肖志恒

敢于創(chuàng)新 勇于實踐穩(wěn)步分類推進事業(yè)單位改革

肖志恒

分類推進事業(yè)單位改革關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局。當(dāng)前，廣東省正處于經(jīng)濟社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的關(guān)鍵時期，公共需求快速增加，更加注重保障和改善民生，對深化事業(yè)單位分類改革、完善公共服務(wù)體系提出了更高要求。作為全國事業(yè)單位分類改革5個試點?。ㄊ校┲?，從2006年開始，廣東省按照中央的部署和要求，堅持以人為本，以提高公益服務(wù)水平為著眼點，積極推進事業(yè)單位分類改革，在指導(dǎo)思想、體制機制、公共服務(wù)供給模式、組織方式、改革策略等方面敢于創(chuàng)新，勇于實踐，走出了一條新路。

一、創(chuàng)新理念：從強調(diào)減人減負(fù)到強化公共服務(wù)轉(zhuǎn)變

在前幾年事業(yè)單位改革探索過程中，往往以減輕財政負(fù)擔(dān)為主要目標(biāo)，在實踐中注重精簡機構(gòu)和人員，甚至以此作為衡量改革是否成功的主要指標(biāo)。作為市場經(jīng)濟發(fā)育比較成熟的地區(qū)，廣東省的事業(yè)單位改革也存在類似的問題。這種過度依賴“市場化”的手段，弱化了事業(yè)單位的社會服務(wù)功能，而不加區(qū)分地推動本來以發(fā)展公益事業(yè)為目的的事業(yè)單位實行企業(yè)化經(jīng)營，又使事業(yè)單位以犧牲社會公益目標(biāo)為代價，盲目追求機構(gòu)本身經(jīng)濟效益的最大化，以致偏離了公益目標(biāo)。另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展觀念的影響，導(dǎo)致經(jīng)濟社會事業(yè)“一條腿長、一條腿短”，集中體現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給不均衡。在部門間，政府對各類事業(yè)機構(gòu)的投入與公共服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)出方面不對稱。在城鄉(xiāng)間，農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療保障等事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村社會的公共服務(wù)需求。在區(qū)域間，基本公共服務(wù)在地區(qū)之間供給不平衡，粵東、粵西和粵北地區(qū)的公共服務(wù)供給體系和發(fā)展水平還很落后。

基于上述認(rèn)識，廣東省把推進基本公共服務(wù)均等化作為新一輪事業(yè)單位分類改革的價值取向。在改革中，廣東省明確提出嚴(yán)格按照“社會事業(yè)只能加強不能削弱，公共服務(wù)水平只能提高不能降低”的要求，進一步強化事業(yè)單位的公益屬性，突出政府舉辦公益事業(yè)的主導(dǎo)地位和責(zé)任。在教育領(lǐng)域，不斷健全高等院校、職業(yè)院校、中小學(xué)、特殊教育學(xué)校等編制標(biāo)準(zhǔn)，明確將政府舉辦的中小學(xué)、特殊教育學(xué)校等定為公益一類，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)、偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村小學(xué)的教師編制適當(dāng)傾斜，較好地保障了基礎(chǔ)教育公平均衡發(fā)展、教育資源合理配置。在衛(wèi)生領(lǐng)域，出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、職業(yè)病防治、疾病預(yù)防控制等機構(gòu)列為公益一類，將原經(jīng)費自籌的一部分公立醫(yī)院定為公益二類，回歸公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，努力建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系。在科技領(lǐng)域，以組建省工業(yè)技術(shù)研究院（廣州有色金屬研究院）為契機，將原轉(zhuǎn)企的部分科研機構(gòu)整合進入省工業(yè)技術(shù)研究院，既避免了走“回頭路”，又發(fā)展壯大了公益科研事業(yè)，使該院迸發(fā)出強大的創(chuàng)新能力和輻射功能。

與此同時，廣東省按照“確保事業(yè)單位職工隊伍和社會的穩(wěn)定，不激化矛盾”的要求，在改革中注意把握好尺度，制定人性化的轉(zhuǎn)制單位人員分流安置政策。例如，2009年，在推進廣東歌舞劇院、南方歌舞團、廣東話劇院等3所文藝演出院團改革時，既堅決貫徹落實國家、廣東省關(guān)于文化體制改革的政策，對轉(zhuǎn)制前在編在職人員不保留事業(yè)編制和事業(yè)身份，又高度關(guān)注人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感，制定了配套的政策措施，用時間換取改革的空間，讓時間來攤薄改革的成本，實行“老人老辦法，中人老辦法，新人新機制”，保證了原在編人員待遇不降低和改革工作順利進行。再如，對不具備轉(zhuǎn)企條件的部分事業(yè)單位，政府通過購買服務(wù)形式支持其參與政府公共服務(wù)。

