商麗景，賈瑞峰

（河北金融學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，河北 保定 071051）

1 引言

2011年河北省在總結(jié)“十一五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家發(fā)展綱要提出了“四個(gè)一”戰(zhàn)略作為未來(lái)河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。為了緩解政府資金壓力、加快戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)度，在“四個(gè)一”戰(zhàn)略中可以吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而在眾多利用民間資本的模式中，BOT融資模式是運(yùn)用最廣泛、最成熟的。在“四個(gè)一”戰(zhàn)略中引入BOT融資模式，將為戰(zhàn)略實(shí)施籌集資金，加快河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 河北省“四個(gè)一”戰(zhàn)略的提出

2.1 “四個(gè)一”戰(zhàn)略提出的背景

在2011年全國(guó)“兩會(huì)”通過(guò)的國(guó)家“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要提出：推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展。這標(biāo)志著河北省沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)受到國(guó)家的高度重視。河北省內(nèi)環(huán)京津、外環(huán)渤海，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)擁有充裕的土地、充足的勞動(dòng)力等資源，相對(duì)于京津地區(qū)來(lái)說(shuō)，河北省投資門(mén)檻低、投資回報(bào)高，因此在“十二五”期間河北省將是一個(gè)重點(diǎn)投資地區(qū)。河北省政府在認(rèn)真總結(jié)“十一五”的基礎(chǔ)上，結(jié)合本省實(shí)際情況，謀劃“十二五”的基礎(chǔ)上，提出了“四個(gè)一”戰(zhàn)略重點(diǎn)。

2.2 “四個(gè)一”戰(zhàn)略的內(nèi)容

“四個(gè)一”戰(zhàn)略的具體內(nèi)容為：“一圈”，即建設(shè)環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈：在承德、張家口、廊坊、保定四市毗鄰北京的14個(gè)縣(市、區(qū))，加大政策支持力度，積極承接京津及國(guó)內(nèi)外資金、項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)、人才、信息、技術(shù)、消費(fèi)等方面的轉(zhuǎn)移，打造新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代物流園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、休閑度假區(qū)；“一帶”，即建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)隆起帶：抓住國(guó)家實(shí)施推進(jìn)河北省秦皇島市、唐山市、滄州市沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的機(jī)遇，推動(dòng)工業(yè)向沿海轉(zhuǎn)移，打造臨港產(chǎn)業(yè)帶、濱海旅游帶、海洋生態(tài)帶和海濱城市帶；“一區(qū)”，即建設(shè)冀中南經(jīng)濟(jì)區(qū)：加強(qiáng)對(duì)石家莊、衡水、邢臺(tái)、邯鄲四市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，加快省會(huì)石家莊發(fā)展，打造邯鄲冀南新區(qū)、衡水濱湖新區(qū)和邢臺(tái)新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)；“一批”，即加快培育一批千億元級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和大型企業(yè)集團(tuán):推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和集約集聚發(fā)展，支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)。

3 BOT融資模式

民間資本參與政府的基礎(chǔ)建設(shè)開(kāi)始于20世紀(jì)70年代。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益增大，由于政府的資金投入有限，從而嚴(yán)重限制了基礎(chǔ)設(shè)施的建立。而通過(guò)引入國(guó)內(nèi)或國(guó)外的私人資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例越來(lái)越多。因此，適應(yīng)社會(huì)潮流的BOT融資模式開(kāi)始進(jìn)入到國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并獲得了快速發(fā)展。

3.1 BOT融資模式的含義

BOT融資模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。BOT是build、operate和transfer三個(gè)英文單詞首字母的縮寫(xiě)，意為建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓，是指本國(guó)投資企業(yè)或外國(guó)投資企業(yè)在政府給予一定特許權(quán)的基礎(chǔ)上，融資建設(shè)某基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目收回投資成本并獲得利潤(rùn)，在期滿后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目移交給政府。BOT融資模式的實(shí)質(zhì)就是打破國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的壟斷，使其建設(shè)、管理民營(yíng)化。由于BOT融資模式最后是把建成的項(xiàng)目無(wú)償?shù)匾平唤o政府，因此其也被形象的稱為借雞生蛋。

