王傳發(fā)

（西南林業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，云南 昆明 650224）

論我國少數(shù)民族權(quán)利保障

王傳發(fā)

（西南林業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，云南 昆明 650224）

少數(shù)民族權(quán)利是族群權(quán)利和個(gè)人權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。我國通過制度設(shè)計(jì)、法律保障與優(yōu)惠政策實(shí)施等來保障少數(shù)民族權(quán)利，取得了巨大成就，但在法律和政策方面也面臨一些困難，因而在鞏固和推進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利保障的過程中，需要從提高少數(shù)民族的教育文化水平以提升權(quán)利意識(shí)，完善我國少數(shù)民族權(quán)利保障的法律體系和加強(qiáng)司法救濟(jì)，注重少數(shù)民族優(yōu)惠政策的差別性和連續(xù)性三個(gè)方面來努力。

中國；少數(shù)民族；權(quán)利保障體系；困難；對策

我國《憲法》序言莊嚴(yán)宣告：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族的國家”，并且明確了我國的“少數(shù)民族”指新中國建立后經(jīng)民族識(shí)別工作確認(rèn)的除漢族外的55個(gè)少數(shù)民族。我國少數(shù)民族權(quán)利是指國家制度、法律賦予55個(gè)少數(shù)民族與漢族平等地享有憲法和法律規(guī)定的全部權(quán)利，同時(shí)還享有法律賦予的各項(xiàng)特殊權(quán)利，它是少數(shù)民族族群權(quán)利和少數(shù)民族個(gè)人權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一，還包括民族地區(qū)享有的有別于其他地區(qū)的一些權(quán)利。

一、多元一體的我國少數(shù)民族權(quán)利保障

我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的國家，對多民族權(quán)利的保護(hù)，尤其是對55個(gè)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)直接影響到民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國對少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)，是在尊重和保護(hù)少數(shù)民族的平等權(quán)的基礎(chǔ)上，用制度、法律、政策等促進(jìn)和保護(hù)少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)。

1、制度保障。在政治制度層面，我國的人民代表大會(huì)制度和民族區(qū)域自治制度對少數(shù)民族權(quán)利保障作了制度安排。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，它保證人口特別少的民族至少有一名人大代表，直接體現(xiàn)了我國人民民主專政的國家性質(zhì)，有利于保證我國各民族的平等和團(tuán)結(jié)。在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還專門設(shè)立了民族委員會(huì)處理相關(guān)民族問題的議案等。民族區(qū)域自治制度是根據(jù)我國的歷史發(fā)展、文化特點(diǎn)、民族關(guān)系和民族分布等具體情況作出的一項(xiàng)制度安排，是我國的基本政治制度之一，符合各民族人民的共同利益和發(fā)展要求。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了民族自治與區(qū)域自治、經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的正確結(jié)合，不僅使聚居的民族能夠享受到自治權(quán)利，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權(quán)利。

2、憲法保障。我國憲法是保障少數(shù)民族權(quán)利的根本法，對少數(shù)民族權(quán)利保障作了原則性、概括性規(guī)定，也是其他法律在少數(shù)民族權(quán)利保障方面賴以產(chǎn)生和存在的依據(jù)。憲法宣告了“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”，“中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化”，充分肯定了少數(shù)民族在中華民族形成和發(fā)展中的歷史地位和作用。由于歷史、環(huán)境等因素的制約，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，與其他地區(qū)，特別是沿海開放地區(qū)的差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，憲法明確規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展?！薄皣冶M一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮”。憲法肯定和尊重少數(shù)民族公民的宗教信仰自由權(quán)利，規(guī)定各民族都有使用和發(fā)展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由。為真正體現(xiàn)當(dāng)家作主的主人翁地位，保障少數(shù)民族行使管理國家的權(quán)利，有效行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，規(guī)定全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的組成人員中，各少數(shù)民族都應(yīng)有適當(dāng)名額的代表，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還專門設(shè)立了民族委員會(huì)處理相關(guān)民族問題的議案；把民族區(qū)域自治制度寫入憲法，并在第三章第六節(jié)明確規(guī)定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)及其自治權(quán)。

