王曉初

深化人事、收入分配和養(yǎng)老保險制度改革促進事業(yè)單位科學發(fā)展

王曉初

事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公共服務的主要載體，是社會主義現(xiàn)代化事業(yè)建設的重要力量。分類推進事業(yè)單位改革對于促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，加快社會事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求具有重要意義?！吨泄仓醒?國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā) [2011]5號，以下簡稱《指導意見》）是對分類推進事業(yè)單位改革作出的戰(zhàn)略部署，為進一步深化改革指明了方向。人事制度、收入分配制度和養(yǎng)老保險制度改革是事業(yè)單位改革的重要組成部分，深化這三項改革，是貫徹落實《指導意見》精神，保證分類推進事業(yè)單位改革順利實施的必然要求。

一、以推行聘用制度和崗位管理制度為重點，逐步建立符合事業(yè)單位特點的人事管理制度

黨中央、國務院高度重視事業(yè)單位人事制度改革。黨的十四大提出，按照機關、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度。2000年，中央下發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，提出了以推行聘用制度和崗位管理制度為重點，逐步建立適應不同類型事業(yè)單位特點的人事管理制度。2002年，國務院辦公廳轉發(fā)了原人事部《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，聘用制度開始推行。2003年，中共中央、國務院《關于進一步加強人才工作的決定》明確要求，以推行聘用制度和崗位管理制度為重點，深化事業(yè)單位人事制度改革。黨的十七大和十七屆二中、四中、五中全會都提出，要分類推進事業(yè)單位人事制度改革。2009年，中央頒布了《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，對深化事業(yè)單位人事制度改革作了明確部署。2010年又下發(fā)了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，對事業(yè)單位人事制度改革工作提出了明確要求。黨中央、國務院這一系列重要決策和部署，為事業(yè)單位人事制度改革指明了方向。

經(jīng)過近20年的不斷努力，事業(yè)單位人事制度改革取得了積極進展：一是聘用制度推行面不斷擴大。截至2010年底，全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達到90%。二是崗位設置管理制度實施工作全面推開，各地區(qū)和部門正在加快制度入軌。目前，全國31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團都已經(jīng)開始實施，中央單位完成80%左右。三是公開招聘制度穩(wěn)步實施。據(jù)不完全統(tǒng)計，5年來，全國參加事業(yè)單位公開招聘的有1100多萬人，實際聘用154萬多人。四是事業(yè)單位人事管理法規(guī)建設步伐加快?？偟膩砜?，通過事業(yè)單位人事制度改革的不斷深化，逐步改變了按照管理黨政機關工作人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法，初步轉換了事業(yè)單位用人機制，淡化了身份，強化了崗位，優(yōu)化了結構，增強了活力，調(diào)動了事業(yè)單位各類人才的積極性、創(chuàng)造性，促進了社會事業(yè)的健康發(fā)展。

《指導意見》對深化事業(yè)單位人事制度改革的目標任務提出了要求，即要以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。通過改革，實現(xiàn)由固定用人向合同用人轉變，由身份管理向崗位管理轉變，到2015年，全面建立聘用制度，完善崗位管理制度，普遍推行公開招聘制度和競聘上崗制度，建立健全考核獎懲制度；到2020年，形成健全的管理體制、完善的用人機制和完備的政策法規(guī)體系。