自20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，BOT融資模式發(fā)展很快，如英國(guó)的英吉利海峽隧道建設(shè)，澳大利亞的悉尼港灣隧道建設(shè)，中國(guó)香港東區(qū)海底隧道的建設(shè)，都是非常著名的引入BOT融資模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

3.2 BOT融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)

BOT融資模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：減少了政府財(cái)政支出；改善政府收支結(jié)構(gòu)；轉(zhuǎn)移了政府風(fēng)險(xiǎn)；提高了基礎(chǔ)設(shè)施的效率；滿足了公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

雖然BOT融資模式具有上述優(yōu)點(diǎn)，但其缺點(diǎn)也不容忽視。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，將在一定期限內(nèi)失去對(duì)項(xiàng)目的控制。由于BOT融資方式是政府和投資企業(yè)通過(guò)簽訂合同，轉(zhuǎn)讓了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在一定時(shí)間內(nèi)的建設(shè)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，全權(quán)交由投資企業(yè)負(fù)責(zé)，政府失去了控制權(quán)。對(duì)投資企業(yè)來(lái)說(shuō)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)重重，主要有政策的不穩(wěn)定性、項(xiàng)目建設(shè)中的不可完全操控性和后期收益的不確定性。

4 河北省”四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中引入BOT融資模式的意義

4.1 加快河北省”四個(gè)一”戰(zhàn)略中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度

如果采用傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方法，需要政府一次性投入巨額資金以保證項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，而資金的回收時(shí)間很長(zhǎng)，這無(wú)疑會(huì)使政府背負(fù)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而B(niǎo)OT融資模式通過(guò)集聚社會(huì)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)需政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投入，從而減輕了政府財(cái)政壓力。河北省在實(shí)施”四個(gè)一”戰(zhàn)略過(guò)程中，如果僅僅依靠政府投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，政府的壓力是非常大的。如果”四個(gè)一”戰(zhàn)略中部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用BOT融資模式，一方面，不但緩解了”四個(gè)一”戰(zhàn)略中政府資金緊張、不足的矛盾，減輕了政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府還可以把準(zhǔn)備投資于該項(xiàng)目的資金節(jié)省下來(lái)用作其它項(xiàng)目建設(shè)，從而彌補(bǔ)了政府的資金缺口；另一方面，可以吸引更多的民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體多元化，擴(kuò)大了資金來(lái)源，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度。

4.2 BOT融資模式能降低政府風(fēng)險(xiǎn)

由于基礎(chǔ)設(shè)施投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、后期運(yùn)營(yíng)不確定性的特點(diǎn)，決定了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)不是一帆風(fēng)順的，存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。如果采用BOT融資模式，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著簽訂的合約轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目的建設(shè)者和營(yíng)運(yùn)者，政府的風(fēng)險(xiǎn)就消除了。河北省“四個(gè)一”戰(zhàn)略的實(shí)施本身就存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)，如果能成功的引進(jìn)BOT融資模式，政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)將大大降低。

4.3 BOT融資模式將加快”四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)速度

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅支撐著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)計(jì)算的結(jié)果顯示，GDP要實(shí)現(xiàn)1%的增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要1%的增長(zhǎng)。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步進(jìn)行。政府資金投入不足，致使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，成為了很多國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。河北省在”四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中對(duì)部分基礎(chǔ)設(shè)施采用BOT融資模式，在一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問(wèn)題，滿足了公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，加快了”四個(gè)一”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)速度，帶動(dòng)了河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.4 BOT融資模式將提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的效率

在”四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中采用BOT融資模式，將比政府建設(shè)和營(yíng)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更有效率，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面提高了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，另一方面將成本控制在了合理的范圍內(nèi)。一般政府在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中,總會(huì)存在成本高、質(zhì)量低的問(wèn)題。由于BOT融資模式中的建設(shè)者和營(yíng)運(yùn)者一般是在某一領(lǐng)域具備了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并受到簽訂合約的約束，必然促使其采用先進(jìn)的技術(shù)和實(shí)施先進(jìn)的管理，用來(lái)提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、嚴(yán)格控制預(yù)算，以達(dá)到降低成本、提高質(zhì)量的目的。

