□ 李佳佳

在分稅制改革的背景下，中國地方政府創(chuàng)造了少見的快速而持續(xù)的經(jīng)濟增長“奇跡”。面對這種“經(jīng)濟奇跡”，我們在認(rèn)可的同時需要進行如下反思：一方面，經(jīng)濟增長不等于也并不必然帶來社會進步和政治穩(wěn)定；另一方面，許多一味追求經(jīng)濟增長的地方政府已經(jīng)開始從“援助之手”異化為“掠奪之手”。在現(xiàn)有的制度框架下，地方政府作為國家和中央政府的代理人，它的行動邏輯不僅僅是源自自身的，在很大程度上還體現(xiàn)了其背后的制度環(huán)境和結(jié)構(gòu)的特性。那么，地方政府的行為為什么會發(fā)生異化?這種異化反映了怎樣的制度特性?這套制度有效運行的基礎(chǔ)又是什么?這些就是本文所關(guān)注和要做出嘗試性回答的問題。

一、研究背景及文獻評述

在計劃經(jīng)濟年代“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制下，由于地方政府吃的是國家統(tǒng)一財政的“大鍋飯”，因而不必為其支出過多考慮，同時也就缺乏增加自身財政收入的內(nèi)在動力。1980年，中央為增加財政收入引入了“分灶吃飯”的財政包干體系。地方政府與中央政府簽訂長期的收入分配合同，在上繳完給中央的財政收入后，剩余部分歸地方所有。這種財政包干體制激勵了地方政府進行市場改革和促進經(jīng)濟發(fā)展來提高稅基的行為，地方政府不再盼著中央支付日常開支，而是選擇自謀出路。財政改革為地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展提供或創(chuàng)造了新的激勵機制，同時也促使財政體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦魇∽员儇斣吹捏w制。分稅制改革后，財源大幅度向中央傾斜，中央財政收入占全國財政總收入的比重大大增加，從1993年的22%上升到1997年的56.7%。①［美］托尼·賽奇：《盲人摸象：中國地方政府行為分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2006年第4期。地方政府與中央政府財政實力的對調(diào)，是重新認(rèn)識地方政府行為動機的關(guān)鍵。在地方財政收入減少的情況下，地方政府必然會有強烈的廣開財源的沖動。也正是在此背景下，許多研究者認(rèn)為地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展或者地方政府競爭創(chuàng)造了中國經(jīng)濟增長的奇跡。

學(xué)術(shù)界對上述問題的討論主要從兩個方面展開：一類是財政激勵論，這以錢穎一等學(xué)者提出的“中國特色的財政聯(lián)邦主義”①參見錢穎一、B.RWeingas：t《中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制》，錢穎一、許成鋼：《中國的經(jīng)濟改革為什么與眾不同》，林毅夫、劉志強：《中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長》，載張軍、周黎安主編：《為增長而競爭—中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，上海人民出版社2008年版。對該理論的相關(guān)批評，參見Hongbin Cai，Daniel Treisman，“Does Competition for Capital Discipline Governments?Decentralization，Globalization and Public Policy”，American Economic Review，2005，Vol.95，No.3.pp.817－830.；傅勇：《中國式分權(quán)與地方政府行為》，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版，第47－69頁。最具代表性。該理論認(rèn)為地方政府對經(jīng)濟增長的強大推動來自于行政分權(quán)和財政包干為內(nèi)容的財政分權(quán)改革，財政收入增加的激勵使地方政府在創(chuàng)收上有巨大的動力。但這種財政激勵的動力分析可能有其不足，因為它只是看到了問題的一個表象。事實上，中國財政分權(quán)改革的核心內(nèi)涵是經(jīng)濟分權(quán)與垂直的政治治理體制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。地方政府雖然得到了經(jīng)濟分權(quán)，但政策制定還是受中央的有效控制，它們必須貫徹執(zhí)行中央的任務(wù)，而中央在政策上往往加重對地方財政的盤剝。②周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，上海人民出版社2008年版，第86－88頁。在這種情況下，地方政府仍然有巨大的熱情去推動其管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟增長，這說明地方政府行為背后還有超越這種財政激勵的更為重要和強大的力量。

