徐新意,黃 偉,尹春暉

(1.常州大學(xué)文法與藝術(shù)學(xué)院,江蘇常州213164;2.常州市鐘樓區(qū)人民法院,江蘇常州213001)

地方人大常委會監(jiān)督權(quán)實證研究*

徐新意1,黃 偉2,尹春暉2

(1.常州大學(xué)文法與藝術(shù)學(xué)院,江蘇常州213164;2.常州市鐘樓區(qū)人民法院,江蘇常州213001)

地方人大常委會的監(jiān)督權(quán)具有鮮明的特點,其主體為地方人大常委會集體;客體是本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作;行使方式是通過聽取報告等形式監(jiān)督客體的工作情況,通過審議、批準(zhǔn)和決定等手段實施監(jiān)督權(quán)。地方人大常委會的監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)屬于外部監(jiān)督,也屬于事后監(jiān)督。實踐表明,地方人大常委會的監(jiān)督工作是有成效的,但還不令人滿意。其原因在于監(jiān)督后的法律責(zé)任追究制度不完善、地方人大常委會人員組成制度不科學(xué)。建議完善《監(jiān)督法》等相關(guān)法律,提高地方人大常委會監(jiān)督效力和監(jiān)督能力,改革地方人大常委會運行機制,提高其辦事效率。

地方人大常委會;監(jiān)督權(quán);外部監(jiān)督;法律責(zé)任追究

一、地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的概念及特點

《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以后簡稱《監(jiān)督法》)2006年8月27日頒布,2006年8月27日,次年1月1日起施行。該法詳細規(guī)定了地方人大常委會對本級政府、人民法院和人民檢察院的工作所具有的監(jiān)督權(quán)項,但沒有直接規(guī)定地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的概念。

從字面上理解,漢語監(jiān)督的“監(jiān)”意味著監(jiān)視、察看、臨下,甲骨文中是一睜目之人,利用皿中之水,照看自己的模樣,于是有“自監(jiān)其容”之說;《說文解字》中曰:“監(jiān),臨下也。從臥,省聲。”[1]“督”,即督導(dǎo)、督促、糾正,還被延伸為約束、限制、制約、制蘅等相近含義。監(jiān)”以“督”為結(jié)果和目的,兩者不可分離,前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán),后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán),從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容和特征的法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。在文明國家的社會生活中,監(jiān)督成為人們有意識、有目的的社會活動,監(jiān)督的目的被解釋為提示督促、防止差錯、糾正錯誤、治理國家和保持秩序。[2]在英語中,監(jiān)督一詞“Supervision”,由super和vision兩部分組成,前詞指位居上方,后詞指觀察、視察,聯(lián)為一詞,加以直譯,即為居上方查看督導(dǎo),與漢語同義。可見中外法律文化有異曲同工之處。

地方人大常委會監(jiān)督權(quán)就是地方人大常委會所具有的觀察、了解本級政府、人民法院和人民檢察院的工作,如果發(fā)現(xiàn)這些機關(guān)的工作發(fā)生錯誤時,采取措施糾正其錯誤的權(quán)力。

地方人大常委會監(jiān)督權(quán)具有以下特征:

(一)監(jiān)督權(quán)主體為地方人大常委會集體

《監(jiān)督法》:各級人民代表大會常務(wù)委員會按照民主集中制的原則,集體行使監(jiān)督職權(quán)。所以,地方人大常委會的監(jiān)督權(quán)主體只能是地方人大常委會集體,而不是常委會具體委員。但是,地方人大常委會集體是按照民主集中制的原則施行的,即不是要求地方人大全體委員一致來行使監(jiān)督權(quán)。

(二)監(jiān)督權(quán)的客體是本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作

《監(jiān)督法》規(guī)定:各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督,促進依法行政、公正司法。但是,地方人大常委會的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)圍繞國家工作大局,而不是對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的各項具體工作實施監(jiān)督。為此,《監(jiān)督法》列舉了地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的具體范圍,如審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告、詢問和質(zhì)詢政府、人民法院和人民檢察院負責(zé)人員及撤職案的審議和決定等權(quán)力。