按照中央的部署和要求，事業(yè)單位人事制度改革重在機制建設。一是合同用人機制。全面推行聘用合同制度，把聘用合同作為事業(yè)單位人事管理的基本依據(jù)，建立以合同管理為基礎的用人機制，通過聘用合同規(guī)范單位和工作人員的人事關系。今后一個時期的主要任務是繼續(xù)擴大聘用制度的覆蓋面，到2015年基本實現(xiàn)聘用合同應簽盡簽，全面建立聘用制度。二是公平競爭機制。由國家確定事業(yè)單位通用的崗位類別和等級，事業(yè)單位在編制內(nèi)自主確定具體工作崗位，自主聘用人員，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。新進人員面向社會公開招聘，單位內(nèi)部實行競聘上崗制度，逐步實現(xiàn)能上能下，促進優(yōu)秀人才脫穎而出。繼續(xù)全面實施崗位管理制度，爭取在2013年以前，基本實現(xiàn)崗位管理制度的全覆蓋。大力推行公開招聘制度，到2012年，除國家另有規(guī)定的崗位和人員外，全部實行公開招聘。繼續(xù)推行競聘上崗制度，管理人員試行職員制度。三是績效評價機制。建立健全以聘用合同和崗位職責為依據(jù)的考核制度，把工作能力、業(yè)務水平以及服務對象的滿意程度作為考核的重要依據(jù)，重點考核工作實績，同時，規(guī)范事業(yè)單位獎懲制度。四是人員退出機制。按照事業(yè)單位養(yǎng)老保險等社會保障制度改革的進程，規(guī)范事業(yè)單位人員解聘辭聘，完善解聘辭聘的條件、程序和經(jīng)濟補償方面的規(guī)定，研究建立與聘用制度和崗位管理相配套的事業(yè)單位退休制度。五是權益保障機制。健全人事爭議處理機制, 公平公正、及時有效地處理人事爭議，維護單位和工作人員雙方的合法權益。探索調(diào)解的有效方式，加強事業(yè)單位人事爭議仲裁工作，完善事業(yè)單位工作人員申訴辦法。六是監(jiān)督管理機制。加強對事業(yè)單位執(zhí)行人事管理法規(guī)的監(jiān)督管理，建立制度化、經(jīng)?；膱?zhí)法檢查監(jiān)督機制，加大對事業(yè)單位違規(guī)違紀用人的查處力度，公平公正、及時有效地處理人事爭議。探索理事會等形式的事業(yè)單位法人治理結構，建立事業(yè)單位內(nèi)部民主決策機制和監(jiān)督約束機制。積極配合國務院法制辦等有關部門開展工作，爭取盡快出臺《事業(yè)單位人事管理條例》及相關配套法規(guī)，加快法規(guī)制度建設步伐。

二、以全面實施績效工資為重點，逐步實現(xiàn)事業(yè)單位收入分配的科學化和規(guī)范化

按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署，從2006年7月起改革事業(yè)單位收入分配制度，建立崗位績效工資制度，將工作人員收入分為崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分。由于事業(yè)單位種類多，情況復雜，分類等配套制度改革還在探索推進中，在改革步驟上采取“分步實施、逐步到位”的辦法，先進行基本工資制度改革，績效工資等政策逐步到位。

改革實施以來，包括崗位工資和薪級工資的基本工資平穩(wěn)運行，結合清理規(guī)范津貼實施績效工資正在穩(wěn)步推進，初步建立了與工作人員崗位職責、工作業(yè)績相聯(lián)系的分配激勵機制。隨著形勢的發(fā)展變化，由于崗位績效工資制度沒有全面實施到位等多方面原因，事業(yè)單位收入分配中仍然存在一些突出矛盾和問題。主要是分配關系不盡合理，激勵約束機制不夠健全，分配秩序有待規(guī)范，宏觀調(diào)控缺乏有效手段。為進一步理順收入分配關系，促進形成合理有序的收入分配格局，需要進一步深化事業(yè)單位收入分配制度改革。

深化事業(yè)單位收入分配制度改革，必須堅持以黨的十七大和十七屆四中、五中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀和更好實施人才強國戰(zhàn)略，適應事業(yè)單位改革的總體要求，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理的收入分配制度，逐步建立關系合理、機制健全、調(diào)控有力、秩序規(guī)范的管理運行體系，促進事業(yè)單位發(fā)展和體制機制創(chuàng)新。深化改革的主要內(nèi)容是，按照事業(yè)單位分類改革的總體要求，完善崗位績效工資制度和工資正常調(diào)整機制，結合清理規(guī)范津貼補貼全面實施績效工資，研究完善事業(yè)單位收入分配相關政策，逐步實現(xiàn)事業(yè)單位收入分配的科學化和規(guī)范化。

進一步完善崗位績效工資制度，主要是結合事業(yè)單位分類改革進程，對不同事業(yè)單位的收入分配實行不同的管理辦法，健全事業(yè)單位工資水平正常調(diào)整機制，進一步發(fā)揮工資分配的激勵導向作用，加強事業(yè)單位收入分配的宏觀調(diào)控，逐步形成統(tǒng)分結合、責權清晰、運轉協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的宏觀調(diào)控機制。