基于這種質(zhì)疑，另一些學(xué)者提出了政治激勵的解釋論。這類文獻嘗試從中國政治體制安排的有效性來解釋地方官員致力于經(jīng)濟發(fā)展的激勵基礎(chǔ)，比如周黎安的“政治錦標(biāo)賽”、張軍的“為增長而競爭”等，還有關(guān)于這類政治激勵論的定量考察研究，從經(jīng)驗上豐富了對政治激勵文獻的理解。③參見吳建南、馬亮：《政府績效與官員晉升研究綜述》，《公共行政評論》2009年第2期；周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期；張軍、高遠：《改革以來中國官員的任期、異地交流與經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》2007年第11期；徐現(xiàn)祥等：《區(qū)域一體化、經(jīng)濟增長與政治晉升》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2007年第4期；徐現(xiàn)祥、王賢彬：《任命制下的官員經(jīng)濟增長行為》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2010年第4期。這些研究受奧唐奈“官僚權(quán)威主義”（bureaucratic authoritarianism）的啟發(fā)，認(rèn)為官僚階層在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了積極作用，能促進權(quán)威主義國家的經(jīng)濟發(fā)展。④［阿根廷］奧唐奈：《現(xiàn)代化和官僚權(quán)威主義：南美政治研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第41－44頁。所以從官僚行為出發(fā)，政治激勵解釋論以干部任命制和干部績效考核制作為理解干部行為邏輯的基礎(chǔ)。⑤Li shu He，Peng Lian，“Decentralization and Coordination：China’s Credible Commitment to Preserve the Market Under Authoritarianism”，China Economic Review，1999，Vol.10，No.2，pp.161－190.改革開放以來，中國官員政治晉升的最實質(zhì)性變化就是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方首長任期內(nèi)的經(jīng)濟績效取代了政治掛帥成為干部晉升的主要指標(biāo)之一。⑥周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。經(jīng)濟增長直接掛鉤晉升制度，晉升來自任命，所以中央或上級政府新的政治偏好就在任命式官僚制內(nèi)逐級放大。這種體制設(shè)計將關(guān)心仕途的官員置于強大的激勵之中，致使經(jīng)濟高增長成為地方官員之間競爭的主要目標(biāo)。壓力型體制以及干部績效考核制為特征的任命式官僚制導(dǎo)致地方政府為實現(xiàn)施政目標(biāo)而競相趕超，出現(xiàn)了地方政府大力發(fā)展地方經(jīng)濟的現(xiàn)象，即張軍所謂的“為增長而競爭”。

由此可見，上述兩類文獻都關(guān)注了地方政府背后的激勵結(jié)構(gòu)以及政府對經(jīng)濟發(fā)展的重要影響，它們豐富了我們對地方政府與經(jīng)濟增長相關(guān)性的理解。但是，這兩類文獻可能存在著如下問題：都沒有充分關(guān)注到整個國家制度環(huán)境對于激勵結(jié)構(gòu)的重要影響。我們知道，財政分權(quán)激勵在許多聯(lián)邦制國家都有，卻并未帶來高速的經(jīng)濟增長，而只有中國的地方政府創(chuàng)造了增長奇跡。同時，任命制也并不是中國特有，世界上許多國家也同樣存在，為什么唯獨在中國，任命制創(chuàng)造了經(jīng)濟增長的奇跡。正是基于這樣的反思，本文嘗試關(guān)注“為增長而競爭”的地方政府在創(chuàng)造經(jīng)濟增長背后的制度環(huán)境問題。