二、創(chuàng)新體制機制：從事業(yè)單位行政化向相對獨立化轉(zhuǎn)變

改革開放前30年，廣東省是摸著石頭過河，現(xiàn)在改革進入縱深階段，許多問題都是全新的，更加需要解放思想，不斷探索和嘗試。在事業(yè)單位改革過程中，如何激發(fā)事業(yè)單位和主管部門的改革積極性，解決事業(yè)單位缺乏活力和競爭力等問題，不斷激發(fā)事業(yè)單位改革的“動力”，一直是改革面臨的難點問題。廣東省牢牢抓住體制機制創(chuàng)新這一核心，從事業(yè)單位本身的需求出發(fā)，充分借鑒國內(nèi)外一切可供利用的經(jīng)驗，努力突破傳統(tǒng)事業(yè)單位管理方式和運作模式，淡化事業(yè)單位行政化傾向，著力探索改革的新路徑。

針對傳統(tǒng)體制下政府包辦、管辦不分、行政化等問題，廣東省積極探索建立理事會等形式的法人治理結(jié)構(gòu)，淡化事業(yè)單位與政府部門的行政隸屬關(guān)系，逐步打破事業(yè)單位的體制束縛，激發(fā)事業(yè)單位的自主性和積極性，推動事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)由封閉向開放、由直接向間接、由單邊向多元的轉(zhuǎn)變。廣東省選擇省水利水電科學(xué)研究院、省工業(yè)技術(shù)研究院等事業(yè)單位開展試點，建立以理事會為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。深圳市從2007年開始就開展了事業(yè)單位法人治理試點工作，出臺了《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實施意見》，確定了10家事業(yè)單位作為第一批試點單位，主要涉及教育、醫(yī)療、市政設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的公共服務(wù)項目。目前已批復(fù)4家（市高技能人才公共實訓(xùn)管理服務(wù)中心、深圳圖書館、市西麗水庫管理處、市標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院）設(shè)立理事會，其余6家也在穩(wěn)步推進中。其中，市高技能人才公共實訓(xùn)管理服務(wù)中心和市西麗水庫管理處已正式運作，在促進事業(yè)單位自我約束、自我管理能力的形成，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量方面取得了良好成效。

三、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式：從供給主體一元化向多元化轉(zhuǎn)變

2000年以前，廣東省的事業(yè)單位基本上由政府主辦，事業(yè)單位的舉辦主體相對單一。雖然近幾年有所改變，但公共服務(wù)效率不高，不能滿足社會多樣化需求的狀況仍然沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。這次改革，廣東省堅持以社會需求為導(dǎo)向，推動公共服務(wù)由政府包辦轉(zhuǎn)向由公共部門、市場部門、社會部門共同供給，鼓勵多種社會力量參與公益事業(yè)，逐步形成提供主體多元化、服務(wù)方式多樣化的公共服務(wù)供給新格局。2008年，廣東省委、省政府出臺《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范社會組織的意見》，要求加快發(fā)展社會組織，鼓勵和支持社會組織以多種形式參與發(fā)展社會公益事業(yè)。截至目前，社會力量興辦各類學(xué)校9170所，醫(yī)院223所，科研機構(gòu)50個。特別是廣東省的民辦學(xué)校涵蓋了大專、中小學(xué)、專業(yè)技能學(xué)校、成人教育、職業(yè)培訓(xùn)以及學(xué)前幼兒教育，形成了門類齊全、形式多樣的民辦教育體系。如揭陽市民辦的德橋職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，每年培訓(xùn)2000多人，其中農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力1000多人。

廣東省在推進事業(yè)單位改革的同時，高度重視同步推進社會組織改革創(chuàng)新等工作，將事業(yè)單位改革納入整個公共服務(wù)體系建設(shè)和社會體制改革中統(tǒng)籌考慮，使政府從公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)榻M織和保障者。例如，打破傳統(tǒng)“建機構(gòu)、養(yǎng)人員、辦事情”的方式，樹立“以事定費”、“以費養(yǎng)事”的觀念，根據(jù)不同類型事業(yè)單位特點，采用政府保障、項目撥付、購買服務(wù)等多種方式支持公共事業(yè)，保障財政資源的公平合理配置和財政資金使用效益的最大化。目前，廣東省已有不少地方和部門的事業(yè)單位采取了政府購買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人的辦法。如核定后勤服務(wù)人員數(shù)或政府購買服務(wù)人員數(shù)，將機關(guān)事業(yè)單位原由在編人員從事的輔助性、一般事務(wù)性、季節(jié)性工作交由非在編人員承擔(dān)。深圳市選擇高校、城管、文化部門作為試點，推進事業(yè)單位財政經(jīng)費供給方式改革，實行以事定費和政府購買服務(wù)。

四、創(chuàng)新改革組織方式：從分散試點到全面鋪開轉(zhuǎn)變

事業(yè)單位分類改革涉及隸屬關(guān)系、利益關(guān)系、發(fā)展格局的深刻調(diào)整，觸及體制機制的深層次問題，復(fù)雜程度和難度在一定意義上不亞于國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革。由于改革的不確定性和復(fù)雜性，政府、事業(yè)單位職工和社會公眾都面臨“想改革”和“怕改革”的雙重博弈，在一定程度上削弱了事業(yè)單位改革的動力和推進力度。為協(xié)調(diào)好體制內(nèi)外動力的關(guān)系，推動事業(yè)單位分類改革穩(wěn)步、健康發(fā)展，廣東省在時間表和路線圖的總體設(shè)計上也經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展的漸進過程。