按照國務院部署，事業(yè)單位結合清理規(guī)范津貼補貼實施績效工資分三步走：第一步，落實《義務教育法》規(guī)定，在義務教育學校實施；第二步，配合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，特別是實行基本藥物制度，在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施；第三步，在其他事業(yè)單位實施。全國義務教育學校教師績效工資已經(jīng)兌現(xiàn)到位，落實了《義務教育法》關于教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平的規(guī)定。公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資正在抓緊實施，部分地區(qū)已兌現(xiàn)到位。其他事業(yè)單位實施績效工資，按照“分類指導、分步實施、因地制宜、穩(wěn)慎推進”的原則正在有序推進。

研究完善事業(yè)單位收入分配制度相關政策，主要是進一步規(guī)范特殊崗位津貼補貼管理，完善高層次人才分配激勵政策，完善事業(yè)單位主要領導收入分配激勵約束機制，進一步加強工資分配管理，嚴肅收入分配紀律。

深化事業(yè)單位收入分配制度改革，是一項長期艱巨的任務，涉及事業(yè)單位廣大職工的切身利益，關系社會穩(wěn)定大局。要按照黨中央、國務院的部署和要求，從實際出發(fā)，循序漸進，積極穩(wěn)妥地把工作做好。

三、以建立健全養(yǎng)老保險制度為重點，積極構建事業(yè)單位社會保障體系

《指導意見》進一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應遵循的原則、基本制度模式、籌資機制、基金管理方式、改革前后養(yǎng)老待遇銜接辦法、建立職業(yè)年金等內(nèi)容，為積極推進養(yǎng)老保險制度改革指明了方向，必將極大促進覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設。

黨中央、國務院高度重視事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革問題，近年來多次對推進改革提出要求。目前，事業(yè)單位已經(jīng)納入了醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險制度，只有養(yǎng)老仍實行單位退休制度。從上世紀90年代初開始，一些地區(qū)開展了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，取得一定進展，但由于缺乏整體制度安排，試點還很不規(guī)范。為加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系，推進事業(yè)單位改革不斷深化，根據(jù)《指導意見》的要求，應按照權利與義務相對應、公平與效率相結合、保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平及各方面承受能力相適應的原則，逐步建立獨立于事業(yè)單位之外，資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系。

城鎮(zhèn)職工實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度，是黨的十四屆三中全會作出的重大決策，是適合中國國情的正確選擇。從改革經(jīng)驗看，統(tǒng)賬結合的制度模式已深入人心，得到廣大職工和社會各方面的廣泛認可。為此，《指導意見》明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度模式。養(yǎng)老保險費用由事業(yè)單位和職工個人共同負擔，單位繳費實行社會統(tǒng)籌，基金現(xiàn)收現(xiàn)付；個人繳費建立個人賬戶，實行自我積累?；攫B(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，實施與繳費相聯(lián)系的待遇計發(fā)辦法，把養(yǎng)老金的計發(fā)與參加養(yǎng)老保險時間長短、繳費多少緊密掛鉤，建立激勵約束機制，鼓勵多繳費多受益。退休人員逐步實行社會化管理服務，把事業(yè)單位的一系列社會保障事務交由社會服務機構承擔，減輕事業(yè)單位的社會事務負擔。

《指導意見》結合事業(yè)單位的特點，對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前后養(yǎng)老待遇銜接問題提出了明確要求。為做到保持國家規(guī)定的待遇水平不降低，在改革中應把握好三個方面：一是按照“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的原則，合理銜接新老退休人員的保障水平，即：已退休的人員仍按原來的標準支付養(yǎng)老金；新參加工作的人員，實行新辦法，建立新機制；對改革前參加工作、改革后退休的人員，在基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎上，加發(fā)過渡性養(yǎng)老金。二是建立職業(yè)年金。為提高事業(yè)單位退休人員的生活水平，在基本養(yǎng)老保險的基礎上，建立職業(yè)年金，費用由單位和個人共同繳納，國家在稅收上給予支持，基金完全積累。三是建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

《指導意見》明確了分類推進事業(yè)單位改革的總體目標和階段性目標，特別是要求今后5年在社會保險等方面的改革應取得明顯進展，確立了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的進程。2008年3月，國務院決定與事業(yè)單位分類改革相配套，在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個?。ㄊ校╅_展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，積累經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進。目前，5個試點?。ㄊ校┱诜e極推進改革試點工作。國務院將及時總結試點經(jīng)驗，不斷完善改革方案，“十二五”期間將全面推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。

（作者系人力資源社會保障部副部長）