在思考制度環(huán)境問題時必須考慮到的事實是：現(xiàn)代民族國家的建設(shè)是依靠強大的官僚機器來運行的，國家是通過官僚系統(tǒng)有效地深入和滲透到社會與經(jīng)濟生活中去的。在某種意義上，可以說是官僚系統(tǒng)支撐著整個國家的運轉(zhuǎn)。同時由于國家意志是通過官僚制自上而下地進行貫徹的，因而國家的行為也必然受到官僚制結(jié)構(gòu)的影響。①帕倫博：《行政、文官制度和科層制》，載于［英］凱特·納什，阿蘭·斯科特主編：《布萊克維爾政治社會學(xué)指南》，浙江人民出版社2007年版，第131－133頁。財政分權(quán)改革改變了傳統(tǒng)的激勵機制，地方政府在分權(quán)改革下實質(zhì)上獲得了更多的經(jīng)濟發(fā)展收益權(quán)。同時，由于人事制度改革擴大了地方政府干部調(diào)配的權(quán)力，增強了地方政府任命下屬的權(quán)力。因此可以說，改革后的地方政府控制了更多的政治、經(jīng)濟和人力資源，因而也就具有了更大的自主性。這種自主性為地方政府創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮奠定了可靠的政治基礎(chǔ)，而這種基礎(chǔ)是同國家內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家與經(jīng)濟以及國家與社會這三者緊密相關(guān)的。本文將在后面從地方政府行為的視角對上述問題展開詳細的分析和討論。

二、開發(fā)型國家的涵義和當(dāng)前中國官僚制的結(jié)構(gòu)特征

（一）開發(fā)型國家的涵義

一般認(rèn)為，“發(fā)展型國家”以對國家內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家與經(jīng)濟以及國家與社會三者之間關(guān)系的精妙闡釋成為解釋二十世紀(jì)六七十年代東北亞經(jīng)濟發(fā)展的重要概念，也成為政治經(jīng)濟學(xué)討論的主要課題。它最早由查默斯·約翰遜構(gòu)建，主要強調(diào)政府官僚在國家干預(yù)主義的首要地位，并進一步解釋了韋伯式官僚制的理想類型。發(fā)展型國家的涵義主要包括持續(xù)的發(fā)展意愿、高度自主性的官僚機構(gòu)、緊密的政商關(guān)系和有選擇的產(chǎn)業(yè)政策。簡單地說“是由政治的、官僚的和財閥勢力組成的無縫網(wǎng)絡(luò)的簡稱，這一網(wǎng)絡(luò)塑造了東北亞的資本主義經(jīng)濟生活。②［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責(zé)任公司2008年版，第1頁。”后來，研究者使用這一概念研究東北亞以外地域和國家的經(jīng)濟發(fā)展模式時發(fā)現(xiàn)，有一種類似于但又稍不同于東北亞發(fā)展型國家的經(jīng)濟增長方式，即“開發(fā)主義國家”或“開發(fā)型國家”（desenvolvimentista state）。開發(fā)型國家的特點是以排他性的政治組織和推進經(jīng)濟干預(yù)戰(zhàn)略為特征，雖然也強調(diào)發(fā)展的意愿，但更強調(diào)政治的優(yōu)先性，特別是由國家政府官僚和技術(shù)官僚執(zhí)行的政治。概言之，發(fā)展型國家與開發(fā)型國家的主要區(qū)別在于，前者以選舉的開放方式產(chǎn)生官員和組織官僚體系，而后者以任命而排斥社會的方式產(chǎn)生官員。③［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責(zé)任公司2008年版，第315－333頁。我們可以從下面三個角度理解開發(fā)型國家的涵義和特征：

首先，在國家與經(jīng)濟關(guān)系上，開發(fā)型國家實行政治化資本主義。國家決策決定了投資和獲取利潤的手段。在政治化的資本主義中，官員作為政策決定者擁有極大的自主性來影響經(jīng)濟的發(fā)展。其次，在國家與社會關(guān)系上，開發(fā)型國家采取嚴(yán)格的政治鑒別與政治排斥政策。在定期選舉中，政治精英將反對派或者競爭者排斥在政治體系外，政治領(lǐng)導(dǎo)是任命而不是代表，政治競爭被限制在小集團范圍內(nèi)，公眾對政治精英難以構(gòu)成威脅。第三，在國內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)上，開發(fā)型國家并未延續(xù)韋伯的脈絡(luò)，其官僚體系建立在政治任命的基礎(chǔ)上。任命塑造了權(quán)力和代表了層級結(jié)構(gòu)，排斥選舉和公眾參與。同時，任命決定了官僚系統(tǒng)內(nèi)外的權(quán)力和激勵結(jié)構(gòu)，相對于由非人格化標(biāo)準(zhǔn)決定的升遷制度，這種結(jié)構(gòu)給予上級對下級更多的控制權(quán)，下級僅僅通過任命而獲得升遷，這使他們將主要精力用于回應(yīng)和取悅上級。