(三)監(jiān)督權(quán)的行使方式是通過聽取報告等形式了解本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作情況,通過審議、批準(zhǔn)和決定等手段實施監(jiān)督權(quán)

對于本級人民政府、人民法院和人民檢察院專項報告、財政決算報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃報告、預(yù)算的執(zhí)行情況報告和審計工作報告采取聽取報告的形式了解情況,地方人大常委會直接集體作出審議是否通過的決定來進行監(jiān)督;地方人大常委會采取執(zhí)法檢查的形式對本級人民政府、人民法院和人民檢察院實施法律法規(guī)的工作進行監(jiān)督;地方人大常委會采取對本級人民政府、人民法院和人民檢察院制定的規(guī)范性文件進行備案審查的形式進行監(jiān)督;對于具體案件,地方人大常委會采取對本級人民政府、人民法院和人民檢察院負責(zé)人員進行詢問和質(zhì)詢的形式進行監(jiān)督;地方人大常委會有權(quán)對自己職權(quán)范圍內(nèi)的特定問題通過成立調(diào)查委員會調(diào)查問題真相形成報告,并通過報告形成決議、決定,從而對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作進行監(jiān)督。

二、地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

(一)地方人大常委會監(jiān)督權(quán)屬于外部監(jiān)督按照監(jiān)督人與被監(jiān)督人之間的關(guān)系不同,監(jiān)督權(quán)可以劃分為內(nèi)部監(jiān)督權(quán)和外部監(jiān)督權(quán)

內(nèi)部監(jiān)督權(quán)具有如下特征:1、內(nèi)部監(jiān)督就是一項應(yīng)該完善的“內(nèi)部契約”,通過內(nèi)部監(jiān)督這個契約,使上下左右之間明確自己的行為目標(biāo)、權(quán)力義務(wù),抑制權(quán)力主體的職務(wù)越權(quán)行為和懈怠行為。內(nèi)部監(jiān)督權(quán)就是通過這個契約而產(chǎn)生的權(quán)力。2、內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體和監(jiān)督對象在執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)等方面有統(tǒng)一性,所以,這種監(jiān)督能夠持久深入,及時適當(dāng),也比較節(jié)約成本。這種監(jiān)督權(quán)權(quán)威性不強,受本單位或本系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)或人情世故影響較大。3、內(nèi)部監(jiān)督是自律意識的體現(xiàn),即內(nèi)部監(jiān)督是權(quán)力行使者自己控制自己行為的意識,或在方向偏差時的自我調(diào)整。這種監(jiān)督權(quán)往往隨意性較大且確定性不強。

外部監(jiān)督權(quán)是監(jiān)督主體和監(jiān)督對象分屬不同的組織或系統(tǒng)的外部交互監(jiān)督權(quán)。外部監(jiān)督權(quán)具有獨立性、制約性和權(quán)威性等特征。外部監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、方式、程序一般由法律規(guī)定,具有較強的確定性和強制性。[3]

地方人大常委會監(jiān)督權(quán)比較明確,屬于外部監(jiān)督權(quán)。其理由如下:第一,從其權(quán)力來源來看,地方人大常委會監(jiān)督權(quán)屬于法定權(quán)力,完全來源于《監(jiān)督法》。從這個角度講,地方人大常委會監(jiān)督權(quán)是外部監(jiān)督權(quán)。第二,從監(jiān)督的形式來看,地方人大常委會能夠獨立行使監(jiān)督權(quán)。地方人大常委會成員都沒有在本級人民政府、人民法院和人民檢察院任職,與這些部門沒有直接聯(lián)系,少有人情世故的干預(yù),能夠客觀公正地評判監(jiān)督對象的行為,為社會公眾所接受。

(二)地方人大常委會監(jiān)督權(quán)屬于事后監(jiān)督權(quán)