3、法律保障。除憲法外，一些基本法也有對少數(shù)民族權(quán)利相關(guān)規(guī)定的專門條款。例如，《選舉法》第17條有關(guān)于人大代表保障名額的特殊規(guī)定：即人口特別少的民族至少也應(yīng)有一名人大代表。《刑法》第249條、第250條、第251條還專門設(shè)置維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)利與利益的單獨(dú)罪刑條款，即“煽動(dòng)民族仇恨罪”、“煽動(dòng)民族歧視罪”、“出版物歧視少數(shù)民族罪”、“出版物侮辱少數(shù)民族罪”、“國家機(jī)關(guān)工作人員非法剝奪各民族公民的宗教信仰自由罪”和“國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪”，并以刑罰為懲罰方法追懲侵犯少數(shù)民族權(quán)利的行為?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，對民族自治地方的自治權(quán)更是作了詳盡規(guī)定。

4、優(yōu)惠政策保障。我國目前實(shí)施的少數(shù)民族優(yōu)惠政策，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、教育、人口與計(jì)劃生育、干部任命等諸多方面，其制定及實(shí)施隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人們價(jià)值觀等的變化而發(fā)展變化。從新中國建國以來到2010年，“國家在民族地區(qū)實(shí)施的優(yōu)惠政策達(dá)132項(xiàng)（財(cái)政類14項(xiàng)、稅收類19項(xiàng)、農(nóng)業(yè)類12項(xiàng)、工業(yè)類15項(xiàng)、貿(mào)易類17項(xiàng)、金融類22項(xiàng)、人力資源類21項(xiàng)、開放聯(lián)合類12項(xiàng)）”。①近年來，為加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，國家還采取了以下三項(xiàng)重大措施，一是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，二是開展“興邊富民”行動(dòng)，三是重點(diǎn)扶持人口在10萬人以下的少數(shù)民族。實(shí)踐證明，我國針對少數(shù)民族權(quán)利保障的優(yōu)惠政策自實(shí)施以來促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，縮小少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距，有利于提高少數(shù)民族的整體素質(zhì)，有利于民族團(tuán)結(jié)和族際關(guān)系的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了各民族共同發(fā)展和繁榮，對實(shí)現(xiàn)民族間事實(shí)上的平等產(chǎn)生了積極推動(dòng)作用。

二、我國少數(shù)民族權(quán)利保障面臨的困難

毋庸置疑，我國通過制度、憲法、法律與優(yōu)惠政策等保障少數(shù)民族權(quán)利取得了重大成就。然而，由于歷史原因形成的阻滯力消退，需要一個(gè)過程和受國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、法制現(xiàn)代化的制約，我國在少數(shù)民族權(quán)利保障方面還有不少需要完善的方面。

1、應(yīng)然權(quán)利到實(shí)然權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制不完善。憲法確認(rèn)和民族區(qū)域自治法列舉了少數(shù)民族所享有的各種具體權(quán)利，使少數(shù)民族應(yīng)有的權(quán)利變成了法定的權(quán)利。但是，這些條款綱領(lǐng)性較強(qiáng)，原則抽象，對現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的侵犯少數(shù)民族權(quán)利的行為也缺乏追懲機(jī)制，各少數(shù)民族在權(quán)利保護(hù)訴訟活動(dòng)中難以用憲法和民族區(qū)域自治法的這些原則來保護(hù)自己，缺少甚至沒有嚴(yán)格意義上的制裁性規(guī)范，因而需要用實(shí)體法和訴訟法的有關(guān)權(quán)利和責(zé)任的規(guī)則來追究侵犯者的責(zé)任。如民族區(qū)域自治法中明確規(guī)定了上級(jí)國家機(jī)關(guān)的責(zé)任，然而在民族區(qū)域自治運(yùn)行中屢有上級(jí)國家機(jī)關(guān)違反自治法的行為，由于懲處機(jī)制的缺失，對此的追究和補(bǔ)救顯得捉襟見肘，影響了少數(shù)民族法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在一定程度上也動(dòng)搖了自治法的權(quán)威性。

2、《民族區(qū)域自治法》的配套立法體系欠缺。民族區(qū)域自治法是我國解決民族問題的一部基本法，對民族區(qū)域自治制度的具體內(nèi)容只是做了原則性規(guī)定，不夠具體，很多條款缺乏必要的可操作性。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民族區(qū)域自治法在經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)稅、教育和社會(huì)事業(yè)管理等方面自治權(quán)的配套立法就顯得日益迫切，這是更好實(shí)施民族區(qū)域自治法，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族權(quán)利保障的必然要求。以少數(shù)民族受教育權(quán)利為例，當(dāng)前我國少數(shù)民族受教育權(quán)利的保障面臨諸多困難，民族地區(qū)的教育投資明顯不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。一個(gè)完整的法律制度體系是法的實(shí)施實(shí)現(xiàn)的前提條件，因此，必須完善以民族區(qū)域自治法為核心的配套立法，形成民族區(qū)域自治法的完整體系，以細(xì)化、具體化民族區(qū)域自治法的原則性規(guī)定，使之更具適應(yīng)性和可操作性，使其規(guī)定的各項(xiàng)政策、制度落到實(shí)處，促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展和充分保障少數(shù)民族權(quán)利。