可以說，官僚任命制是塑造國家精英行為的制度，也是理解開發(fā)型國家行為特征的關(guān)鍵要素。同時，官僚制也嵌入式地進入了社會，在與社會大眾打交道的過程中成為整合國家與社會、國家與經(jīng)濟以及國家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性制度。理解國家代理人——地方政府行為的邏輯起點是找尋制度要素并分析其結(jié)構(gòu)特征，這樣才能深刻地解剖地方政府的行為。

（二）中國開發(fā)型國家下的官僚制結(jié)構(gòu)特征

本文認(rèn)為，中國在改革開放后也呈現(xiàn)了典型的開發(fā)型國家特征，以政治排斥為基礎(chǔ)的官僚任命制決定了政府干預(yù)經(jīng)濟行為帶有明顯的政治意圖。從國家與經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)系看，國家干預(yù)主義的政治設(shè)計賦予了官僚干預(yù)經(jīng)濟的制度性能力。作為新權(quán)威主義國家，中國雖然提倡有限的經(jīng)濟自由，但大部分資源仍然控制在各級政府手中。在分權(quán)化改革后，地方政府對資源分配有了更多的控制權(quán)，同時也擁有了許多政策制定的自主權(quán)，這使得地方政府有能力積極參與到市場活動中去。國家與市場之間的關(guān)系呈現(xiàn)了明顯的資本政治化的特征，地方政府有極大的自主性完成原本由市場完成的資源配置。在政治化資本主義中的政策制定者具有極大的自主性，一些有主見的官員還能通過重新解釋政策增強他們在市場干預(yù)中的自主權(quán)。

有許多學(xué)者對這方面的問題進行了研究。白蘇珊通過追溯激勵機制（財政收入和績效考核）分析了地方政府如何從保護集體企業(yè)到促進私營企業(yè)發(fā)展，從而制定不同的稅收政策導(dǎo)致長三角地區(qū)工業(yè)的不同發(fā)展。①［美］白蘇珊：《鄉(xiāng)村中國的權(quán)力與財富：制度變遷的政治經(jīng)濟學(xué)》，浙江人民出版社2009年版，第57頁。對地方政府而言，他們可以在某種程度上對資本進行政治化的控制。張炎在對昆山鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級企業(yè)進行研究后發(fā)現(xiàn)，（地方）政府的地位總是至高的，它試圖控制一切，如任命企業(yè)的經(jīng)理、決定生產(chǎn)規(guī)模及投資水平等。企業(yè)的許多決策權(quán)由于被政府的決策權(quán)代替而萎縮了，“市場導(dǎo)向”被“政府導(dǎo)向”所取代。②轉(zhuǎn)引自［美］托尼·賽奇：《盲人摸象：中國地方政府行為分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2006年第4期。魏昂德提出“政府即廠商”的觀點，指出地方政府對資產(chǎn)的控制和對經(jīng)濟的監(jiān)控能力，使得政府更有能力參與市場，成為市場競爭中的優(yōu)勢主體，同時成為推動經(jīng)濟增長重要主體。③Walder，Andrew G，“Local Government As Industrial Firms：an Organizational Analysis of China’s Transitional Economy.”，American Journal of Sociology，1995，Vol.101，No.2，pp.263－301.奧唐奈在研究官僚權(quán)威主義的著作中認(rèn)為，權(quán)威主義國家確實能成功地推動經(jīng)濟發(fā)展，但這種成功推動經(jīng)濟發(fā)展的例證往往會久用失效。④［阿根廷］奧唐奈：《現(xiàn)代化和官僚權(quán)威主義：南美政治研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第41－44頁。比如，東亞國家在1990年代后期的亞洲金融危機中就暴露了由政府主導(dǎo)的“伙伴型資本主義”的政治化資本主義形態(tài)的扭曲，其要害在于對于資本的吸引要靠官方的合同而不是資本自身的回報預(yù)期。⑤［英］羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第429－433頁。也就是說，國家過多介入市場，而否認(rèn)市場的自發(fā)性，導(dǎo)致發(fā)展主義與政治化資本主義的結(jié)構(gòu)性沖突。