按照監(jiān)督的時間和順序為標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督權(quán)分為事前監(jiān)督權(quán)和事后監(jiān)督權(quán)。事前監(jiān)督權(quán)是一種防范性監(jiān)督權(quán),即為了預(yù)防憲法、法律被違反或破壞,在立法或執(zhí)法行為進行之前或之中、尚未完結(jié)之前,采取的審查、評斷、裁決的權(quán)力。設(shè)立這種監(jiān)督權(quán)的目的在于及時預(yù)防違法,可防患于未然。事后監(jiān)督權(quán)是一種補救性監(jiān)督權(quán),即在監(jiān)督對象的行為發(fā)生或終了之后,通過審查、核實、評斷、裁決等過程,糾正違反憲法、法律的事實及消除負面影響的權(quán)力。設(shè)立這種監(jiān)督權(quán)的目的通過對已經(jīng)實施的行為的審查,對監(jiān)督對象的行為作出全面的判斷。

地方人大常委會有權(quán)監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作,是通過聽取和審議報告、檢查法律法規(guī)實施等形式對本級人民政府、人民法院和人民檢察院已經(jīng)完成的工作進行監(jiān)督。所以,地方人大常委會的監(jiān)督權(quán)屬于典型的事后監(jiān)督。

三、地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的施行

1979年7月1日,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)草案提請五屆全國人大二次會議審議,順利表決通過。該法確定了地方人大常委會具有監(jiān)督權(quán)。2007年7月1日生效的《監(jiān)督法》使地方人大常委會的監(jiān)督具有剛性。之前,地方人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的行使進步不明顯,主要原因是缺乏專門的監(jiān)督法,憲法和法律中規(guī)定的監(jiān)督職權(quán)由于缺少具體程序上的規(guī)定,導(dǎo)致監(jiān)督的程序及方式受到影響。2007年《監(jiān)督法》實施后,對監(jiān)督的程序和剛性手段上有相對細的規(guī)定,還賦予地方人大常委會對專項工作報告的監(jiān)督。

根據(jù)公開的報道統(tǒng)計,從2000年以來,有28個各級人大常委會對46個案例說“不”,包括17個縣、8個市和3個省級人大常委會,分布在安徽、甘肅、廣東、海南、河南、湖北、湖南、遼寧、寧夏、山東、上海、新疆和浙江等13個省份,其中,湖南和新疆“未通過”案最多。值得一提的是,在2005年和2006年出現(xiàn)“未通過”高峰:2000年4個、2001年1個、2002年2個、2003年1個、2004年1個、2005年17個、2006年13個、2007年3個、2008年1個、2009年至今3個。從種類來看,“一府兩院”的專項報告類被否決的最多、人事任免次之、法規(guī)制定和修改和制定規(guī)劃較少。[4]

《監(jiān)督法》規(guī)定,地方人大常委會有權(quán)聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告、詢問和質(zhì)詢政府、人民法院和人民檢察院負責(zé)人員、專題調(diào)查及撤職案的審議和決定等權(quán)力。地方人大常委會通過以上方式監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。監(jiān)督方和被監(jiān)督方總是存在矛盾的。如果監(jiān)督方和被監(jiān)督方和睦相處,沒有任何矛盾,就說明監(jiān)督失靈。從統(tǒng)計資料來看,近十年來,我國各級地方人大常委會僅僅否定了46份“一府兩院”報告,相對于全部的“一府兩院”報告數(shù)來說,這只是冰山一角,沒有太大的影響。而地方人大常委會直接對“一府兩院”的人員行使撤職的案件還沒有出現(xiàn)。

所以,盡管近年來地方人大常委會的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)得到加強,地方人大常委會逐漸擺脫了“橡皮圖章”的形象,但其監(jiān)督權(quán)實施效果離人民群眾的希望、《監(jiān)督法》的立法目標(biāo)還相差很遠。