5 BOT融資模式在河北省”四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中應(yīng)用的對(duì)策建議

5.1 放寬國(guó)內(nèi)外民間資本的融資領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施投資需要的資金量大，但是回收期長(zhǎng)，而銀行貸款多為短期，因此進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)建設(shè)的資金很難從銀行獲得，需要國(guó)內(nèi)外民間資本的參與。為了吸引更多的國(guó)內(nèi)外民間資本參與”四個(gè)一“戰(zhàn)略的建設(shè)，就需要放寬民間資本的進(jìn)入領(lǐng)域。河北省民間投資主要集中在采礦業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)等領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本還沒(méi)有涉足。而廣東省在2002年就已經(jīng)將基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域向民間資本開(kāi)放了。因此，在我省“四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中，為了發(fā)揮民間資本的積極性，只要國(guó)家法規(guī)沒(méi)有明文禁止的行業(yè)和部門(mén)都要允許民間資本進(jìn)入，比如在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力、公用事業(yè)建設(shè)中允許民間資本參與投資。杜絕投資領(lǐng)域表面對(duì)民間資本開(kāi)放而實(shí)際對(duì)其封閉的現(xiàn)象，尤其是在“四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中涉及到的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等收益穩(wěn)定、利潤(rùn)較高的領(lǐng)域，不設(shè)置壁壘限制民間資本的進(jìn)入，這是引入BOT融資模式的前提。

5.2 出臺(tái)BOT融資模式相關(guān)法律法規(guī)

采用BOT融資模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到很多問(wèn)題，比如項(xiàng)目的談判、合同的制定和簽署、投資者和政府雙方的責(zé)權(quán)利、產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、違約的處理等，上述問(wèn)題的解決需要相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行保障。因此，出臺(tái)BOT融資模式的相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)政府和投資者來(lái)說(shuō)都是必要的。我國(guó)暫時(shí)還沒(méi)有專門(mén)出臺(tái)有關(guān)BOT融資模式的管理法規(guī)，因此，在“四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中BOT融資模式的引入也沒(méi)有相關(guān)的法律、法規(guī)可以借鑒，這就需要河北省政府從本省實(shí)際情況出發(fā)，出臺(tái)有關(guān)BOT融資模式的法律、法規(guī)，以保障投資者的權(quán)益,消除投資者的顧慮；同時(shí)BOT模式的運(yùn)行嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，避免整個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生不必要的糾紛。另外，完善的法律制度、良好的市場(chǎng)環(huán)境將吸引更多的國(guó)內(nèi)外民間資本參與到“四個(gè)一”戰(zhàn)略的實(shí)施中，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)度。

5.3 制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

BOT融資模式無(wú)論對(duì)于政府還是投資者來(lái)說(shuō)都存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用BOT融資模式使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了投資者身上，投資者面臨著一次性巨大投入而未來(lái)的回報(bào)率不確定的情況，而且在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)過(guò)程中都存在著很多不可預(yù)知的因素，無(wú)疑加大了投資者的投資顧慮。比如有些投資者出于對(duì)自身利益的考慮，可能會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的前期過(guò)度使用，從而影響其后期的使用，把風(fēng)險(xiǎn)留給了政府。因此，制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，是提高投資者信心、降低投資者風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)的最好方式。在“四個(gè)一”戰(zhàn)略實(shí)施中，政府一方面要采取一定的方式來(lái)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要和投資者共同探討規(guī)避和解決風(fēng)險(xiǎn)的措施和方法，只有這樣，投資者才會(huì)打消顧慮，建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

5.4 政府要注重對(duì)BOT融資項(xiàng)目的監(jiān)管

政府有效的監(jiān)管是BOT融資順利進(jìn)行的重要保證。為了防止投資者在BOT融資項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)過(guò)程中出現(xiàn)降低工程質(zhì)量、對(duì)項(xiàng)目過(guò)度使用的現(xiàn)象，需要政府做到全程監(jiān)督、全程監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。比如有些投資者為了規(guī)避或減少自己的風(fēng)險(xiǎn)，有可能在項(xiàng)目的建設(shè)期通過(guò)偷工減料等行為降低建設(shè)質(zhì)量而節(jié)省成本，在短期內(nèi)這種影響并不大，若干年后才體現(xiàn)出來(lái)，這無(wú)疑是把風(fēng)險(xiǎn)和損失留給了政府。鑒于BOT融資模式的特殊性，政府強(qiáng)而有力的監(jiān)管是不可缺少的。

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