從國家與社會的關(guān)系看，官僚任命制穩(wěn)固運行是以依靠政治排斥政策為前提的。從權(quán)力開放性角度看，官僚任命制是封閉的，它具有明顯的排斥社會的特征。代表性官僚制（representative bureaucracy）理論主張應(yīng)當(dāng)從社會各個階層招募公務(wù)員，并對公眾要求做出反應(yīng)。中國雖然在政治決策時也強調(diào)群眾路線，但在一黨執(zhí)政的官僚體系內(nèi)，以民意的形成和利益表達作為強化官僚競爭和保持官僚體制健康的機制被體制解構(gòu)了，政治排斥壟斷了政治參與的機會，關(guān)閉了任命以外的其他通往精英的渠道。有研究表明，中國公眾的政治參與主要發(fā)生在政策的執(zhí)行階段，而不是政策制定階段。⑥Jennings Kent M，“Political Participation in the Chinese Countryside”，American Political Science Review，1997，Vol.91，No.2.pp.361－372.在缺乏政治市場評價績效的任命制官僚系統(tǒng)領(lǐng)域，政府官員不能經(jīng)由公眾獲得政治績效評價而獲得晉升。所以在有限的競爭空間內(nèi)，任命制就成為排斥政策的必然與合理的產(chǎn)物，而與政治排斥的結(jié)合則導(dǎo)致官僚機構(gòu)的行為取向是從上到下的單向決定渠道。所以，當(dāng)有意晉升的官員一方面缺少競爭者，另一方面又依靠上級領(lǐng)導(dǎo)，而晉升的關(guān)鍵權(quán)重是經(jīng)濟績效時，官員的晉升就主要以GDP數(shù)字來決定。由于中國官僚體制具有缺乏代表性的特征，這就使得地方政府與地方社會之間的利益紐帶斷裂，同時，整個官僚系統(tǒng)與社會關(guān)聯(lián)也嚴(yán)重弱化。被選舉人是通過上級任命而成為政治精英的，這使得政治精英們寧可在一個任命制的官僚系統(tǒng)內(nèi)積極謀求位置的穩(wěn)固或晉升，而不是努力獲取基層選民的支持和信任，統(tǒng)治型體制對民意的反應(yīng)處于嚴(yán)重滯后狀態(tài)或遲鈍的狀態(tài)。⑦［美］唐文方：《中國民意與公民社會》，中山大學(xué)出版社2008年版，第21－23頁。

在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，任命制通過縱向垂直的權(quán)力控制形成對官員的有效激勵。中央和上級政府（黨委）有絕對的權(quán)威控制地方官員的晉升，上級而非公眾在官員晉升中起了決定性的作用，這也是中國官員晉升模式同西方國家的顯著區(qū)別所在。在控制地方官員上，中央擁有絕對的權(quán)威，干部績效考核制度構(gòu)成了地方官員主要激勵基礎(chǔ)，內(nèi)部的提拔晉升機制成為刺激官員積極向上的政治激勵。⑧參見Blanchard.Oliver，Shleifer.Andre，i“Federalism with and without Political Centralization：China versus Rrussia”，Working Paper7616，NBER.轉(zhuǎn)引自張軍、周黎安主編：《為增長而競爭—中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，上海人民出版社2008年版，“序言”；Huang Yasheng，“Managing Chinese Bureaucrats：an Institutional Economics Perspective”，Political Studies，2002，Vol.50，No.1，pp.61－79.；吳建南、馬亮：《政府績效與官員晉升研究綜述》，《公共行政評論》2009年第2期。