四、原因分析

已有30多年歷史的地方人大常委會在我國政治生活中具有重要地位,也具有很大的潛能需要發(fā)揮。那么,為什么地方人大常委會的監(jiān)督效果不能令人滿意呢?經(jīng)過科學(xué)思考和論證,我們認為主要存在以下原因:

(一)監(jiān)督后的法律責(zé)任追究制度不完善

各級人民代表大會常務(wù)委員會集體行使監(jiān)督職權(quán),“一府兩院”報告“未通過”屬于正常情況,不需要做出專門的解釋。“未通過”追責(zé)仍是法律空白?！拔赐ㄟ^”案例真實反映民意,是我國民主進程中的進步。但“未通過”案后續(xù)該怎么處理?作報告的主管部門領(lǐng)導(dǎo)是法律責(zé)任還是政治責(zé)任?對工作報告的否決是對其工作的否決還是對報告本身的否決?在《監(jiān)督法》及其他法律中都沒有這方面的規(guī)定。南方都市報記者統(tǒng)計,地方人大常委會對本級“一府兩院”的同一個報告有否決不止一次的。2006年,海南臨高縣政府對專項資金管理使用存在嚴重問題,被縣人大常委會否決后仍敷衍了事、沒有實質(zhì)性整改,隨后再次被否決。同年,湖南嘉禾縣兩次人大常委會中,先后都對縣政府一起提交的兩個同樣整改報告進行了否決。在《監(jiān)督法 (草案)》征求意見稿中曾規(guī)定,工作報告兩次不被通過,“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)辭職。而在《監(jiān)督法》中,沒有這方面內(nèi)容。對“未通過”怎么問責(zé),在我國仍處在法律真空地帶。目前,在地方人大及其常委會行使了否決權(quán)后,后續(xù)的法律后果、法律責(zé)任并不明確。這表明我國法律在程序上等一些方面規(guī)定得不夠完善。在地方,針對“未通過”案制定了不同的處理辦法。湖南漣源市人大常委會對兩次“未通過”的,其主管領(lǐng)導(dǎo)或?qū)⒈幻饴?。目前該市還沒出現(xiàn)兩次“未通過”的情況。

(二)地方人大常委會人員組成制度不科學(xué)

監(jiān)督就是監(jiān)督方觀察、了解被監(jiān)督方的工作,發(fā)現(xiàn)問題并糾正錯誤的過程。監(jiān)督的成敗很大程度上取決于監(jiān)督方的整體素質(zhì)高低。只有有能力、有壓力、有動力和有魄力的監(jiān)督方才能發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督方的缺點或者錯誤,并能夠糾正錯誤,實現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。

地方人大常委會的組成人員年齡結(jié)構(gòu)偏高,地方人大常委會駐會成員多半是從黨政及法檢兩院領(lǐng)導(dǎo)崗位上到了一定年齡的干部中選調(diào)來的,能連人兩屆的很少。到人大常委會任職后,不論其德、能、勤、績?nèi)绾?基本上是“鞠躬盡瘁”到退休,地方人大常委會即成了退休前的“中轉(zhuǎn)站”和職業(yè)生涯的“末班車”。地方人大常委會人員整體上具有以下特點:

第一,監(jiān)督能力不夠。地方人大常委會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作,涉及大量經(jīng)濟、科技、教育和法律等多方面知識。但年齡偏大的地方人大常委會人員一般只是對原來從事的工作比較了解,而對其他領(lǐng)域的知識儲備很少或者沒有儲備。所以,他們?nèi)狈ψ銐虻?、需要涉及多方面知識的監(jiān)督能力。

第二,沒有主動監(jiān)督的壓力和動力。法律規(guī)定,地方人大常委會為地方權(quán)力機關(guān),沒有強制性責(zé)任。沒有任何機關(guān)來考核地方人大常委會組成人員的履職業(yè)績,地方人大常委會組成人員多監(jiān)督和少監(jiān)督?jīng)]有區(qū)別。所以,有的地方人大常委會人員采取“不作為”的態(tài)度履行監(jiān)督職責(zé),與被監(jiān)督方和平共處。