3、優(yōu)惠政策的連續(xù)性有待加強(qiáng)。在實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的過程中，有的民族優(yōu)惠政策有很大的主觀隨意性和彈性，導(dǎo)致政策實(shí)施停滯、連續(xù)性差等，不利于政策效果的實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“中國民族經(jīng)濟(jì)政策的平均穩(wěn)定程度是63.41%，其中穩(wěn)定程度較高的有就業(yè)政策、文化教育政策、扶貧優(yōu)惠政策，而稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政優(yōu)惠政策、工業(yè)發(fā)展政策的穩(wěn)定程度較低，對少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為重要的民族貿(mào)易政策的穩(wěn)定程度僅為20%。”②政策穩(wěn)定是指政策運(yùn)行中的一貫性、連續(xù)性和協(xié)調(diào)性，如果政策的調(diào)整出于非客觀因素，導(dǎo)致政策執(zhí)行的連貫性受阻，將極大影響少數(shù)民族優(yōu)惠政策的穩(wěn)定程度和執(zhí)行效果。最典型的是民族地區(qū)的財(cái)政優(yōu)惠政策，國家財(cái)政體制改革采取的是“一刀切”的辦法，致使1980不再單列民族地區(qū)財(cái)政預(yù)備費(fèi)和民族機(jī)動(dòng)金；國家財(cái)政對民族自治地方的補(bǔ)助每年遞增10%的政策也于1987年隨財(cái)政體制改革消失了；1994年分稅制后稅種歸屬以及共享收入的分享比例、稅收返還的“基數(shù)法”則沒有考慮民族自治地方的實(shí)際，進(jìn)一步減弱了民族自治地方的財(cái)力。強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性，并非指保持民族政策不變，而是指隨著客觀形勢的變化及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整、補(bǔ)充和替代，以保持政策的連續(xù)性、繼承性和協(xié)調(diào)性。

4、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后導(dǎo)致國家相關(guān)優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)難。民族地區(qū)起點(diǎn)低、底子薄、基礎(chǔ)差，經(jīng)濟(jì)社會(huì)滯后，民族地區(qū)能否運(yùn)用國家優(yōu)惠政策促進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)，其關(guān)鍵在于優(yōu)惠政策能否落實(shí)到位。西部大開發(fā)戰(zhàn)略雖然也制定和頒布了一系列的優(yōu)惠政策和措施，但實(shí)施的時(shí)間不長，相比沿海開放城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，優(yōu)惠政策的傾斜力度還不夠大，還沒有上世紀(jì)80年代開始國家在人力、物力、財(cái)力諸方面向東南沿海地區(qū)傾斜的效果明顯。另外，一些優(yōu)惠政策和建設(shè)項(xiàng)目常常采用“拼盤政策”，發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槟軌蚰贸觥耙稽c(diǎn)”，就可以得到另外“兩點(diǎn)”，但往往由于民族自治地方出不起配套資金，拿不出“一點(diǎn)”就得不到另外“兩點(diǎn)”，致使很多優(yōu)惠政策難以落實(shí)，一些急需的項(xiàng)目得不到批準(zhǔn)，這對民族地區(qū)的發(fā)展無疑會(huì)產(chǎn)生抑制。

三、鞏固和推進(jìn)我國少數(shù)民族權(quán)利保障的對策

1、提高少數(shù)民族的教育文化水平以提升權(quán)利意識(shí)。一個(gè)民族的文化教育水平是這個(gè)民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的表征。民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育文化的落后，大部分少數(shù)民族群眾教育文化水平不高，致使少數(shù)民族對自身權(quán)利的認(rèn)知和有效行使權(quán)利的能力低下。提高科學(xué)文化水平是提高少數(shù)民族素質(zhì)的主要途徑，是促進(jìn)民族發(fā)展的根本大計(jì)，少數(shù)民族的文化教育水平與民族素質(zhì)成正相關(guān)系。少數(shù)民族權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)不僅取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，還取決于人自身的能力，包括認(rèn)知權(quán)利的能力、行使權(quán)利的能力及請求權(quán)利的能力，而權(quán)利行使能力的提升則有賴于權(quán)利意識(shí)的覺醒和驅(qū)使。這一切的前提，則是少數(shù)民族教育文化水平、綜合素質(zhì)的提高，進(jìn)而才會(huì)形成對自身權(quán)利的科學(xué)認(rèn)知和理解，并在現(xiàn)實(shí)生活中培養(yǎng)正確態(tài)度和形成實(shí)現(xiàn)權(quán)利方式的選擇，以及當(dāng)其權(quán)利受到損害時(shí)知曉以何種手段予以維護(hù)。少數(shù)民族權(quán)利意識(shí)是一種基于對自身生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的正確理解和領(lǐng)悟的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的一種自我意識(shí)，是自身權(quán)利主體地位、作用和價(jià)值的清醒、自覺和能動(dòng)的自我意識(shí)和自主意識(shí)。少數(shù)民族只有具備權(quán)利意識(shí)，才能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)自我發(fā)展的信心和勇氣，也才能鞏固和推進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利保障。