官僚任命制的治理結(jié)構(gòu)造成了下對上的依附，因為任命消減了自主性，使得“僚”只能依附“官”。理論上，擇優(yōu)錄取雖然在韋伯式和任命式的官僚制中都可以實現(xiàn)，而非政治化的行政管理只有在前者中才是可能。但任命制決定官僚系統(tǒng)內(nèi)部的激勵結(jié)構(gòu)不是自下而上的選舉機制或者非人格化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是給予上級對下級更多的控制權(quán)。政治績效必須影響上級領(lǐng)導(dǎo)才能實現(xiàn)基于績效的晉升。在1993年后，政績考核激勵體制逐漸走向制度化。改革開放以來，政治晉升的最實質(zhì)性變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方首長任期內(nèi)的經(jīng)濟績效取代了政治掛帥，經(jīng)濟發(fā)展就成為各級黨委和政府的頭等大事，也成為干部晉升的主要指標(biāo)之一。中央按照相對經(jīng)濟增長績效的指標(biāo)來提拔官員，致使經(jīng)濟高增長成為地方官員之間競爭的主要目標(biāo)，于是出現(xiàn)了地方政府大力發(fā)展地方經(jīng)濟的現(xiàn)象。①參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期；張軍、高遠：《改革以來中國的官員任期、異地交流與經(jīng)濟增長——來自省級經(jīng)驗的證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》2007年第11期。

三、中國開發(fā)型國家結(jié)構(gòu)下官僚制運行的后果

雖然有學(xué)者認(rèn)為地方官員為追求晉升會盡可能地促進本地經(jīng)濟增長，成為促進私人投資，調(diào)動創(chuàng)造積極性的“協(xié)助之手”，但實質(zhì)上政治化的資本主義發(fā)展模式存在著極大的不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性最明顯的表現(xiàn)是政策的變動。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰之變?yōu)槔?，戴慕珍認(rèn)為，財政改革刺激了地方政府在新的激勵機制下加快經(jīng)濟發(fā)展和促進當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的積極性。②Jean C.Oi，Rural China Takes off：Institutional Foundations of Economics Reform.University of California Press.1999.但周雪光認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在蓬勃發(fā)展后卻突然發(fā)生了集體消亡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體而不是個體消亡并不是市場自發(fā)淘汰現(xiàn)象，突然的集體消亡明顯違背市場自發(fā)淘汰規(guī)律③周雪光：《英文文獻中的中國組織現(xiàn)象研究》，《社會學(xué)研究》2009年第6期。，究其原因是地方政府運行邏輯使然：正是地方政府支持和推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，并提供政治保護；同時，也是地方政府發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無利可圖時，選擇根據(jù)其仕途和自上而下的行政指令與部門利益，放棄對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支持，并停止對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟企業(yè)發(fā)展的繼續(xù)鼓勵。同時，其不穩(wěn)定性也表現(xiàn)在發(fā)展的短期效應(yīng)上。在改革導(dǎo)致財政集權(quán)力度加強后，地方政府為了迅速聚斂財政資源，不斷從預(yù)算內(nèi)向預(yù)算外轉(zhuǎn)移資源，同時貪污腐化行為也愈加普遍，一些地方政府開始向“掠奪之手”轉(zhuǎn)變④相關(guān)研究參見科利：《國家引導(dǎo)的發(fā)展——全球邊緣地區(qū)的政治權(quán)力與工業(yè)化》，吉林出版集團有限責(zé)任公司2007年版；周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學(xué)》（第六卷），第95頁；PeiMinxin，China’s Trapped Transition：the Limitsof Development Autocracy.Harvard university，2006.pp.132.。

