，將考核的結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、辭退、辭職結(jié)合起來(lái)，利用考核提拔或辭退公務(wù)人員制度，激活公務(wù)人員隊(duì)伍的活力。

4.強(qiáng)化監(jiān)督制度，加大對(duì)公務(wù)人員腐敗的懲處力度，明確公務(wù)人員違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)。一個(gè)完整的人力資本產(chǎn)權(quán)不僅包含產(chǎn)權(quán)自身組合，對(duì)于公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，更重要的是要具備嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)控制權(quán)。加大公務(wù)人員腐敗的懲處力度可以增加公務(wù)人員腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)，增加其腐敗的機(jī)會(huì)成本與現(xiàn)實(shí)成本。而加大對(duì)公務(wù)人員腐敗的懲處力度，發(fā)揮公務(wù)人員違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)約束作用的一個(gè)關(guān)鍵是強(qiáng)化和加大對(duì)公務(wù)人員行使公共權(quán)力的監(jiān)督。

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