五、建議

為了更好地發(fā)揮地方人大常委會的監(jiān)督作用,提高國家社會管理能力,應(yīng)當(dāng)在以下方面進行改革:

第一,完善《監(jiān)督法》及相關(guān)法律。目前,我國《監(jiān)督法》及相關(guān)法律對地方人大常委會的職權(quán)不夠明確,導(dǎo)致其監(jiān)督作用未能充分發(fā)揮。所以,法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對被地方人大常委會否定的各種專題報告處理結(jié)果,確定地方人大常委會對各級官員撤職案件的科學(xué)詳細的程序。報告被地方人大常委會否定后,作報告的主管部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治責(zé)任,應(yīng)當(dāng)主動辭職。地方人大常委會撤銷有權(quán)撤銷現(xiàn)任官員,可能對正常的社會管理工作造成影響,所以,法律應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)詳細的程序。

第二,完善地方人大常委會委員選任機制?！侗O(jiān)督法》賦予地方人大常委會對相關(guān)部門和人員的監(jiān)督權(quán),但現(xiàn)行的地方人大常委會委員選任制度沒有要求被選任的委員必須具備較強的綜合素質(zhì),許多委員因為自身水平不高無法履行監(jiān)督職責(zé)。所以,建議修改相關(guān)法律,使懂經(jīng)濟、法律和科技的,具有較強綜合素質(zhì)的人員進入地方人大常委會,增強地方人大常委會監(jiān)督能力。

第三,完善地方人大常委會運行機制,提高監(jiān)督效率。在現(xiàn)行法律的框架下,制定科學(xué)的地方人大常委會討論、決定重大事項的相關(guān)規(guī)定。有些地方人大常委會正在積極探索,努力尋找強化地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的具體路徑。例如,2010年6月23日,上海市閔行人大常委會審議通過了《關(guān)于閔行區(qū)人大常委會討論、決定重大事項規(guī)定》,使閔行區(qū)人大常委會在重大事項討論、決定方面的探索實踐有了制度性的提升。

[1][東漢]許 慎.說文解字 [M].北京:中華書局,1963:170.

[2]蒯正明.國外主要政黨加強權(quán)力監(jiān)督的探索實踐與現(xiàn)實啟示[J].常州大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版),2011(2):15-16.

[3]湯 唯,孫季萍.法律監(jiān)督論綱 [M].北京:北京大學(xué)出版社,2001:13.

[4]楊章懷.地方人大常委會成立30周年,監(jiān)督權(quán)向“硬性監(jiān)督”轉(zhuǎn)變未通 [N].南方都市報,2009-10-12(2).

The Empirical Research on the Supervision Right of the Standing Comm ittee of Local People’s Congress

XU Xin-yi1,HUAN GW ei2,YI N Chun-hui2
(1.School of Humanitiecs,L aw and A rt,Changzhou U niversity,Changzhou 213164,China;2.ZhongLou People’s Court,Changzhou 213001,China)

The supervision right of the local People’s Congress’Standing Comm ittee has some distinctive features.Its subject is the local People’s Congress’Standing Comm ittee.Its object is the People’s Government,the People’s Court and the People’s Procuratorate of the same level.Its exercise style is to supervise their work by listening to their reports and to implement its supervision right by deliberation,sanction and resolution.It is a kind of external and afterwards supervision.Its practice show s that its supervision is effective but not satisfactory because of the imperfect legal liability system and the unscientific membership system of the Standing Comm ittee of local People’s Congress.This paper proposes perfecting the supervision law,improving the supervision ability,reform ing its operation mechanism and improving its efficiency.

the standing comm ittee of local people’s congress;supervision right;external supervision;legal liability persuance

D625

A

2095-042X(2012)01-0030-04

2011-09-28

徐新意 (1969-),男,江西九江人,碩士,副教授,主要從事公司企業(yè)法律研究。

中國法學(xué)會司法改革專業(yè)委員會重點研究課題 (CFH2010-1)

(責(zé)任編輯:劉志新)