2、完善我國少數(shù)民族權(quán)利保障的法律體系和強(qiáng)化司法救濟(jì)。我國雖然已經(jīng)建立了以憲法為根本，民族區(qū)域自治法為主干，其他法律法規(guī)為補(bǔ)充的少數(shù)民族權(quán)利保障法律體系，但是，由于這些法律法規(guī)的不完善，對于保障少數(shù)民族的合法權(quán)益和自治權(quán)利，促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚有一定差距。因此，要鞏固和推進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利保障，實(shí)現(xiàn)對少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的法治化，必須依靠法律體系的完善，實(shí)現(xiàn)有法可依，必須依靠法治化來保證司法裁判和處理民族權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中的糾紛，實(shí)現(xiàn)有法必依和違法必究，從而達(dá)到用法治來保證少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利的真正落實(shí)和有效行使。鑒于憲法和民族區(qū)域自治法的原則性和概括性，為增強(qiáng)法治化的少數(shù)民族權(quán)利保障，可以考慮制定專門的《少數(shù)民族權(quán)利保障法》，以彌補(bǔ)憲法和民族區(qū)域自治法不可能全面具體地規(guī)定和解決復(fù)雜的少數(shù)民族權(quán)益保障問題，使少數(shù)民族權(quán)益保障工作真正步入法制化軌道。另外，行使訴權(quán)進(jìn)行救濟(jì)和通過違憲審查實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，也是加強(qiáng)少數(shù)民族權(quán)利保障不可缺少的重要方面。

3、注重少數(shù)民族優(yōu)惠政策的差別性和連續(xù)性。促進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，切實(shí)保障和推進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利，是民族優(yōu)惠政策的本質(zhì)和價(jià)值所在，因而針對民族地區(qū)的實(shí)際，結(jié)合少數(shù)民族和民族地區(qū)的特點(diǎn)和需要，體現(xiàn)特殊性，有差別、與時(shí)俱進(jìn)地制定適合民族地區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和形勢變化的實(shí)際及時(shí)調(diào)整民族政策，做好民族優(yōu)惠政策的補(bǔ)充和替代，使其具有適應(yīng)性和持續(xù)性，才能達(dá)到政策的分類指導(dǎo)的功能和凸顯時(shí)空效應(yīng)，切忌政策的“一刀切”。當(dāng)然，民族地區(qū)要把握機(jī)遇，創(chuàng)造條件，充分發(fā)掘內(nèi)部潛力，增強(qiáng)自身發(fā)展能力，提高競爭意識(shí)，加大民族優(yōu)惠政策的落實(shí)力度，用好、用活國家的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，以進(jìn)一步鞏固和提升少數(shù)民族權(quán)利。

注釋：

①詳見田釗平：《我國民族地區(qū)優(yōu)惠政策效應(yīng)評(píng)價(jià)與制度建設(shè)研究》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2010年第8期。

②溫軍：《中國少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定性評(píng)估 （1949～2002年）（下）》，《開發(fā)研究》，2004 年第 4 期。

D633.1

A

1671-2994（2012）03-0161-03

2012-02-16

王傳發(fā)（1975- ），男，云南建水人，西南林業(yè)大學(xué)黨委宣傳部副部長、思想政治理論課教學(xué)部副主任，法學(xué)博士、副教授、碩士生導(dǎo)師。研究方向：政治學(xué)理論、民族政治學(xué)、民族區(qū)域自治。

*本文系王傳發(fā)主持的2011年國家社科基金青年項(xiàng)目 《我國少數(shù)民族優(yōu)惠性差別待遇與反向歧視研究》（11CMZ020）的階段性成果。

責(zé)任編輯：劉建文