2006年7月，深圳市開始啟動了事業(yè)單位分類改革。8月，廣東省作為全國事業(yè)單位分類改革5個試點?。ㄊ校┲弧Ｊ∥?、省政府高度重視，把事業(yè)單位改革提上重要的工作議程。為加強組織領(lǐng)導(dǎo)，2007年，廣東省建立了聯(lián)席會議制度，定期召開會議，研究改革中的重大問題?？紤]到事業(yè)單位改革的復(fù)雜性和艱巨性, 廣東省提出“試點先行、以點帶面，分步實施、穩(wěn)中求進”的思路。4月，制定出臺了《廣東省事業(yè)單位分類改革試點指導(dǎo)意見》和《廣東省省直事業(yè)單位模擬分類目錄》，選擇部分省直原依（參）照公務(wù)員管理的事業(yè)單位、原省人事廳、水利廳、原環(huán)保局及佛山市進行試點。2008年開始，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善改革思路，完成了廣東省事業(yè)單位模擬分類等工作。2009年11月，廣東省成立了由分管副省長擔(dān)任組長，省委秘書長、省政府秘書長擔(dān)任副組長，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人組成的省事業(yè)單位分類改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，為協(xié)同推進改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。2010年，正式印發(fā)了《廣東省事業(yè)單位分類改革的意見》，標(biāo)志著事業(yè)單位分類改革在全省鋪開。截至目前，廣東省直事業(yè)單位分類工作任務(wù)完成過半，388個單位完成改革，撤銷機構(gòu)81個，收回事業(yè)編制3000多名，各地市也正結(jié)合大部門體制改革和簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革，有序推動改革。

五、創(chuàng)新改革策略：從簡單分類向清理規(guī)范轉(zhuǎn)變

事業(yè)單位改革很大程度上有賴于政府的同步改革和真正的“放權(quán)”，而事業(yè)單位改革反過來又會對政府改革成果的鞏固和深化產(chǎn)生積極影響。廣東省在推進事業(yè)單位改革時，沒有停留在對現(xiàn)有事業(yè)單位進行簡單分類、“貼標(biāo)簽”上，而是將其與行政體制改革有機銜接，將事業(yè)單位改革納入行政體制改革總體框架統(tǒng)籌考慮，著重抓好事業(yè)單位清理規(guī)范，積極推動政府職能轉(zhuǎn)變和職能歸位。如2007年，將廣東省農(nóng)村財務(wù)管理辦公室等9個事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。在原廣東省人事廳所屬事業(yè)單位改革中，將人才調(diào)配、人事信息化管理等行政職能回歸機關(guān)。2009年，在廣東省省直各部門“三定”規(guī)定和所屬事業(yè)單位改革方案中，明確將應(yīng)由市場承擔(dān)的任務(wù)堅決讓渡給市場，將行政機關(guān)的微觀管理、技術(shù)性、輔助性職能交由事業(yè)單位，將事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能回歸機關(guān)；在水利、交通運輸?shù)炔块T積極探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離和相互協(xié)調(diào)的體制和運行機制，促進行政機關(guān)職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)決策機構(gòu)的精干、執(zhí)行機構(gòu)的強化，以及技術(shù)支撐機構(gòu)的優(yōu)化。

在改革中，廣東省還特別注重通過總量調(diào)控促進事業(yè)資源優(yōu)化配置。一方面，明確嚴(yán)格控制事業(yè)機構(gòu)編制，原則上只減不增，確因經(jīng)濟社會和事業(yè)發(fā)展，需新增機構(gòu)或編制的，嚴(yán)格按“撤一建一、總量控制”的原則辦理，實行部門或區(qū)域、行業(yè)、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑，動態(tài)管理。另一方面，廣東省注重從促進事業(yè)單位發(fā)展、創(chuàng)造生機活力的角度出發(fā)推進各項工作，調(diào)動事業(yè)單位改革的積極性。如在航道系統(tǒng)事業(yè)單位改革中，從加快暢通、高效、平安、綠色內(nèi)河航運發(fā)展的角度，著重理順各層次單位的職能任務(wù)、定位和關(guān)系，將廣東省航道系統(tǒng)從四級管理體制改為兩級管理體制，實現(xiàn)了站點的優(yōu)化配置，撤并、整合了業(yè)務(wù)萎縮的航道分局、站點，推進大站式管理，有效增配了業(yè)務(wù)繁忙的新興航道站點，促進了航道事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，提高了部門參與和推動改革的主動性和積極性，形成“早改早主動，快改快適應(yīng)，真改真有效”的共識。

（作者系廣東省副省長）