與此同時，任命制官僚系統(tǒng)與社會關(guān)聯(lián)處于弱化狀態(tài)，利益斷裂造成地方政府利益與社會利益的脫鉤。一些地方政府片面追求經(jīng)濟高增長，其行為缺乏“責(zé)任性”，從而導(dǎo)致利益對抗型的群體性事件層出不窮。有數(shù)據(jù)顯示，中國社會群體性事件自1993年度的0.87萬起增加到2006年的超過9萬起，增加了近10倍。除06年外，與社會治理相關(guān)的群體性事件數(shù)量，以每年9%的速度爆炸性激增。⑤托馬斯·拉姆：《對中國社會動亂的觀察與分析》，原載于www.fas.org/sgp/crs/row/RL33416.pdf，2010年7月14日查閱；Tanner，“Chinese Government Responses to Rising Social Unrest”，Testimony presented to the US－China Economic and Security Review Commission on April 14，Published by the RAND Corporation.2005.有學(xué)者指出，如果社會政治不穩(wěn)定持續(xù)增長，不僅暗示了經(jīng)濟增長可能停止，同時也證明了制度的失效以及國家發(fā)展的暗淡前途。⑥參見［美］布魯斯.B.D.梅斯奎塔、希爾頓.L.魯特主編：《繁榮的治理之道》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第164－184頁。一般而言，中央政府可能更關(guān)注全局的利益平衡和社會福利狀況，而地方政府更關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的財政資源和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。財權(quán)和經(jīng)濟權(quán)下放的同時，重要公共物品的供給責(zé)任也在下移。但是，地方政府對公共物品的供給責(zé)任卻壓縮為對經(jīng)濟增長的追求，而包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等其他公共物品的供給效率低下，或者改革的失敗則變成了這種結(jié)構(gòu)下的必然犧牲品。⑦周飛舟：《大興土木：土地財政與地方政府行為》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第3期。

而從封閉式官僚制內(nèi)部看，由于任命來自上級的績效考核，官員晉升階梯攀升得越高，晉升的道路就越困難，要從激烈的競爭中勝出就更加困難，因而可能松懈，隨之而來可能是濫用權(quán)力和腐敗等行為。與西方國家政府官員退休后可以進入企業(yè)或重返政界不同，對絕大部分中國政府官員而言，退休后就基本徹底離開了政經(jīng)界，所以官員只能在有限的職業(yè)生涯內(nèi)最大化政績以取得政治晉升機會。缺乏回歸社會的體制設(shè)計進一步強化了任命官僚制的穩(wěn)固，并刺激了制度性腐敗的產(chǎn)生。同時，人事管理制度中有關(guān)晉升的年齡限制使得官員對他們及時晉升的機會更為敏感和關(guān)切。任期是在官僚制中影響官僚行為的重要因素。埃文斯提出：“韋伯式官僚制的主要特征是職業(yè)安全感，而任命式官僚制卻正好相反，任命的官僚沒有職業(yè)安全感，只能將希望投注到下一個職業(yè)和下一屆領(lǐng)導(dǎo)上。”⑧［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責(zé)任公司2008年版，第333頁。職業(yè)生涯的不安全感也迫使官員們在上任之時起就急于選擇最有效的晉升路徑。所以科層制中的壓力型體制、向上負(fù)責(zé)制的激勵機制，使得下級地方官員對來自上級的指令十分敏感、行動更為迅速，進而促使他們不惜代價追逐更為顯著的政績。

因此，封閉式的任命官僚制導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生追求GDP增長的政績沖動，而這種沖動又導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的政治社會問題。這不僅對地方治理形成了挑戰(zhàn)與沖擊，而且對中央和地方政府的權(quán)威、合法性造成了很大傷害?？梢哉f，早期發(fā)展型國家無法克服的一個政治難題也往往在于官員晉升與考核指標(biāo)，這一問題的癥結(jié)歸根到底在于封閉式的任命官僚制。它的本質(zhì)就是將官僚階層與政治統(tǒng)治結(jié)合到一個龐大的體系之內(nèi)，上級政府利用政治任命控制公共職位作為政治報酬實現(xiàn)對官僚體系的控制，這就隔斷了國家與社會的利益聯(lián)系，在結(jié)構(gòu)上挑戰(zhàn)社會反嵌國家的能力，這樣運行的官僚制必然同國家和地方治理的“善治”目標(biāo)相差很遠。

四、總結(jié)與討論

當(dāng)官僚系統(tǒng)受到縱向垂直結(jié)構(gòu)（上下級）和橫向水平結(jié)構(gòu)（國家與社會、經(jīng)濟）的權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響演化成為具有控制、封閉和依附為特征的穩(wěn)固制度時，它因為缺乏代表性和獨立性而日益同國家意志相背離。概言之，地方政府實踐的繁榮與升遷的官場邏輯是其承載的制度運行的展現(xiàn)，也是同開發(fā)型國家的基本特征相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物。具體而言，在國家與經(jīng)濟的關(guān)系上，地方政府通過政治化的方式控制經(jīng)濟，操縱經(jīng)濟發(fā)展；在國家與社會關(guān)系上，政治排斥則拒絕政治精英通往仕途的其他通路，減弱了官僚系統(tǒng)與社會利益的聯(lián)系；在國家權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，任命制決定控制權(quán)來自于上級，造成僚對官的依附。這三方面就構(gòu)成了官僚系統(tǒng)內(nèi)完整的激勵鏈條，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的背景下，以政治排斥為前提的任命制激勵官員以政治晉升為目的追求經(jīng)濟繁榮?？刂瀑x予官僚制以嵌入社會和市場的能力，而封閉則排斥社會與市場的反嵌，任命又給予制度以行動的動力。

總之，這種具有開發(fā)型國家結(jié)構(gòu)特征的官僚制在運行過程中存在和衍生出一系列問題。在政治化資本主義、政治排斥和任命式官僚組織環(huán)境中，地方政府從制度上就無法克服其政績沖動，更無法避免由此導(dǎo)致的權(quán)力主導(dǎo)經(jīng)濟的次生行為，比如權(quán)力的尋租與腐敗，頻發(fā)由追逐經(jīng)濟利益而導(dǎo)致的群體性事件以及GDP錦標(biāo)賽等問題。所以赫希曼指出，如果第一步改革是使地方政府為了追求GDP而展開競爭的話，那么下一步改革就應(yīng)該適當(dāng)引入“呼吁（voice）”機制來改進地方政府和基層政府的治理。①參見［美］赫希曼：《退出、呼吁與忠誠——對企業(yè)、組織和國家衰退的回應(yīng)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2001年版。如果不能適時地推進這兩方面的改革，則地方政府的行為就有可能從前期的“援助之手”變成“掠奪之手”。②參見陳抗、A.L.Hillman、顧清揚：《財政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2002年第1期；王永欽：《中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)濟研究》2007年第1期。因此，我們需要進一步回答的問題是：開發(fā)型國家的漸進轉(zhuǎn)型之路在何方?

本文認(rèn)為，既然任命官僚制是造成開發(fā)型國家經(jīng)濟發(fā)展問題的制度原因，那么轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就在于實現(xiàn)官僚制內(nèi)部的開放性。開放性從制度上解構(gòu)任命制帶來的權(quán)力從上到下的控制，從而建立國家與社會、與經(jīng)濟的雙向連接關(guān)系。任命制的消失有助于形成專業(yè)的、政治化程度低的技術(shù)官僚。當(dāng)官員們在官僚機構(gòu)里不用唯上是從時，他們就具有了實現(xiàn)其專業(yè)能力的相對自主性。③［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責(zé)任公司2008年版，第153、347頁。而當(dāng)技術(shù)官僚與工業(yè)界和社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有著穩(wěn)定的聯(lián)系，而不是俘獲經(jīng)濟精英或被其俘獲，他們就具有了嵌入性，這種嵌入性是雙向的。同時，市場與社會也能反嵌國家，社會有制約國家的力量，從而實現(xiàn)官僚制的代表性。所以克服過于強大、不負(fù)責(zé)任和易于腐敗的官僚制的問題，最重要的任務(wù)是使官僚制擺脫在既有秩序中那種高度政治化運作的模式，轉(zhuǎn)向能發(fā)揮其專業(yè)能力的具有自主性的開放性制度建設(shè)。去政治化的行政管理的合法性既來自于制度本身的績效，也來自于它對社會和市場敏銳需求的感應(yīng)與回應(yīng)，而由此帶來的經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定也將是長期的、可預(yù)見的和去政治化的?！?/p>